תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 בגין תכנית אשר טרם נכנסה לתוקף

         בפניי ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה - מחוז חיפה והצפון (להלן: "ועדת הערר") מיום 17.01.2019 (להלן: "ההחלטה"), בגדרה נדחה ערר שהגישו המערערים על החלטת המשיבה – הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה חדרה (להלן :"המשיבה" או "הוועדה המקומית"), לדחות תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").

בכל מקרה, אפילו נניח שהוועדה שגתה כאשר סברה, כי תכנית חד/450 היא תכנית שיש לה תוקף, ואף שייתכן כי נוהג שגוי עשוי, במקרים חריגים, להצדיק היתחשבות בשווי הקרקע, הרי לא ניתן לעשות זאת לצרכי סעיף 197 לחוק התיכנון והבנייה.

ברע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה רחובות נ' לוסטריק ובנו חברה להנדסה בע"מ, פ"ד נז(3) 529, 540 (2003), נידון מקרה אחר לעניין שומת היטל השבחה, כאשר הונפקו היתרים בנגוד לתכנית החלה על המקום ובית המשפט העליון קבע לעניין היתרים שהונפקו שלא כדין והשפעתם על שווי החלקה לפני כניסת התכנית המשביחה לתוקף, כי: "זאת ועוד, לא הייתה מחלוקת שערב אישורה של התכנית המשביחה לא היה ניתן לבנות על המקרקעין כלל. לפיכך גם לא היה מקום לראות באותם היתרי בנייה חלק מ'ההיסטוריה התכנונית' של החלקה, ועל-כן לא הייתה להם השפעה על שווייה של החלקה במצב הקודם". עוד קבעה פסיקת בית המשפט העליון כי לצרכי פצויי הפקעה ראוי לבחון את השמוש החוקי שקדם להפקעה, ואין להיתחשב בשימוש הנעשה בנגוד להוראות הדין, כך לדוגמא נקבע בע"א 3015/06 מדינת ישראל נ' פינקלשטיין (09.12.2008) בו נידון מקרה שבו התירה תכנית מנדטורית שימוש חקלאי, כאשר לא היתה מחלוקת כי החלק המופקע שימש לחציבה.

בע"א 483/86 בירנבך נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה תל אביב-יפו, פ"ד מב(3) 228, 234 (1988) (להלן: עניין בירנבך") קבע בית המשפט את הדברים שלהלן: "הפוטנציאל התיכנוני של נכס מקרקעין, אשר 'נפגע' על-ידי תכנית, איננו מגולם אך ורק בתוכנית המיתאר, אשר חלה עליו עובר לכניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת. אינפורמאציה תכנונית רלוונטית מצויה גם בתכניות צפויות, המיועדות לחול על המקרקעין. המדובר בסיכוי להרחבת אפשרויות הניצול של המקרקעין, למשל, על דרך של שינוי ייעוד או הגדלת אחוזי בנייה, ובילבד שהסכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפייה סבירה בנסיבות העניין". בעיניין ברעלי היתייחס כבוד השופט זמיר ל-"פגיעה בציפייה לשנות ייעוד המקרקעין ולהגדיל את ערכם", שהוכר בפסק דין בירנבך וחידד (בסעיף 16 לפסק הדין): "אמנם אפשר כי שלילת הסיכוי להגדיל את ערך המקרקעין על-ידי שינוי הייעוד או קבלת היתר לשימוש חורג, כמו סיכוי להגדיל את אחוזי הבנייה, אף היא תיחשב פגיעה במקרקעין. אך תנאי הוא, כדברי הנשיא שמגר, 'שהסכוי האמור איננו קלוש ורחוק אלא ודאי, או שהוא לפחות בגדר צפייה סבירה בנסיבות העניין': ע"א 438/68 בירנבך נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה תל-אביב-יפו ואח' , והנטל על המשיב להוכיח זאת... עליו להוכיח, לכל הפחות, כי הסיכוי לקבל הסכמה לשינוי הייעוד או היתר לשימוש חורג לפי תכנית מס' 62 היה בגדר ציפייה סבירה, וכי הסיכוי לקבל הסכמה או היתר כאלה לפי תכנית מס' 2860 אינו מגיע כדי ציפייה סבירה... בהיעדר הוכחה אין יסוד לומר כי אזור הבנייה על ידי תכנית מס' 2860 פגע בדירה. לכן אין באזור זה בנסיבות המקרה, כדי לבסס זכות לפיצויים לפי סעיף 197" (ההדגשה אינה במקור- נ.ג').

