תעריפי המים בישראל האם ניתן להעלות את מחיר המים בישראל

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 2880/15 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט י' אלרון העותרים: 1. חברת מי אביבים (2010) בע"מ 2. חברת מניב ראשון בע"מ 3. חברת מי חדרה בע"מ 4. חברת מי עכו בע"מ 5. חברת מי יבנה בע"מ 6. חברת מי ציונה בע"מ 7. מרכז השילטון המקומי לישראל נ ג ד המשיבות: 1. הרשות הממשלתית למים ולביוב 2. מועצת הרשות הממשלתית למים ולביוב עתירה למתן צו על-תנאי תאריכי הישיבות: כ"ב באדר התשע"ז כ"ד בחשון התשע"ח (2.3.2016) (13.11.2017) בשם העותרים: עו"ד ד"ר נחמיה אבנרי, עו"ד עופר שפיר בשם המשיבות: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי פסק-דין

על פי הכללים, נסיבות שעשויות להצדיק העלאה של התעריף כאמור הן קיומן של עלויות נוספות מיוחדות בהקמת מערכות מים וביוב מטעמים שונים, ובהם ריבוי עתיקות, סוג הקרקע, צורך מוגבר בלווי משטרתי, ריבוי עבודות במתחמים אורבאניים מפותחים ונסיבות חריגות אחרות.

יפים לעניין זה דבריו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין, שנאמרו בהקשר דומה, ביחס לקביעתם של תעריפי המים השוטפים לצרכנים: "הסמכות שהוקנתה למועצת הרשות היא לקבוע את מחירם של שירותי המים והביוב, לאורו של עיקרון העלות הריאלית בשילוב עם עיקרון האחידות. השניים תואמים זה את זה ואינם סותרים כל עיקר: עיקרון העלות מייצג שכל ישר ובנוי על אדני מציאות והגינות, ועמו החתירה להיעדר אפליה חרף שוני בין רכיבי העלות כרכיב חברתי, שכן ברשות ציבורית סטאטוטורית עסקינן. ויודגש, כי שלובו של עיקרון האחידות מסתכם בשינוי בחינתן של העלויות הריאליות מרמת ספקי המים ותאגידי המים לבחינה כוללת של משק המים – היא דוקטרינת האמבטיה – כך שעיקרון העלות הריאלית בעינו עומד ביסודו, אף שמיצוע התשלום נעשה מנקודת מבט רחבה, ברמה הארצית. עסקינן במתודולוגיה רלבאנטית של תימחור, שאין בה כדי לשנות מה שניתן מפורשות לרשות בדין" (בג"ץ 1195/10 מרכז השילטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה ל"ו (13.11.2014).

...

אפילו ניתן היה להגשים מטרה זו בדרכים אחרות, אין בכך כדי להוביל למסקנה כי הדרך שנבחרה על-ידי המשיבות אינה סבירה (ראו למשל: בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד(1) 49, 69 (1999)).

לא למותר לציין כי אף ההליכים שקדמו לגיבוש כללי ההקמה תומכים במסקנה בדבר תקינותם של הכללים, הגם שאין מדובר במבחן מכריע.

סוף דבר: הערעור נדחה.

העיקרון השני שבבסיס הכללים הוא "עיקרון העלות" לפיו תעריפי המים יגלמו את העלות הריאלית של אספקת המים (ר' בג"ץ 10541/09 יובלי ש.ד.י. בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל (5.1.12, פורסם בנבו), להלן: בג"ץ יובלי ש.ד.י) עקרונות אלו ככלל מבוססים על התפיסה כי מאגרי המים בישראל הם משאבים צבוריים ועל ההנחה כי על הציבור לשאת בעלויות משק המים, לרבות מערכות ההתפלה הקיימות בישראל (ר' בג"ץ 6951/17 אפיקי מים אגודה שיתופית חקלאית נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 2 לפסק דינו של כב' השופט עמית (03.04.2019, פורסם בנבו).

עוד יצויין כי שאלת הגדרת דרישת התשלום עבור אספקת המים, שמא מדובר במחיר או בתשלום חובה הוכרעה זה מכבר בפסיקת ביהמ"ש העליון, כאשר בדיון נוסף שנערך בהרכב של חמישה שופטים בעיניין בג"ץ יובלי ש.ד.י הנ"ל נקבע כי מדובר במחיר, אשר מבטא בהתאמה את העלות הממשית של השרות,ואת קיומו של קשר בין השרות לבין המחיר, וזאת על אף האחידות שמהוה בסיס לחיוב ועל אף העובדה שמדובר במוצר חיוני, ובריכוז השירות בידי הגורמים שנקבעו בחוק המים ובחוק התאגידים.

