לא למותר לציין כי ההכרעה לגבי סדר התקיפה נומקה גם בשיקולי יעילות, שכן העתירה המינהלית – אליה יש לצרף כמשיבים את כלל הנפגעים הפוטנציאליים – מאפשרת לברר את התמונה המלאה, בנגוד לתובענה מינהלית המתנהלת בהתאם לסדר הדין האזרחי (תקנה 29 לתקנות בתי משפט לענינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000; להלן: תקנות סדרי הדין), ומתמקדת ביחסי התובע הקונקרטי והרשות (עניין קסם מילניום, פסקה 20).
"מישפחה" ראשונה של הסדרים כאלה מיתמקדת ב"'רשות' – כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מנהליים", דהיינו "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים צבוריים על פי דין". סעיף 3(א) לחוק מקנה לרשויות אלה חסינות מפני תובענה ייצוגית "לפיצויים בגין נזק שניגרם על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פקוח, הסדרה או אכיפה ביחס לאותו צד שלישי". יתר ההגנות מיתמקדות בתובענות המוגשות לפי פרט 11, שעסק במקורו בהשבת סכומים שנגבו שלא כדין "כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" – והוחל במסגרת צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח-2018, גם על כל תביעה להשבת סכום שנגבה שלא כדין על ידי רשות מקרקעי ישראל.
לשיטתי, אין כל סיבה להניח ששתיקת המחוקק ביחס לחובה הכללית של מיצוי ההליכים – שכזכור, פותחה בפסיקה ומעולם לא עוגנה בחקיקה – נועדה להוציא את התובענות הייצוגיות מיגדרי חובה זו. יודגש שוב כי לא זו בלבד שהתכליות הכלליות של מיצוי ההליכים רלוואנטיות גם בעניינינו, אלא שהן מישתלבות באופי המנהלי המובהק שיצק המחוקק בתובענות המינהליות הייצוגיות – ובתכליתן המרכזית: הפסקה מהירה של הפרת החוק בידי הרשות.
כפי שעולה מחוות הדעת השונות של חברותיי וחבריי בסוגיה – חובת הפנייה המוקדמת – פנים כפולות לה: מחד גיסא, היא מסייעת, כאמור, לייתר הליכים שניתנים לפיתרון מהיר, תוך חסכון של משאבים ושל זמן שפוטי, וכל זאת לצד קידום הדיאלוג הרצוי בין האזרח לבין הרשות ועמידה על עיקרון הפרדת הרשויות והכיבוד ההדדי ביניהן.
...
עם זאת, להשקפתי מסקנה זו איננה הכרחית ככל שמדובר, למשל, בריבית הנדרשת מכוח הוראה שבחיקוק.
אני סבור, כי הגם שבדרך כלל תביעות ההשבה הנכללות בגדריו של פרט 11 לתוספת השניה הן רק תביעות להשבת מס, אגרה או תשלום חובה (ראו למשל: עניין מגאדבה), ישנם מקרים חריגים, אשר ענייננו נמנה עליהם – שבהם הרציונל העומד בבסיס ההכללה של מסים, אגרות ותשלומי חובה בגדרי פרט 11, תומך גם בהכללת הריבית הנגבית מכוח הוראה שבחיקוק במסגרת פרט 11 הנ"ל. אבהיר להלן.
סוף דבר
בהתחשב בכל האמור לעיל, ובכפוף להערותיי – הנני מצטרף לתוצאה המוצעת על-ידי חברתי הנשיאה, השופטת א' חיות, וכן להנמקתה המקיפה בכל הקשור בביטול הצורך בפנייה מוקדמת לרשות, קודם להגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגדה.