תכנית מתאר מקומית: תביעה לפי סעיף 197

בהמשך לכך נקבע כי "כאשר קיימות שתי תכניות שנועדו להשיג מטרה תכנונית משותפת ניתן בנסיבות מתאימות להתייחס אליהן כתכנית אחת לצורך תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה" (שם, פסקה 10; לגישה דומה שלפיה יש לראות בהכרזה על קרקע חקלאית ותכנית מתאר כארוע תיכנוני ייחודי המצדיק השקפה על שתי הנורמות כ"תכנית" אחת לפי סעיף 197, ראו דעת היחיד של השופטת א' פרוקצ'יה בע"א 1968/00 חברת גוש 2842 חלקה 10 בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, נתניה, פ"ד נח(1) 550, 568-564 (2003)).

...

האם בגדרו של פיצוי זה ניתן לפצות גם בגין ירידת ערך שגרמו תכניות מתאר ארציות ומחוזיות קודמות שלא הקימו זכות לפיצוי מחמת כוללנותן? זו השאלה העומדת במוקד הבקשות שלפנינו, ושלגביה – ולגביה בלבד – החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה.

לעניין זה, אני סבור כי הקריטריון שהוצע בעניין הר באשר לקיומה של הוראה מפורשת בתקנון התכנית הקודמת בזמן המתייחס לתכנית המאוחרת בזמן, משמש דוגמא בלבד להוכחת קיומה של אותה זיקה פורמאלית בין התכניות; אך אין בו כדי לשלול קיומה של זיקה כאמור גם במקרים אחרים.

אני סבור כי נסיבותיהם של המערערים דנן מצדיקות הכרה, פעם נוספת, במספר תכניות שונות כ"תכנית" אחת לצורך תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

מבלי לקבוע מסמרות, אני סבור כי הרציונאל המנחה בבסיס סעיף 119ד לחוק יכול לאפשר החלת הוראה דומה במקרים המתאימים אף על אותו מרכיב נזק שהחל להתגבש כתוצאה מאישור תכניות מתאר ארציות ומחוזיות ולא היה בר-תביעה עד לאישור התכנית המפורטת, כאשר גם במקרה זה החלוקה היחסית בחבות הפיצויים תקבע על ידי ועדת הפיצויים.

עוד נקבע כי הועדה לא נדרשה לטענת המשיבים בדבר השלכתה של תכנית מתאר מקומית מס' 2000 לירושלים (להלן: תכנית 2000) על פצויי ההפקעה, ויש להחזיר אליה את הדיון על מנת שתשלים את החלטתה בנקודה זו. טענות נוספות של המשיבים, בין היתר ביחס למקדמי השווי שנקבעו על ידי הועדה ואי קיום דיון במעמד הצדדים לאחר הגשת ההשגה המתוקנת, נדחו.

עוד טענו המשיבים כי החלטת ועדת ההשגות התקבלה תוך פגיעה בזכויותיהם הדיוניות ומבלי שעמד בפניה חומר רלוואנטי לעניין, כגון תחשיב פיצוי מעודכן מטעם נת"י ושומה מטעם הועדה המקומית שניתנה במסגרת התביעה לפי סעיף 197 והעריכה את שווי המקרקעין ב"מצבם החדש" לאחר תת"ל 2 בסך של 1,095,660 ₪.

המועד הקובע לצורך הערכת שווי המקרקעין על פיו מחושב סכום הפיצויים בתביעה לפי סעיף 197 הוא יום פירסום התכנית, ושווי הפגיעה והפיצוי יהיה הפער שבין שווי הקרקע במצבה ערב פירסום התכנית לבין שוויה לאחר תחילת התכנית (ע"א 3159/09 ‏חברת רכבת ישראל בע"מ נ' בית עדה, פסקה נו (28.4.2013) (להלן: ע"א בית עדה); עע"ם 683/13 רשות שדות התעופה נ' טויטו, בפיסקה 55 (3.9.2015); נמדר – פגיעה במקרקעין, בעמ' 347; קמר, בעמ' 644).

...

נוכח כל האמור, הערעור מתקבל במובן זה שאין מקום להשהות את ההליך דנן המתנהל בפני ועדת ההשגות עד להכרעה בתביעה לפי סעיף 197.

עם זאת, אני סבור כי בנסיבות שנוצרו, יש לאפשר למשיבים לחזור לוועדת ההשגות ולהעלות בפניה את השגותיהם, לרבות הערכת השומה של הוועדה המקומית בנוגע לשווי המקרקעין ב"מצבם החדש" בעקבות שינוי הייעוד תוך טיעוניהם והשגותיהם.

