שינוי מדיניות על ידי רשות מנהלית

ונדייק: אף אם הדבר משתמע, לכאורה, משמו, אין למסמך מדיניות של רשות מעמד חוקי שונה מהנחיות מנהליות, שכן פעמים רבות קביעת מדיניות כללית נעשית על ידי הרשות המינהלית בדרך זו. .

הוועצות אמרנו, מתוך מטרה להגיע להסכמות שיאפשרו יחסי עבודה תקינים, אך לא התניית שינוי מדיניות התמריצים והמענקים שנקבעו על ידי משרדי הבריאות והאוצר, בהסכמתה המפורשת של הר"י. עם זאת, שאלה זו אינה נצרכת לענייננו ולעת הזו אנו מותירים אותה בצריך עיון.

...

מסקנה זו, שהתקבלה לגבי מסמך המענקים, העוסק במענקים לשנת 2011, יפה גם להחלטות נוספות באותו נושא, שהתקבלו במהלך השנים, לרבות ההחלטה נשוא הליך זה – חוזר 2018, העוסק במענקים מיום 1.9.18 ועד סוף שנת 2019.

בפסק דין קצר בית המשפט העליון קיבל את בקשת המדינה וקבע כי - "לטעמנו יש מקום כי הסכסוך יידון בבית הדין לעבודה ללא שנביע עתה דעה לנושא לגופו. במהות מדובר בפרשת אחת של פרשנות ההסכם מ – 2011 שיסודה בפועל יחסי עבודה, וזאת אף מבלי שנידרש לשאלה אם לא היה מקום לצירוף ההסתדרות הרפואית (או אף את המעסיק הישיר, שירותי בריאות כללית) לעתירה. עלינו לאחוז את השור בקרניו: המדובר בהסכם שהיה נטוע עמוק ביחסי העבודה, ועל כן מקומו הטבעי בבית הדין לעבודה. העתירה נמחקת איפוא תוך שמירת זכויות העותרים לתבוע בבית הדין האזורי לעבודה. בנסיבות איננו עושים צו להוצאות." אנו סבורים כי אין לקרוא את הנפסק בעניין בן אריה כקביעה עקרונית לפיה כל התובענות וכל הסכסוכים בנושא המענקים לרופאים, יידונו בבית הדין לעבודה.

סוף דבר – לאור הנפסק בפרשת המומחים, לפיה מסמך המענקים התווה מדיניות של המדינה ואינו חלק מההסכמות הקיבוציות, הרי שגם מחלוקת לגבי תחולה בזמן של חוזר 2018 אינה עולה כדי סכסוך בעניין הסכם קיבוצי, הסדר קיבוצי או סכסוך הנוגע להפרת כל דין (סעיף 24(א)(2) לחוק בית הדין לעבודה, תשכט – 1969) ועל כן הסכסוך אינו נמצא בגדר סמכות בית דין זה. אשר על כן, דין בקשת המדינה לסלק את בקשת הצד על הסף, להתקבל.

ראו גם בעיניין שגיא (בג"צ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5), 577), בדברי כב' השופט זמיר: "בדרך כלל, המשפט אינו רואה בעין יפה תחולה למפרע. כך הדבר אפילו לגבי תחולה למפרע של חוקים. בית המשפט העליון קבע כי: "אכן, בדרך כלל רשות מינהלית רשאית לשנות מדיניות, אך השינוי במדיניות צריך לחול מכאן ולהבא, ולא למפרע. ראו בג"צ 134/67 ואנונו נ' משרד התחבורה, פ"ד כא(2) 710, 716. ראו גם, לאחרונה, בג"צ 5240/96 ג'ועמיס נ' שר הפנים, פ"ד נא(1) 289, 300. וכך נאמר לענין זה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מספר 60.013 מיום 1.4.86, בדבר הנחיות מינהליות (בפסקה 6.2): 'שינוי ההנחיות פועל בדרך כלל ממועד השינוי ולהבא, ולא למפרע. החלת השינוי למפרע עלולה, בנסיבות מסויימות, לפגוע באדם שלא כדין. אדם פועל על יסוד ההנחה שעניינו ידון ויוכרע על ידי הרשות המינהלית לאור ההנחיות הקיימות, ובהתאם לכך הוא עשוי לתכנן את צעדיו ולשנות את מצבו בתום לב. מבחינה זאת, תחולה למפרע של הנחיות עלולה להיות בלתי-צודקת ובלתי-סבירה, ובתור שכזאת אף פסולה מבחינה משפטית'. אמנם, כפי שההנחיה מוסיפה, תחולה למפרע אינה בהכרח פסולה. אפשר שתחולה למפרע תהיה כשרה, כגון, כאשר היא באה להיטיב ולא לפגוע. אך נקודת המוצא היא, שתחולה למפרע חשודה כפסולה." לפיכך, עולה כי לא רק שינויים החלים בהוראות הדין, ואשר מיטיבים ומקלים על המבוטחים השונים, בדרך-כלל אינם חלים רטרואקטיבית (כי אם באופן פרוספקטיבי), אלא שכך הוא הנכון גם לגבי פרשנות חדשה ומקלה יותר של הנתבע, לגבי סוגיה רפואית כלשהיא.