ואלו ההוראות שניתנו בעיניין זה בחלק הרלוואנטי – "5. מעת קביעת תעריפים לתאגידי מים וביוב לפי חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001 (להלן - חוק התאגידים), לא חלים תעריפים מוזלים כקבוע בסעיף 112 (ב) לחוק המים, התשע"ט-1959 (להלן – חוק המים) עבור שירותים צבוריים מהסוג של בתי חולים.. . יחד עם זאת, ועל רקע העלייה החדה בתעריפי המים לבתי החולים.. עקב ביטול התעריפים המוזלים שהיו מנת חלקם קודם לכן, החליטה מועצת רשות המים על העלאה הדרגתית של התעריפים לאותם גופים, בתחומי תאגידי המים והביוב. בהתאם לאותה החלטה תדחה תחולת התעריף הגבוה על בתי חולים ומקוואות בתחום תאגידי המים והביוב, כך שהעלייה בתעריף תדורג על פני תקופה שתחילתה בתחילת חודש נובמבר 2010 (ללא תחולה רטרואקטיבית)) ותתפרס על פני שלוש שנים, כך שבינואר 2013 ישתווה התעריף לגופים אלו לתעריף המים לכל צריכה אחרת (כלומר, יחול התעריף הגבוה)." (ההדגשה שלי – ק.מ.פ) עוד וכדי לסייע בפרשנות הוראת השעה דומה כי יש לבחון את היתנהלות רשות המים בפועל.

...

על פי התחשיבים שהוגשו (ואשר הנתונים הנקובים בהם לא הוכחשו) אני קובעת כי התובעת היתה זכאית, לו סווגה נכון, להנחה בשיעור הקצבה ביחס לצריכה בשיעור כולל של 15,332.3 מ"ק מים (13,758 מ"ק לשנת 2011 בהתאם לשיעור הצריכה המקסימלי המותר לתובעת לפי נתוני צריכת 2009 כפי שנקבעו מעלה + 1,544 מ"ק שיעור הצריכה בחודשים נובמבר ודצמבר 2010 בפועל).

בהתאמה אני קובעת כי בסה"כ חויבה התובעת ביתר (ביחס לחיוב שהיה מקום להשית עליה לו סווגה נכון במועד) בסך של 78,450 ₪ (12.652-7.49=5.161*13758 = 71,005 ₪ בגין שנת 2011, וכן 4.822*1,544= 7,445 ₪ בגין שנת 2010).

לסיכום הדברים דומה כי יש לערוך איזון ראוי בין טענותיו של הנתבע ביחס להגנתו זו אל מול האשם שיש לייחס לנתבע עצמו בגין הגנה זו, ואני רואה לנכון לקבוע כי בנסיבות העניין ראוי ונכון יהיה להפחית אם כן את שיעור הפרשי ההצמדה והריבית הנובעים מהזמן שחלף ממועד ביצוע התשלומים העודפים על ידי התובעת ועד להגשת התביעה כאן, וכן יש להפחית משיעור ההחזר שתהא התובעת זכאית לו, בנסיבות אלו, נוכח השיהוי הממושך שבו נקטה.

בעניינינו ביסס העותר את בקשתו לאישור תובענה ייצוגית הן על פרט 1 והן על פרט 11 לתוספת, והצדדים חלוקים ביניהם בשאלה האם ניתן היה להגיש את ההליך הייצוגי דנן על פי פרט 11.

בעיניין רשות המים נדונה השאלה כיצד יש לסווג את תעריפי המים והביוב בישראל לעניין סעיף 1(ב) לחוק יסוד: משק המדינה, המתייחס ל: "מסים, מילוות חובה, תשלומי חובה אחרים ואגרות" – האם מדובר ב"מחיר" או שמא באיזה מתשלומי החובה שמונה הסעיף? סיווג התעריפים באותו עניין כאחד מתשלומי החובה היה מוביל לתוצאה כי הוא טעון אישור הכנסת, ואילו סווגם כ"מחיר" היה מוביל לתוצאה כי הוא אינו טעון אישור כזה.

