תעריפי ארנונה משתנים באותו אזור

במרכז העתירה בעניינינו צו הארנונה לשנת 2019 שבסעיף א. לפרק שעורי הארנונה לשנת 2019 נכתב כך (נספח 4 לעתירה עמ' 9 לנספח): "דירות מגורים בכפר אז"ר שנישומו עד 31.12.13 יחוייבו בתעריף מדורג עד 180 מ"ר 47.75 ₪ ומ 181 מ"ר 71.22 מ"ר. הדירות שנישומו מ 1.1.14 יחויבו על פי איזור א'". ביום 29.12.2020 פנה ב"כ העותרים לעירייה בפניה מוקדמת לפני הגשת העתירה, וכך כתב: "לאחרונה נודע למרשתי כי בשלהי שנת 2019 פורסם צו ארנונה אשר העלה את תעריפי הארנונה שלא כדין לבתים חדשים או משופצים (כולל הריסה ובנייה מחדש) במושב כפר אז"ר" וכי "שינוי ההגדרה, מהוה שינוי שלא כדין והיה על הערייה לקבל אישור של שרי הפנים והאוצר" עובר לשינוי (נספח 9 לעתירה).

סעיף 9 לפקודה קובע כי כאשר תחום הערייה (בלשון סעיף 9 לפקודה – "עיריה קולטת") מורחב על ידי צירוף "איזור שהיה כולו או מקצתו, ערב האכרזה, כלול בתחום ערייה או מועצה מקומית" ("רשות מקומית מעבירה" כלשון סעיף 9), יחולו הוראות סעיף 6 לפקודה: (1)   לוח השומה של כל אחת מהרשויות הקודמות שנערך כדין, וכן הרשיונות, ההיתרים ומסמכים אחרים כיוצא באלה שניתנו כדין על ידי רשות קודמת או רשות מרשויותיה, יעמדו בתקפם עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק, או עד שהעיריה או רשות מרשויותיה יבטלום או ישנום מכוח כל חיקוק; (2)   השר רשאי ליתן ההוראות הדרושות, לדעתו, כדי להבטיח את רציפותו של השילטון המקומי באותו איזור, ובין השאר – (א)   להכריז על העיריה כחליפתה של רשות קודמת, הן לזכויותיה והן לחובותיה ולהתחייבויותיה והן למעמדה בכל ענין אחר, ובין השאר – לענין ארנונות, אגרות, היטלים, דמי הישתתפות ותשלומי חובה אחרים שהוטלו כדין על ידי רשות קודמת וטרם נגבו, הכל במידה שיקבע השר בהוראה; (ב)   לקיים ולתאם, במידה שיקבע בהוראות, את תקפם של חוקי העזר, התקנות והתקציב של כל אחת מהרשויות הקודמות שהותקנו או אושרו כדין; (ג)    לקבוע את הרשות אשר תידון בהמשך ההליכים שהיו תלויים ועומדים, ערב האכרזה, לפני רשות קודמת או רשות מרשויותיה, או לפני בית דין שהוקם על ידי רשות קודמת או שאזור שיפוטו נקבע באופן הכולל את תחום הרשות הקודמת, וכן לקבוע דרך הגשתם וקבלתם של עררים, ערעורים וכיוצא באלה שאדם היה רשאי להגישם ערב תחילת האכרזה לרשות של רשות קודמת ולהאריך את המועדים להגשתם; הוראות אלה יעמדו בתקפן עד שיבוטלו או ישונו על ידי העיריה מכוח סמכותה באותו ענין לפי כל חיקוק.

...

סוף דבר סיכומו של הדיון – דין העתירה להידחות.

בנוסף לכך, אף אם הייתי מתרשמת כי העותרים הראו שצו הארנונה לשנת 2019 כלל תיקון ביחס למדיניות הארנונה שהנהיגה רמת גן בכפר אז"ר בשנת הכספים 2018, ולא כך התרשמתי, ממילא מסקנתי היא שבנסיבות העניין לעירייה סמכות רחבה לערוך שינוי כאמור ואין תיקון זה סותר את חקיקת ההקפאה.

אף שמסקנתי היה שיש לדחות את העתירה בשלב זה, אני סבורה כי ראוי היה שעיריית רמת גן תיתן דעתה לעובדה כי מדיניותה הנוכחית יוצרת מצב אנומלי בו בתים שכנים בכפר אז"ר מחויבים בתעריפי ארנונה שונים תחת שיטות שונות לחישוב הארנונה.