...

גם ביחס למחלוקת זו, לא שוכנענו כי המדובר בהחלטה שבה בית הדין צריך ויכול להתערב.

גם כאן, לא שוכנענו כי המדובר בהחלטה שבה בית הדין צריך ויכול להתערב.

לסיכום לסיכום – לאור כלל האמור לעיל, אנו קובעים בזאת כי החלטת הנתבע בנוגע למידת התלות של התובעת בעזרת הזולת ורמת קצבת הסיעוד לה היא זכאית, בהתאם לקריטריונים שעמדו בתוקף במועד מתן ההחלטה, היא החלטה שניתנה בגדר הסבירות ואין כל מקום להתערב בה. על כן, דין התביעה להידחות.

לגופו של עניין טוען המשיב כי דעת הרוב קבעה שביקורי מישפחות בשבת הם טובת הנאה שלא נשללה על ידי תיקון פקודת הביקורים, וכי בפועל שינוי המדיניות לא הביא להפחתת הקף הביקורים.

עם זאת, קריאה של פסק הדין מלמדת כי שופטי ההרכב לא שינו מן ההלכה הנוהגת לעניין זה. השופט ד' מינץ עמד על חשיבותה של התשתית העובדתית טרם קבלת החלטה על ידי רשות מינהלית, וכך ציין: "על מנת שרשות ציבורית תמלא תפקידה כהלכה, עליה לדאוג תחילה שכל העובדות והנתונים הנוגעים לעניין יהיו לפניה. שכן, באין תשתית עובדתית הולמת, לא כל החשוב והדרוש להכרעה בעיניין יהיה לנגד עיניה של הרשות" (פסקה 47 לחוות דעתו).

...

הפיילוט הורחב, אך העותרים טענו כי גם במתכונתו הנוכחית הוא ריק מתוכן וכל מטרתו להגיע למסקנה שאליה חותר המשיב.

דיון לאחר שעיינתי בפסק הדין מושא הבקשה וכן בבקשה על נספחיה, בתשובה לה ובעמדת הלשכה, הגעתי למסקנה – לא בלי התלבטות – כי יש לדחות את הבקשה לקיום דיון נוסף.

אפילו סבורים העותרים כי נפלה שגגה ביישום שיקולים אלה במסגרת פסק הדין, הרי שכבר נפסק כי דיון נוסף אינו ערעור נוסף (דנג"ץ 1836/18 שמיר נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 9 (9.8.2018)), ומשלא נפסקה בפסק הדין הלכה חדשה, אין מנוס מדחיית הבקשה.

הבקשה נדחית, אפוא, ללא צו להוצאות.

שינוי מדיניות על-ידי רשות- סבירות ההחלטה ואנטרס ההסתמכות: טענתם העיקרית של העותרים היא להעדר סבירות ההחלטה המשנה את המדיניות בין היתר, לאור אינטרס ההסתמכות שהיה מוקנה לעותרים לפי מיסמך המדיניות משנת 2014.