אינדיקאציות נוספות לכך שבין תאגיד המים והביוב לצרכן מתקיימים יחסי עוסק-לקוח בכל הנוגע לגביית תשלומים בגין שירותי מים וביוב, ניתן למצוא בעובדה שתאגיד המים והביוב מאוגד כחברה בע"מ, וכן בעובדה שתאגיד המים והביוב מחייב את הצרכנים בתשלום מע"מ – מס אשר חל על "עסקה בישראל" (סעיף 2 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975).

על הרשות להתנהג באופן המעלה את הסיכוי שתתקן את היתנהלותה בעקבות פנייה מוקדמת שתצביע על פגמים שנפלו בה. סיכוי כזה אמור להיות גבוה בהרבה בהשוואה לנתבע מן השורה, שהרי גם כשמדובר בהליך "אזרחי" במהותו, חלה על הרשות חובת הגינות רחבה כלפי הפרט (ראו, למשל, ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 46 (2001) (להלן: עניין הוד אביב); ע"א 6295/16 קוזלי נ' מדינת ישראל, פסקה 31 לחוות דעתי (3.6.2019)).

מסקנה זו של חברתי מקובלת גם עליי ומשכך לא אאריך בה. ביחס לשאלת המשנה השניה קבעה חברתי הנשיאה – בהתבססה, בין היתר, על פסקי דין קודמים של בית משפט זה ובפרט על פסק הדין שניתן בהרכב מורחב ב-בג"ץ 1195/10 מרכז השילטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (13.11.2014) (להלן: עניין רשות המים) – כי גביית תעריפי מים וביוב היא בבחינת: "מחיר" ולא: "מס, אגרה או תשלום חובה אחר". הנימוק המרכזי לקביעה זו נעוץ בעובדה שתעריפי התשלום לתאגידי המים והביוב נקבעים כאמור לפי עיקרון העלות הריאלית של אספקת שירותי המים והביוב.

...

עם זאת, להשקפתי מסקנה זו איננה הכרחית ככל שמדובר, למשל, בריבית הנדרשת מכוח הוראה שבחיקוק.

אני סבור, כי הגם שבדרך כלל תביעות ההשבה הנכללות בגדריו של פרט 11 לתוספת השניה הן רק תביעות להשבת מס, אגרה או תשלום חובה (ראו למשל: עניין מגאדבה), ישנם מקרים חריגים, אשר ענייננו נמנה עליהם – שבהם הרציונל העומד בבסיס ההכללה של מסים, אגרות ותשלומי חובה בגדרי פרט 11, תומך גם בהכללת הריבית הנגבית מכוח הוראה שבחיקוק במסגרת פרט 11 הנ"ל. אבהיר להלן.

סוף דבר בהתחשב בכל האמור לעיל, ובכפוף להערותיי – הנני מצטרף לתוצאה המוצעת על-ידי חברתי הנשיאה, השופטת א' חיות, וכן להנמקתה המקיפה בכל הקשור בביטול הצורך בפנייה מוקדמת לרשות, קודם להגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגדה.

לצד החלק הכספי בתביעה, שעניינו תשלום החוב עד למועד הגשת התביעה התובעת ביקשה שלושה סעדים הצהרתיים: סעד הצהרתי ולפיו על הנתבעת להמשיך ולשלם לתובעת משך כל תקופת מתן השירותים ע"י התובעת, את התשלומים השוטפים בגין הרכיב ההוני, וזאת לפי התעריף שעליו הוסכם בחלופה השנייה בהסכם, ובהתאם לנפח הביוב שהנתבעת מעבירה למט"ש. סעד הצהרתי ולפיו התובעת רשאית בכל עת במסגרת יחסיה החוזיים עם הנתבעת, לעדכן את מחירו הכולל של הרכיב ההוני שעל הנתבעת לשלם לתובעת, וזאת ככל שהתובעת תיזדקק לבצע השקעות נוספות לצורך הרחבתם ו/או שדרוגם של המט"ש ו/או קו ההולכה, ובהתאם לגובה השקעותיה של התובעת כאמור.

לדבריו עם הקמת הרשות הממשלתית למים ולביוב נערכה עבודה כלכלית נרחבת לניתוח כלל העלויות ולקביעת מחירי עלות נורמאטיבית לכל מט"ש בישראל, תוך חלוקת המתקנים לפי רמת הטיפול ולפי הגודל.

השאלה היא האם ניתן ללמוד מתוך לשון החוזה על אומד דעתם של הצדדים.