...

אדרבא, מהחלטת הועדה המחוזית בהתנגדות המערערים לתכנית הפוגעת, אני למד, כי מדובר במקרקעין המרוחקים "מכל אזור אחר המיועד לפיתוח", ומסקנה זו היתה מקובלת על ועדת הערר (ראו סעיף 39 להחלטה) והיא מקובלת עליי.

הסכם "פארק השרון" אין בו כדי לשנות מן המסקנה.

סיכום: לסיכום, משלא הוכחה כל פגיעה המזכה בפיצוי לפי סעיף 197 ומשלא מצאתי כל טעות בהחלטת ועדת הערר, אני דוחה את הערעור.

נטען עוד, כי ההגבלות הזמניות בעקבות תכנית ממ"ח, שהוכנסו ב-1999, אינן רלבאנטיות על פי הפסיקה, שכן מקומן במסלול אחר – בתביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה.

נטען, כי לפי הפסיקה אפילו נכנסה תכנית ממ"ח לתוקף טרם המועד הרלבנטי לא היה מקום להיתחשב בה; אלולא כן – כך נאמר – עלולה הוועדה להפסיד פעמיים, תחילה מהפחתת ערך בשל תכנית ממ"ח, ואחר כך בתשלום פיצויים לפי סעיף 197.

המשיבה הגיבה לערעור בטענה, כי את ההיטל יש לחשב לפי מועד תכנית 2000 ולאחר פירסומה של תכנית ממ"ח. אשר לתנאים המגבילים שבתכנית זו, לשיטת המשיבה על שמאי הנותן חוות דעת לבחון כל גורם המשפיע על ההשבחה והיוצר ציפיות, נטען גם, כי אין חשש לפגיעה כפולה במערערת, שכן אשר נקבע כאן ישמש השתק פלוגתא לענין קביעת הפיצויים לפי סעיף 197.

...

נאמר כבר כאן כי החלטנו ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כאילו הוגש ערעור על פי הרשות שניתנה.

(3) סעיף 10 לתכנית 95 קבע כי מטרתה "לקבוע הוראות בניה ובינוי למגרשים ריקים (הדגשה הוספה - א"ר) באזורי התעשיה...". במחלוקת האם חלה תכנית זו על המקרקעין הכריע השמאי נזרי כי היא אכן חלה, "גם לאור העובדה כי נכון להיום המגרש שבנדון ריק ומיועד לבניה חדשה". (4) סוף דבר, הוערך היטל ההשבחה ליום הקובע לסך 303,362 ₪.

אין לטעמנו לערוך היקש בין תכנית משביחה, שעיקרה הפעלת סעיף 4(5), לבין תכנית פוגעת שהפיצויים בגינה באים מכוח סעיף 197.

אשר לתחולתה של תכנית 95: סעיף 10 לתכנית זו ציין את מטרתה- "לקבוע הוראות בניה ובינוי למגרשים ריקים באזורי התעשיה...". לטעמנו, בשונה מדעתו של בית המשפט המחוזי, אין לפרש את "הוראת המטרה" הלזו כמסבה עצמה אך על מגרשים ריקים בעת מכירתם, אלא על מגרשים שכל תכלית התכנית היא בינויים מחדש, אף אם עמד עליהם במועד הרלבנטי מבנה כלשהו.

בהמרצת הפתיחה שהגישו המערערים לבית המשפט המחוזי, התבקש בית המשפט להצהיר כי אלונית, שהנה הבעלים של הסכם פיתוח אשר נחתם בינה לבין מינהל מקרקעי ישראל, נכנסת לגדר הגדרת "בעל זכות במקרקעין", כאמור בסעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, ועל כן זכאית היא בהתאם להוראות הסעיף לקבל פיצוי בגין ירידת ערך המקרקעין, אשר נגרמה בעקבות אישורה של התוכנית הפוגעת.