נקבע בין היתר, כי "אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על-ידי הרשות המוסמכת, אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יוהנג בסבירות ובהגינות. תחולה מיידית על השינוי עשויה, בנסיבות מסוימות, להיראות כחונית ושרירותית ולפגוע באימון הציבור במינהל הצבורי". משמעות האמור לעיל, כי לא רק החלטה מנהלית בעלת תחולה רטרוקטיבית נתונה לבקורת שיפוטית, כי אם, בנוסף, החלטה מנהלית בעלת תחולה מיידית שאינה קובעת הוראות מעבר.

...

לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים, מצאתי לדחות טענות העותרים לגבי הפגם הנטען שנפל בהליך השימוע; עיון בפרוטוקול ישיבת השימוע מעלה, כי המשיבה שמעה את טענות העותרת במלואן, בחנה אותן ולא נראה, כי המשיבה היתה מבוצרת בעמדתה שעה שדנה בעניינה של העותרת.

לסיכום: לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטה לשנות מן המדיניות שנקבעה בשנת 2014, או באי קביעת תקופת מעבר לאותה החלטה.

המסקנה אפוא, כי דין העתירה להידחות, וכך אני מורה.

ועוד, כמובא לעיל בפרק "מעמדם בישראל של מבקשי מקלט ומסתננים", כשהציגה המדינה מעת לעת את עמדותיה לבית המשפט, הקפידה לציין כי מדיניותה לעניין אכיפה ואי-אכיפה, תבחן מעת לעת על-ידי שר הפנים, ושאם תשתנה המדיניות – תנתן התראה של שלושים יום.

ככלל, ממעט בית המשפט להתערב בהחלטות מנהליות המבוססות על המלצות של גורמים מקצועיים, כל אימת שלא מדובר בהחלטה אשר חוצה את הקוים האדומים של המשפט המינהלי על ידי סטייה בולטת וממשית מאמות-המידה של שיקול דעת סביר [רע"ב 251/20 אליהו נ' שב"ס (22.01.20) ורע"ב 4151/19 אבו מנה נ' שב"ס (19.06.19)].

האבחנה בין ענף המסעדנות לבין יתר ענפי התעסוקה שהוחרגו בנוהל, שמתבטאת בחיוב הייחודי להעסקה רצופה של שלושה חודשים לפחות של מבקש כתנאי להחרגה, מוצדקת באבחנה של המקור ממנו נובעת המדיניות שברקע – החרגתם של ענפי הבניין, החקלאות, הסיעוד המוסדי והמלונאות ,ייחוסה מגיע למדיניות וותיקה של ממשלת ישראל, ואילו החרגתו של ענף המסעדנות נקבעה על-ידי פקידיה של רשות האוכלוסין, ואומצה על-ידי שרת הפנים.

...

מכאן המסקנה, שלא ניתן להצדיק את אפלייתם של המבקשים שהם עובדי ענף הניקיון המוסדי, ביחס למבקשים שהם עובדי ענף המסעדנות, וגם לא את אפלייתם של המעסיקים והלקוחות בענף זה ביחס, לאלו שבענף המסעדנות.

סוף-דבר: הנוהל אינו מתייחס כלל ליסוד הזמן ולכוחו האדיר לשנות נסיבות ולפוגג טעמם של נהלים והסדרים מכל סוג.

בהתחשב בהתחייבות המשיבים לאפשר את הגשתן של בקשות מסוג זה מראש, ייעשה הדבר תוך 30 יום; עוד מתבקשים משיבים 1 ו-2 לתרגם את האתר המיועד להגשה מקוונת של בקשות, לערבית ולתיגרנית (טיגרית), תוך 60 יום; בהתאם להתחייבותם-מרצון, מתבקשים משיבים 1 ו-2 לנהל רישום ומאגר של מספר הבקשות, סיווגן, החלטות שניתנו ונימוקיהן, כך שניתן יהיה לעקוב אחר פעילותו של מנגנון הפניות; הוראות משלימות: משיב 3, משרד הכלכלה והתעשייה ו/או שרת הכלכלה והתעשייה, י/תימחק מהעתירה כמבוקשם; עתירותיהם של עותרים 1-15 ושל עותרת 16 נגד משיבים 1 ,2, 4 ו-5 נדחות בעיקרן.