סוף דבר, שהערעור מתקבל במישור העקרוני כאמור בפסקה 17 לעיל.

לפניי בקשות המבקשות (הנתבעות) לסילוקה על הסף של התובענה שהגיש המשיב (התובע), שעניינה נזק שניגרם לו, לכאורה, כתוצאה משגגה שנפלה בסימון יעודה של חלקה 57 בגוש 10583, שלמשיב זכות בעלות בה, במסגרת תכנית מתאר מקומית חדרה חד/2020 (להלן – "תכנית חד/2020"), אשר בא לידי ביטוי בכך שבעקבות אותה שגגה בתוכנית, סכום פצויי ההפקעה לו זכאי המשיב, הוקטן.

וועדת ערר לפיצויים קבעה, כי לעוררים, ביניהם המשיב – עומדת עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק, לצורך דיון בשאלת הפצוי לו זכאים העוררים, עקב הטעות שנפלה בהגדרת ייעוד החלקה בתכנית, שהובילה לסימון "דרך מאושרת" בחלקה 57 (ראו סעיפים 100-107 להחלטה מיום 15.4.2018 של וועדת ערר לפיצויים אשר צורפה לכתב התביעה וסומנה כנספח 11).

עצם העובדה שתביעת המשיב מכוח סעיף 197 לחוק נדחתה, אין בה כדי להקים למשיב זכות לתבוע פיצוי בגין נזק שניגרם כתוצאה ישירה מאישור התכנית, אותו כאמור ניתן לתבוע בהתאם להסדר הייחודי הקבוע בסעיף 197 לחוק בלבד (ראו: ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית ר"ג, פד"י לה (3) 645, בעמ' 655, וכן א' קמר, "דיני הפקעת מקרקעין", מהד' 6, הוצאת מירב, תל אביב, התשס"א-2001, בעמ' 310).

...

בהחלטתי מיום 11.11.2021 הוריתי למשיב להגיש כתב תגובה לטענותיהן המקדמיות של המבקשות, במסגרתו, התייחס המשיב לכלל הטעמים בגינם טוענות המבקשות כי דין התביעה להידחות.

"פגיעה ישירה במקרקעין מתרחשת כאשר התכנית חלה על המקרקעין עצמם ומשנה את הנורמות המשפטיות החלות עליה, ובגין כך נפגע ערכם באופן ישיר; פגיעה עקיפה היא פגיעה שהקשר הסיבתי בינה לבין הנזק לערך המקרקעין רחוק יותר. ...הפסיקה הכירה בכך שככלל קמה חובת פיצוי גם בגין פגיעה עקיפה ...; יחד עם זאת נקבע כי ככל שהקשר בין התכנית ובין הפגיעה הוא עקיף יותר, כך תפחת ההצדקה לתשלום פיצויים מכוח הסעיף...". עוד נקבע כי ההסדר הקבוע בסעיף 197 לחוק הוא הסדר מחויב ואין לפנות לדרך חלופית – בהליך האזרחי: "אולם לא זו בלבד: שעה שקבע המחוקק הסדר ספציפי המסדיר כיצד ניתן לקבל פיצוי בשל פגיעה על-ידי תכנית, שוב לא ניתן לפנות לאפיק האזרחי הרגיל לצורך קבלת אותו פיצוי. לפיכך, אין לראובן זכות לבחור אם לתבוע את הוועדה המקומית בהליך נזיקי רגיל או בהליך על-פי סעיף 197; הוא חייב לילך בדרך השנייה, זו שהמחוקק התווה באופן ספציפי, תוך עריכת איזונים הנוגעים לנסיבות המיוחדות המאפיינות פיצוי מעין זה. דיני התכנון והבנייה מסדירים במספר רב של הקשרים את האופן שבו יש לתקוף את החלטות רשויות התכנון ולהשיג עליהן, תוך עריכת איזונים שונים בין האינטרסים של הפרט מזה ושל הצרכים התכנוניים מזה. לא ניתן לעקוף הסדרים אֵלו באמצעות פנייה לבית המשפט האזרחי..." החריג לכלל: "לסיכום, אפוא, יֵאמר כי הכלל הוא שמי שיכול היה לתבוע פיצוי במסגרת סעיף 197 ולא עשה כן, הריהו מנוּע מלתבוע אותו פיצוי בתביעה נזיקית; ואולם, בנסיבות המתאימות, כאשר הניזוק מראה כי מחדלוֹ מלתבוע במסגרת סעיף 197 נובע מן העוולה הנזיקית הנטענת, יהא זה מוצדק להורות על הארכת מועד ההתיישנות, כמובן בכפוף למכלול נסיבות העניין. " (הדגשה אינה במקור ס.ג.א) מן הכלל אל הפרט: כאמור, המשיב תובע לנזק של הפסדי פיצויי הפקעה, אשר לטענתו נגרמו בשל רשלנותן של המבקשות שלא פעלו לתיקון הטעות שנפלה בתוכנית חד/2020, טעות שנגררה לאחר מכן לתוכנית תת"ל 31 .