בפתח דבריה בבית המשפט המחוזי, חזרה הוועדה המקומית על הסעדים המבוקשים בהמרצת הפתיחה והוסיפה: "למען הסר ספק – בתובענה זו נתבקש בית המשפט אך ורק לסוגיה האמורה. שאלת הזכות לפיצויים על פי סעיף 197 לחוק, ככל שייקבע שהמבקשים או מי מהם הם בעל הדין הנכון, תמשיך להידון בפני וועדת הערר המחוזית." אכן, שאלת זכאותם של המערערים לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, עלתה בפני ועדת הערר כשאלה מקדמית.

יתר השאלות והסוגיות העומדות על הפרק יילקחו בחשבון בעת בחינת קיומה של פגיעה במקרקעין בגין תוכנית אשר נטען לגביה כי היא תוכנית פוגעת ובעת הערכתה של פגיעה זו. מינהל מקרקעי ישראל מוסיף ומציין כי עמדתו העדכנית אינה שוללת את האפשרות שתביעות אחרות לפצוי במסגרת סעיף 197(א) יידחו על הסף, במקרים שבהם יידונו זכויות אחרות במקרקעין, אלא שלטענתו לא ניתן לומר זאת באופן מוחלט ביחס לכל מי שמחזיק בהסכם פיתוח.

כך גם הבאים מכוחו אשר חתמו עמו על הסכם לפני כניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת והם טרם חתמו באותה עת על חוזה חכירה מול מינהל מקרקעי ישראל.

...

בלשון החלק האופרטיבי של החלטת ועדת הערר: "אנו דוחים את טענות המשיבים ככל שהן מתייחסות לעניין טענת המקרקעין הגובלים, ועניין סעיף 201, ומקבלים את טענתם כי אין בסמכותנו לפסוק בעניין זכויות הבעלות. הערר מעוכב, עד לקבלת פסק דין סופי מערכאה מוסמכת, הקובע האם לעוררים זכות לפיצויים לפי סעיף 197. כל צד יהיה זכאי להגיש הודעה מטעמו, לאחר קבלת פסק דין כאמור." כך התגלגלה השאלה לפתחו של בית המשפט המחוזי.

כך סיכם בית המשפט המחוזי את פסק דינו: "28. בנסיבות המקרה שבפניי, גם אם יכול וזכות חוזית מתאימה תעמיד זכות במקרקעין לצורך ס' 197 (א) לחוק התכנון והבניה בנסיבות מתאימות, הרי זכותה של המבקשת מכח הסכם הפיתוח הינה זכות חלשה יחסית. כך הוא במימד הזמן וכך הוא במימד מהותה והיקפה של הזכות שהינה זכות פיתוח מוגבלת בזמן ובהיקפה, מכח הסכם פיתוח. האפשרות לפיה יכרת בסופו של דבר הסכם חכירה עם הקבלן היזם, תלויה, כך נראה, בכך שלא יצליח למכור את המבנים שיבנה, שכן, ככל שימכור, מי שיכול ויזכה, בתנאים המתאימים לחכירה, הוא, לכאורה, הרוכש. לדעתי, לאור ההלכה העולה מפסק דין ויטנר (עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים", פ"ד ס(2) 230 (2005) (להלן: עניין ויטנר) – מ.נ.), הזכות שבידי אלונית, זכות מכח חוזה פיתוח שבידי יזם, שמכר את יחידות הדיור שבדעתו להקים במקרקעין לצדדים שלישיים, הם המבקשים 2-9, הינה זכות חלשה מכדי להעניק לבעליה, בנסיבות מקרה זה, זכות לפיצוי מכח סעיף 197.

מסקנתי היא כי המבקשת [אלונית – מ.נ.] לא הוכיחה כי היא באה בגדר 'בעלת זכות' במקרקעין לצורך ס' 197 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965".

אשר על כן, אני דוחה את המרצת הפתיחה.

מינהל מקרקעי ישראל ציין בסיכומיו, כי עמדת המינהל נשקלה בשנית ועל פי המסקנה שהתקבלה, אף שלעניין הזכאות לפיצוי קיים הבדל בין בעל הסכם פיתוח לבין בעל זכות חכירה או בעל זכות בעלות במקרקעין, הרי שהנפקות אשר יש ליתן להבחנות אלה נוגעת למידת הזכות ולא לעצם קיומה.