כעולה מהדו"חות הכספיים של התובעת היא הפחיתה מתוך העלות את המענק שהיתקבל וקשרה אותו לעלות המט"ש. הטענה כי מדובר במענק שניתן לתאגיד האם – הגיחון, אינה מבוססת על ראיות אלא ההיפך, הראיות הכתובות, שהם דו"חות כספיים של התובעת עצמה, תומכות בכך שהמענק ניתן עבור המט"ש וקוזז מעלות ההקמה כפי שהיא מופיעה בדו"חות הכספיים.

...

הפרשנות התכליתית נוכח המסקנה שאליה הגעתי, העדיפות שקובע חוק החוזים לפרשנות הנשענת על לשון החוזה ולנסיבות כריתתו ספק אם יש מקום לדיון המעמיק שערכו הצדדים בתחשיבים השונים לעלות ההון.

סיכום על יסוד כל האמור, אני דוחה את התביעה בכל הנוגע לחיוב הכספי של הנתבעת כלפי התובעת.

התובעת תשלם לנתבעת שכר טרחת עורך דין בסכום של 117,000 ₪.

בעיניין יונס נדונה, בין היתר, שאלת סווגם של התשלומים עבור אספקת מים, שנגבים על-ידי תאגידי המים, כ- "מחיר" או "אגרה", וזאת בכדי להכריע האם ניתן היה להגיש את בקשת האישור בעיניין יונס מכוח פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, או שמא רק מכוח פרט 1 לתוספת.

כך, בעיניין יונס נקבע כי מבחן "העלות הריאלית" הוא מבחן מרכזי לסיווג תשלום כ"מחיר", ובמקרה דנן הוכח כי בעת קביעת מחירי החניה הרשות אינה בוחנת את עלויותיה והיא אף הודתה כי מחירי החניה אינם משקפים את העלות הריאלית; בנגוד ל"תאגידי המים", שביחס אליהם קבע בית המשפט, כי הם גופים אשר נועדו בין היתר למטרת השאת רווח לבעלי מניותיהם, אין הדבר כך לגבי הרשות; בשונה מתשלום המע"מ כאינדיקציה ל"מחיר" ביחס לתאגידי המים, לא ניתן להסיק מתשלום המע"מ שמשלם החונה כי התשלום בעד שירותי החניה אף הוא מהוה "מחיר", שכן אף השירותים הניתנים על ידי הרשות לטיסות פנים ארציות מחויבים במע"מ, ואעפ"כ הם מסווגים כ-"אגרות". המשיבה טענה בטיעון המשלים כי: בנגוד לטענת המבקש, החלת "מבחן העלות הריאלית" שנקבע בעיניין יונס על נסיבות ענייננו דוקא מוביל למסקנה כי התשלום עבור שירותי החניה הוא "מחיר", שכן לא זו בלבד שניתן בנקל להשוותו לדמי החניה הנגבים בחניונים אחרים, אלא שהדבר אף נעשה בפועל ומשמש ככלי עזר לקביעת תעריפי שירותי החניה בחניונים; לא ברורה הקפיצה הלוגית שמבצע המבקש בין העובדה שהרשות מיתנהלת כמפעל הנושא את עצמו, לבין המסקנה כאילו הרשות כלל אינה יכולה לגבות תשלום שהוא "מחיר", וכל תשלום שהיא גובה הוא כביכול בהכרח "אגרה"; המדינה יכולה להחשב כ"עוסק".

הדרך המקובלת ליישום מבחן תחליפיות הביקוש היא באמצעות בחינת גמישות הביקוש הצולבת ביחס למחיר (גישה זו מכונה גם "מבחן המונופול ההיפותטי") הבודקת את היכולת להעלות את מחיר המוצר תוך שמירה על רווחיות [ע"א 2247/95 הממונה על הגבלים עיסקיים נ' תנובה מרכז שתוף לשיווק תוצרת חקלאות בישראל בע"מ, פ"ד נב(5) 213 (1998); הע (י-ם) 8006/03 יהודה פלדות בע"מ נ' הממונה על ההגבלים העיסקיים (11.4.07)].

...

אני סבור כי ראוי שמי שמבקש לטעון למחיר מופרז לא יסתפק בבחינת מבחן אחד בלבד, וכי כל עוד הדבר אפשרי, יבחן לפחות עוד מבחן אחד נוסף, וזאת נוכח הזהירות המתחייבת טרם קביעה כי מחיר הוא מופרז.

סיכום לאור כלל האמור לעיל נדחות עילתו העיקרית של המבקש וכן העילה החליפית.

בקשת האישור נדחית, אפוא, וכן תביעתו האישית של המבקש.