יוצא אפוא, כי הנזק הנטען נגרם עקב אישור תכנית חד/2020 שכללה את הטעות, ומכאן שהיא מהווה "התכנית הפוגעת" כהגדרתה בסעיף 197 לחוק.

אשר לטענת המשיב לפיה הנזק מושא התובענה התגבש מאוחר יותר כאשר בוצעה ההפקעה לפי תכנית תת"ל/31, ומכאן שהדרך העומדת לו לקבל פיצויי בגין הנזק היא בדרך של תביעת נזיקין, דינה להידחות.

בהחלטה זו עמדתי על קביעותיו של בית משפט זה בהרכב מורחב בפסק הדין בבר"ם 10212/16 דלי דליה נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה הרצליה (להלן: עניין דלי דליה) בשאלה אם ניתן להכיר באובדן פוטנציאל תיכנוני כשלעצמו כפגיעה בת פיצוי לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, ומהן אמות המידה המנחות לתיחום פגיעה מן הסוג האמור.

גם הבקשה שלפניי עניינה בתביעות לפיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התיכנון והבניה או החוק) שהוגשו לועדה המקומית לתיכנון ולבניה חוף השרון בעקבות אישורה של תמ"מ 21/3 "תכנית מתאר מחוזית, מחוז המרכז תמ"מ/3 שינוי מס' 21" (2003) (להלן בהתאמה: הועדה המקומית ותמ"מ 21/3).

...

בעניין זה אני סבור כי נוכח קביעותיו של בית משפט זה בשאלת השווי בעניין דלי דליה יהיה זה נכון להחזיר את הדיון בהליך דנן בשאלה זו בלבד לבית המשפט לעניינים מינהליים, שיידרש לבחינה משלימה של דרך עריכת השומה להערכת הפגיעה במקרקעין במקרה דנן, בראי אמות המידה העקרוניות שנקבעו לכך בעניין דלי דליה.

אעיר כי טענתו של הקיבוץ שלפיה לכאורה קביעותיו של בית משפט זה בעניין דלי דליה בשאלת השווי הוגבלו רק למקרים שבהם נמצאה פגיעה במקרקעין שאינה פגיעה בפוטנציאל התכנוני אינה עולה בקנה אחד עם הגדרת השאלה כפי שנוסחה בפסק הדין והיא נדחית (וראו לעניין זה פסקה 92 לפסק הדין של השופטת ד' ברק-ארז: "[...] יש לבחון האם וכיצד יש מקום להתחשב במחיר השוק ככל שזה משקף את הפוטנציאל התכנוני הכללי של הקרקע (ללא קשר לתכניות שכבר הופקדו או אושרו). יובהר, כי לשאלה זו יש רלוונטיות רק באותם מקרים שבהם עלה בידי בעל המקרקעין להראות כי מתקיימת פגיעה במקרקעין (לרבות פגיעה בפוטנציאל תכנוני במתכונת המתוחמת שעליה עמדנו לעיל, או פגיעה אחרת שעומדת במבחנים הרלוונטיים לעניין זה)"; ההדגשות הוספו – ע' פ').

בסוגיה נקודתית זו בלבד החלטנו לדון בבקשת הוועדה המקומית כאילו ניתנה רשות, הוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, ולקבל את הערעור בדרך של החזרת הדיון בהליך לבית המשפט לעניינים מינהליים, כמפורט לעיל.

סעיף 1 בתוספת השלישית בחוק התיכנון והבניה מגדיר "השבחה" כ- "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". ומגדיר "תכנית" כ- "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ולמעט תכנית כוללנית או תכנית כוללת להתחדשות עירונית כהגדרתה בסעיף 64(ב) לעניין מגרשים שלגביהם היא לא מאפשרת מתן היתר בנייה או ביצוע עבודות לפיה ללא אישור תכנית נוספת טרם מתן ההיתר או ביצוע העבודה." שתי תכניות חולשות על המקרקעין.

הדברים הבאים של היועץ המשפטי של הועדה בישיבת הועדה מיום 6.11.2017, מתארים היטב את מצב הדברים – "... התכנית משנת חמישים או מה שלא יהיה, היא היתה מאוד מאוד לא מפורטת ומאוד כללית. ... בזמנו עלתה השאלה אם אפשר לאשר מכוחה היתרי בנייה, כי אי אפשר לאשר היתרי בנייה מכח תכנית שהיא לא מספיק מפורטת, כדי להוציא מכוחה היתרי בנייה. ... בזמנו הדר הלכה למשרד המשפטים ועל דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוחלט שמצד אחד התכנית לא אי אפשר ישר להוציא מכוחה היתרי בנייה... אבל לא צריך לאשר תכנית אחרת, אלא משהו באמצע." ובסופו של דבר, בהתייעצות עם מי שהיה בזמנו המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, נקבע מתוה, שהיתקבל על דעת הרכבת, במסגרתו הרכבת תגיש תכנית בינוי מפורטת, עם נספח סביבתי בהתאם להנחיות המשרד להגנת הסביבה; יתקיים דיון בועדה המקומית ויבוצע פירסום לשמיעת התנגדויות; הועדה המקומית תידון בהתנגדויות ובהמלצתה לועדה המחוזית על אישור תכנית הבינוי; יתקיים דיון בועדה המחוזית בתכנית הבינוי ותתקבל החלטה; ובסופו של דבר יוצא היתר בניה ברשות הרשוי המקומית, תוך התחייבות הרכבת לשיפוי הועדה המקומית במקרה של תביעה לפי סעיף 197 בחוק התיכנון והבניה, והסכמת הרכבת שלצורך תביעות לפי סעיף 197 יראו באישור תכנית הבינוי כאישור תכנית, והמועד הקובע להגשת התביעות יהיה מועד אישור תכנית הבינוי.

...

הדברים הבאים של היועץ המשפטי של הוועדה בישיבת הוועדה מיום 6.11.2017, מתארים היטב את מצב הדברים – "... התכנית משנת חמישים או מה שלא יהיה, היא היתה מאוד מאוד לא מפורטת ומאוד כללית. ... בזמנו עלתה השאלה אם אפשר לאשר מכוחה היתרי בנייה, כי אי אפשר לאשר היתרי בנייה מכח תכנית שהיא לא מספיק מפורטת, כדי להוציא מכוחה היתרי בנייה. ... בזמנו הדר הלכה למשרד המשפטים ועל דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הוחלט שמצד אחד התכנית לא אי אפשר ישר להוציא מכוחה היתרי בנייה... אבל לא צריך לאשר תכנית אחרת, אלא משהו באמצע." ובסופו של דבר, בהתייעצות עם מי שהיה בזמנו המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד ארז קמיניץ, נקבע מתווה, שהתקבל על דעת הרכבת, במסגרתו הרכבת תגיש תכנית בינוי מפורטת, עם נספח סביבתי בהתאם להנחיות המשרד להגנת הסביבה; יתקיים דיון בוועדה המקומית ויבוצע פרסום לשמיעת התנגדויות; הוועדה המקומית תדון בהתנגדויות ובהמלצתה לוועדה המחוזית על אישור תכנית הבינוי; יתקיים דיון בוועדה המחוזית בתכנית הבינוי ותתקבל החלטה; ובסופו של דבר יוצא היתר בניה ברשות הרישוי המקומית, תוך התחייבות הרכבת לשיפוי הוועדה המקומית במקרה של תביעה לפי סעיף 197 בחוק התכנון והבניה, והסכמת הרכבת שלצורך תביעות לפי סעיף 197 יראו באישור תכנית הבינוי כאישור תכנית, והמועד הקובע להגשת התביעות יהיה מועד אישור תכנית הבינוי.

אני מקבל אפוא את הערעור וקובע שאישור תכנית הבינוי מחייב עקרונית את המשיבה בתשלום היטל השבחה.

נוכח החלטתי שבנסיבות הענין המשיבה חייבת עקרונית בהיטל השבחה, הדיון יוחזר לוועדה המחוזית על מנת שתבחן את טענות הפטור ותכריע בהן.

בסופו של דבר מדובר בגופים ציבוריים, האמונים על הסדרת מחלוקות ביניהם בדרך של שיח במסגרת מנגנונים קיימים המשמשים לצורך זה, שרק בלית ברירה מעבירים את ענייניהם להכרעת בית המשפט.