החשש כי בעלי הזכויות יאבדו את זכותם לפצוי נבע איפוא מחלוף תקופת ההתיישנות ולא מאי התקיימות דרישת ה"פגיעה": "אילו היינו עומדים על כך שהמשיבים היו חייבים להגיש את תביעתם בתוך תקופה של שנה מאישור התכנית המקפיאה התוצאה הייתה, ככל הנראה, שלילת זכותם לפיצויים. זאת, נוכח העובדה שבאותה עת תקופת ההקפאה הצפויה של זכויות הבנייה על-פי תקנון התכנית המקפיאה עמדה, כאמור, על פחות משנתיים. בהיתחשב בתקופה קצרה יחסית זו ניתן להניח כי תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה שהייתה מוגשת באותו מועד הייתה נדחית נוכח הוראות סעיף 200 לחוק, שמגבילות את הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. סעיף 200 לחוק קובע כי הנפגע לא יהיה זכאי לפצוי לפי סעיף 197 לחוק, כאשר ההוראה בתכנית שגורמת לפגיעה במקרקעין נמנית על אחד מסוגי ההוראות המפורטות בסעיף 'ובילבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים' [...] והא ראיה, שתביעת הפיצויים לפי סעיף 197, שהגישו חלק מהמשיבים בגין התכנית המקפיאה, נדחתה על ידי המערערת, שהחלטתה אושרה [...] על ידי הועדה המחוזית לתיכנון ולבניה מן הטעם שבהתאם להוראות סעיף 200 לחוק אין מקום לשלם פיצוי בגין הפגיעה. בנסיבות המקרה דנן משמעותה המעשית של עמידה דווקנית על כך שיש להפריד בין התכנית המקפיאה לתכנית המשחררת [...] הנה שלילת זכותם של המשיבים לפצוי [...] מניעת התוצאה הקשה של שלילת זכותם של המשיבים לפצוי לפי סעיף 197 לחוק בגין הקפאת זכויות הבנייה במקרקעין למשך 14 שנים מחייבת, איפוא, את ההתייחסות לתכנית המקפיאה ולתכנית המשחררת כתכנית אחת" (שם, פסקה 8).

וכך נאמר בהקשר זה בפסק הדין נושא הדיון הנוסף: "פסק-הדין [...] אינו קובע הלכה חדשה. כבר בפתח הדברים מבהירה השופטת ביניש שנקודת המוצא היא 'העקרון שלפיו ככלל יש להתייחס לתכניות מתאר שונות הבאות זו אחר זו כתכניות נפרדות לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197'; וכי מקובלת עליה ההנחה כי 'במקרה הרגיל יהיה מועד כניסתה לתוקף של התוכנית המקפיאה... גם המועד בו תיתגבש הזכות לפצוי לגבי הפגיעה הנובעת מאותה הקפאה'. עוד מציינת השופטת ביניש כי מקובלת עליה גם קביעתו של השופט עדיאל שאין בקושי המסוים שקיים בשומת הפצוי במועד פירסומה של התוכנית המקפיאה כדי להעיד, כשלעצמו, על כך שמועד זה אינו המועד המתאים לשומת הפצוי [...] עוד מובהר בפסק-הדין כי התוצאה, לפיה מירוץ ההתיישנות להגשת התביעה לפי סעיף 197 במקרה הנידון החל במועד פירסומה של התוכנית המשחררת – היא חריגה, ונובעת מן הנסיבות המיוחדות של המקרה דנן. בהקשר זה מציינת השופטת גם את 'מלכודת הזמן' אליה נקלעו חלק מן המשיבים, אשר התביעות שהגישו במסגרת תקופת ההתיישנות של התוכנית הראשונה נדחו בשל 'העידר הוראה מפורשת המפחיתה בזכויות', ומהטעם שאין מדובר ב'פגיעה העוברת את תחום הסביר' העולה כדי נזק בר-פיצוי" (דנ"ם הר, פסקה 10; ההדגשות במקור – ע' פ').

בנגוד לכך, עמדתם של חבריי תביא לתוצאה של פגיעה ממשית בזכויות הקניין של המערערים: לא רק שתכניות העבר גרמו להפחתת ערך הקרקע שבבעלותם מבלי שהיה ביכולתם לתבוע פיצוי בגין פגיעה זו, אלא שכעת יחושב הפצוי על פי ירידת הערך של הקרקע בשוויה לפני כניסת התכנית הפוגעת לתוקף, באופן שאינו כולל את הנזק שכבר נגרם כתוצאה מפגיעת העבר.

...