המשיבה טענה כי החיוב בארנונה בגין השנים 2000-1999 היה שלא כדין, בין היתר משום שהאישור שנתנו השרים לשנות את תעריף החיוב של החניון מאיזור 2 לאיזור 1 חל רק על נכסים שהיו בני חיוב במועד בקשת האישור, ואינו חל על נכסים שטרם ניבנו באותה עת. על כן תבעה המשיבה השבה של ההפרש.

הוטעם כי "לו חפצה הערייה להחיל את שינוי סיווג המס גם על נכסים/בניינים חדשים, היה עליה לציין זאת במפורש. במקום זאת, עתרה כאמור הערייה לערוך שינוי בתת סיווג הבניינים אשר עתידים להיבנות באותם אזורים מדוברים, ובקשתה זו נדחתה כאמור על-ידי השרים". בית המשפט מצא איפוא כי "האישור החריג לא חל על בנינים 'חדשים' שבנייתם טרם הסתיימה בשנת 1997 – לא לעניין שינוי תת הסווג שהציעה הערייה (סיווג ח') ולא לעניין שינוי איזור המס החל עליהם. בכלל זה, הנכס", ועל כן הורה לעירייה להשיב למשיבה את ההפרש בין סכום הארנונה ששילמה לבין הסכום שהיה עליה לשלם לפי איזור 2.

...

הוטעם כי "לו חפצה העירייה להחיל את שינוי סיווג המס גם על נכסים/בניינים חדשים, היה עליה לציין זאת במפורש. במקום זאת, עתרה כאמור העירייה לערוך שינוי בתת סיווג הבניינים אשר עתידים להיבנות באותם אזורים מדוברים, ובקשתה זו נדחתה כאמור על-ידי השרים". בית המשפט מצא אפוא כי "האישור החריג לא חל על בנינים 'חדשים' שבנייתם טרם הסתיימה בשנת 1997 – לא לעניין שינוי תת הסיווג שהציעה העירייה (סיווג ח') ולא לעניין שינוי אזור המס החל עליהם. בכלל זה, הנכס", ועל כן הורה לעירייה להשיב למשיבה את ההפרש בין סכום הארנונה ששילמה לבין הסכום שהיה עליה לשלם לפי אזור 2.

מנגד טוענת המשיבה כי פרשנות לשונית ותכליתית של אישור השרים, על רקע דברי ההסבר, מוליכים למסקנה כי העירייה ביקשה אישור חריג לשינוי אזור המס רק ביחס לבניינים קיימים.

להשקפתי, פרשנות לשונית ותכליתית של אישור השרים מוליכה למסקנה כי הוא חל גם על נכסים שטרם נבנו בשנת 1997, וזאת אף בהנחה שהעירייה סברה באותה עת שאין היא זקוקה לאישור לצורך שינוי של אזור המס שייגבה בעתיד מנכסים שטרם נבנו.

מסקנה זו אף עולה בקנה אחד עם תכלית הצו.

אף בהנחה, לצורך הדיון, שהדיבור "לאותם עסקים קיימים" מעיד על כוונה לשנות את אזור המס רק לאותם עסקים, הרי שהמשפט שקדם לשורה זו – "שינוי אזור המס יחול גם על עסקים קיימים" – לכאורה תומך במסקנה שונה: אם האישור נועד לחול רק על עסקים קיימים, מדוע נדרשת המילה "גם"? המילה "גם" מלמדת לכאורה כי האישור נתכוון לחול על עסקים קיימים בנוסף לעסקים אחרים, לרבות כאלה שטרם נבנו.

הקמת ערייה במקום מועצה מקומית מוסדרת בסעיף 5 לפקודה, והקמת ערייה במקום מספר רשויות מקומיות (ערייה או מועצה מקומית) מוסדרת בסעיף 6, הקובע לאמור: "הכריז השר מכוח סעיף 3 כי תושבי איזור פלוני יהיו עיריה, וערב תחילת האכרזה היו קיימות באותו איזור, כולו או מקצתו, יותר מרשות מקומית אחת, אם עיריה ואם מועצה מקומית (להלן – רשויות קודמות), יחולו הוראות אלה:

נקבע, כי תעריף הארנונה שהוטל על הנכס בשנת 2005, בהתאם לצוו הארנונה של המועצה האזורית ותחת הסווג החדש "ביניין למגורים בישוב רמות השבים", אינו בבחינת שינוי תעריף, החורג מכללי העידכון שנקבעו בתקנות, אלא שמדובר בהטלת ארנונה לראשונה, על הנכס, וזו אינה דורשת את אישור השרים.