האם בגדרו של פיצוי זה ניתן לפצות גם בגין ירידת ערך שגרמו תכניות מתאר ארציות ומחוזיות קודמות שלא הקימו זכות לפיצוי מחמת כוללנותן? זו השאלה העומדת במוקד הבקשות שלפנינו, ושלגביה – ולגביה בלבד – החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה.

לעניין זה, אני סבור כי הקריטריון שהוצע בעניין הר באשר לקיומה של הוראה מפורשת בתקנון התכנית הקודמת בזמן המתייחס לתכנית המאוחרת בזמן, משמש דוגמא בלבד להוכחת קיומה של אותה זיקה פורמאלית בין התכניות; אך אין בו כדי לשלול קיומה של זיקה כאמור גם במקרים אחרים.

אני סבור כי נסיבותיהם של המערערים דנן מצדיקות הכרה, פעם נוספת, במספר תכניות שונות כ"תכנית" אחת לצורך תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

מבלי לקבוע מסמרות, אני סבור כי הרציונאל המנחה בבסיס סעיף 119ד לחוק יכול לאפשר החלת הוראה דומה במקרים המתאימים אף על אותו מרכיב נזק שהחל להתגבש כתוצאה מאישור תכניות מתאר ארציות ומחוזיות ולא היה בר-תביעה עד לאישור התכנית המפורטת, כאשר גם במקרה זה החלוקה היחסית בחבות הפיצויים תקבע על ידי ועדת הפיצויים.

השמאית המכריעה שנבחרה על ידי הועדה, הונחתה לערוך השוואה של מחיר השוק של המקרקעין לפני כניסת התכנית הפוגעת לתוקף ולאחריה.

בהקשר זה הבהיר היועץ כי יש להבחין בין שני מצבים עובדתיים: האחד – שבו בעל הזכות במקרקעין יכול היה להגיש תביעה לפי סעיף 197 לחוק בגין ירידת הערך שגרמו תכניות העבר בשל פגיעה קונקרטית בת זהוי; והשני – שבו בעל הזכות במקרקעין לא יכול היה לתבוע פיצוי לפי סעיף 197 לחוק משום שתכניות העבר היו כוללניות ולא ניתן היה לזהות פגיעה קונקרטית שנגרמה מהן.

אשר על כן נקבע כי אף שאין חולק שתכניות העבר השפיעו על ערך המקרקעין, "נקודת המפנה" שגיבשה לראשונה "פגיעה" במקרקעי המבקשים חלה רק עם אישור התכנית הפוגעת ולא לפני כן. באשר לעמדת היועץ כי יש להכיר בנסיבות העניין בדוקטרינת "המהלך התיכנוני הכולל", ציין השופט פוגלמן כי אף שיש טעם רב בהגיון המונח בבסיס הדוקטרינה, אין לה עוגן חוקי בהוראת סעיף 197 לחוק ויישומה מחייב תיקון חקיקה מתאים.

עוד סבור היועץ כי קביעתו של בית המשפט בעיניין זה אינה מתיישבת עם הדין הקיים אשר מורה כי גם במקרים שבהם תכנית מתארית מתאפיינת ב"הוראות גמישות", כל אימת שמדובר בתכנית שכוללת שינוי ייעוד של המקרקעין שמוביל לירידת ערך, מדובר בפגיעה בתכונות המקרקעין, ומכאן שניתן ורצוי להגיש תביעה לפי סעיף 197 בהתאם למועדים הקבועים בחוק.

...

מהטעמים הללו אף אין בידי לקבל את טענת היועץ כי מפסק הדין משתמעת הלכה ולפיה תכנית מתארית שלא ניתן להוציא מכוחה היתרים, ככלל לא תקיים את דרישת ה"פגיעה" כמובנה בסעיף 197 לחוק, ולא תקיים זכות לפיצוי.

עם זאת מקובלת עלי עמדת בית המשפט כמפורט בפסק הדין, כי על מנת שניתן יהיה להכיר באפשרות לפיצוי רחב יותר בהתאם לדוקטרינת "ההליך התכנוני הכולל" שהציע היועץ, שיתפרש גם על מצבים שבהם נגרמה ירידת ערך מתמשכת כתוצאה ממהלך תכנוני רב שלבי, נדרש תיקון חקיקה מתאים.

אשר על כן, הבקשה נדחית.