...

מסקנה זו אינה טריוויאלית, אך אני מסכימה לה בסופו של דבר, מן הטעמים שיפורטו להלן.

כזכור, סעיף 5 לאכרזה קובע שהוראות הצו יעמדו בתוקף "... עד שעיריית רמתן גן או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם מכוח כל חיקוק". אני סבורה שהמענה לשאלה זו מצוי בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים) המעגן את סמכויותיה של רשות מקומית לקבוע את שיעורי הארנונה במסגרת המשטר של "דיני ההקפאה". סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים קובע כי "סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהי אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון...". בהמשך לכך, סעיף 9(ב)(2) מורה כי "רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישה, ובלבד שקיבלה לכך אישור השרים". המסקנה הנובעת מכך היא שלעיריית רמת גן נתונה הסמכות – מכוח חוק ההסדרים – להמשיך ולגבות את הסכום שהוטל על נכס בשנת הכספים הקודמת גם מבלי להיזקק לאישור השרים.

ת המשנָה לנשיא מ' נאור: גם לדעתי יש לדחות את הערעור כמוצע על ידי חברי השופט שהם.

עוד נאמר בבקשה, שרוב בתי המלון בעיר לא נדרשו לשלם מסי ארנונה גבוהים יותר בשל שינוי הסווג משנת 1993, "שכן בתי המלון היוקרתיים (שהיו מעל 3 כוכבים) מאופיינים בשטח גדול, מעל 2,000 מ"ר". בבקשתה כי יינתן האישור החריג לשינויים האמורים, הטעימה הערייה כי "אין באישור זה כדי לגרום להעלאת תעריפי הארנונה לבתי מלון, אלא לאשרר התעריפים הקיימים על מנת להסיר ספק לגבי מספר מועט ביותר של בתי מלון" (שם, פסקה 1.

דיני ההקפאה בעיניין קביעת תעריפי ארנונה - רקע סמכויותיהן של הרשויות המקומיות לקביעת תעריפי ארנונה הוגבלו מאז אמצע שנות השמונים של המאה הקודמת בהוראות דין שזכו לכינוי "דיני ההקפאה" או "הוראות ההקפאה" (על הרקע לחקיקת הוראות אלו ועל המטרות שעמדו ביסודן ראו בהרחבה, בין השאר: ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ"ד נג(4) 78 (1999), כבוד השופט י' אנגלרד, פסקות 16-8; רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003), כבוד השופט א' ריבלין, פסקות 10-7 (להלן – שקם)).

...

בחינת טענותיה בעניין זה מובילה אף היא למסקנה שאין לקבלן.

המסקנה היא אפוא, שבענייננו, בדומה לעניין שירותי בריאות כללית, "נקודת המוצא של השבה מלאה לא נסתרה. לפיכך אין לומר כי השבה מלאה בענייננו היא 'בלתי צודקת'" (שם, פסקה 73).

סיכום ותוצאה מכל הטעמים שעליהם עמדנו, משנמצא שהעירייה גבתה מהתובעות ארנונה בהתאם לצו ארנונה שניתן שלא כדין, הרי שהתביעה מתקבלת.

אין לקבל טענת ההפליה ואי הסבירות בהתבסס על עניין מילוטל, מאחר שביני לביני, שונו תעריפי הארנונה והבסיס לשוני בתעריפים בין איזור א' לאיזור ב' הוא פער בשווי המקרקעין בשני האיזורים.

...

ליבת הטענות של התובעת נסבה סביב עילות אי החוקיות שבמעשי הנתבעת והפליה אסורה, ומאחר שהסעד הנידרש הוא השבה ופסק דין הצהרתי, הסמכות נתונה לבית משפט זה ואני דוחה טענתה הגורפת של הנתבעת כי דין התביעה כולה להדחות מחוסר סמכות עניינית.

די במסקנה זו כדי לייתר את הדיון אם שינוי הניסוח של אותו סיווג בצו הארנונה בשנת 1989/90 (השמטת המילה "כפל") מהווה העלאה נוספת בניגוד לדיני ההקפאה.

סופו של דבר, שאני דוחה את התביעה על כל עילותיה.

עם זאת, מאחר שהיה ממש בתביעה, נוכח המסקנה כי אכן נפלה אי חוקיות בצוי הארנונה, איני רואה לעשות צו להוצאות, וכל צד ישא בהוצאותיו.