שוויון בתקצוב בין רשויות מקומיות

הלכה למעשה, המחלוקת בין הצדדים מצומצמת בשאלת פרשנותו של הסכם רציפות זכויות בפנסיה התקציבית, שנחתם בין המדינה לבין הרשויות המקומיות ביום 22.7.1976 (להלן – הסכם הרציפות) לעניין המשכורת הקובעת לצורך תשלום חלקה של המדינה בקיצבה.

שינוי עמדת המדינה ביחס לתובעת פוגע בעיקרון השויון.

...

על יסוד כל האמור לעיל, אנו קובעים כי לנוכח הפרשנות הלשונית והתכליתית של סעיף 6(א) להסכם הרציפות והתנהגות המדינה לאורך עשרות שנים ועד לשנת 2016 ולפיה גמול הניהול שהשתלם רק ברשות המקומית הוכר כחלק מרכיבי המשכורת הקובעת בגין תקופת העבודה בשירות המדינה, כמו גם חוסר הבהירות שעלה מעדותה של הגב' אדרי בדבר המועד בו חל השינוי בהתנהגות המדינה ביחס להשתתפותה בגמול הניהול ששולם ברשות המקומית, התובעת זכאית להכללת גמול הניהול במסגרת המשכורת הקובעת המחושבת בגין תקופת העבודה בשירות המדינה.

בהעדר הנמקה לפסק הדין בענין לבנת שניתן מכח הסכמת הצדדים ולנוכח השוני במהות תוספת גמול שעות נוספות גלובלי לעומת גמול ניהול והעובדה שבעניינה של המנוחה היא לא הייתה זכאית לתשלום התוספת שהשתלמה לה מכח הסכם 1999, לא מצאנו כי יש בפסק זה כדי להשפיע על הכרעתנו.

סוף דבר התביעה מתקבלת כך שהתובעת זכאית להכללת גמול הניהול במשכורת הקובעת לפנסיה בגין כל תקופת עבודתה לרבות בגין תקופת העבודה בשירות המדינה.

לא למותר לציין ששיקולים של "יתרון לגודל" וחוסר יעילות בפעילות מקבילה של רשויות מקומיות קטנות שיש ביניהן קרבה גיאוגרפית, חזרו ועלו במהלך השנים כשיקול התומך באיחודן של רשויות מקומיות (ראו למשל: ערן רזין פערים תקציביים בין רשויות מקומיות קטנות לגדולות בישראל (מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 1999)).

כמובן, באותם מקרים שבהם לא חלה חובה לקיים מיכרז, נודעת עדיין חשיבות לשמירה על העקרונות הכלליים של המשפט הצבורי, ובהם החובה לנהוג בשויון ובהגינות (למשל, במערכות היחסים מול רשויות מקומיות אחרות) (ראו: בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד , לד (3) 729, 750-743 (1980); בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, אריאל שרון, פ"ד מו (2) 793 (1992); משפט מנהלי כלכלי, בעמ' 50-46).

...

מנגד, המשיבים טענו כי דין הערעור להידחות, וסמכו את ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי.

אשר לחובת המכרז – ניתן לכאורה היה להגיע למסקנה בדבר פטור ממכרז בהתקשרות בין רשויות מקומיות, בין בדרך של היקש משילוב של הוראות תקנה 3(16) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 ותקנה 3(10א) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987, ובין על ידי פרשנות מרחיבה של דוקטרינת "ביצוע עצמי". אולם אני שותף לדעתה של חברתי שלא נכון וראוי לפסוע בדרך זו, ובמיוחד נוכח העובדה כי בידי מחוקק המשנה להסדיר את הנושא בדרך המלך, בהליך לא מורכב יחסית, במסגרת חקיקת משנה.

עם זאת, לאור העובדה שמדובר בהתקשרות מתחדשת, ונוכח חשיבות הסוגיות המתעוררות בענייננו, גם אני איני סבור שיש לדחות את הערעור בגין שיהוי.

אוסיף ואומר כי להשקפתי ככל שהשיהוי מובהק יותר ובייחוד משאין בפי העותר הסבר המניח את הדעת לכך, כך יידרשו טעמים כבדי משקל להתגבר על משוכת הסף שהציב מחוקק המשנה בהקשר זה. במקרה דנן מקובלת עליי העמדה כי אין לחסום על הסף את בירור הטענות שהועלו בעתירה, למרות השיהוי הניכר שחל בהעלאתן על ידי המערערת, וזאת בהתקיים טעמים כבדי משקל המצדיקים זאת.

בעיית חוסר השויון התקציבי בין בתי ספר ובין רשויות מקומיות מוכרת וידועה זה מכבר (להצדקות לביזור מערכת החינוך ולביקורת עליהן ראו: ישי בלנק "ממלכתיות מבוזרת: שילטון מקומי, הפרדות ואי-שויון בחינוך הצבורי" עיוני משפט כח 347, 358-356 (התשס"ה)).

...

וכך כתב (שו"ת עשה לך רב, חלק ד, סימן נב): "כת"ר הציג את השאלה מנקודת ראות אחרת שהעברת הילדים תגרום לסגירת ביה"ס המקומי. ולענ"ד נראה שאין בזה כדי למנעם מכך, שחינוך הילדים על הצד הטוב ביותר הוא עיקר, ולא מצאנו בהלכה איסור העברת תלמיד ממלמד למלמד מדאגה לראשון, אלא מטעמי בטיחות בלבד.... ולכן נראה לי שזכותם של ההורים היא להעביר ילדיהם אם אמנם אין בדבר סכנת דרכים.... ולבסוף אעיר, שמלשון השאלה נראה שכת"ר משתדל (ויישר כחו על כך) "להגביר את החינוך התורני" בבית הספר המקומי, "ולבסס חינוך יותר שלם מבחינת למוד תורה ויראת שמים", דבר שכנראה לא נעשה בביה"ס האיזורי, וזו נקודה חשובה מאד שעל ההורים לשקול אותה היטב לפני החלטתם, אף כי אינה מחייבת אותם, כיון שעכ"פ גם בביה"ס האיזורי החינוך הוא דתי ביסודו כמובן מאליו.

" לעומת דעות אלו, ישנם פוסקים שפסקו כי אין לאפשר לתלמידים לעבור לבית ספר אחר במידה והעברתם עלולה להמיט על בית הספר המקומי סכנת סגירה (וראו מגוון הדעות: הרב יהודה זולדן, מסגרות חינוך ציבוריות ואליטיסטיות תחומין כח 240 (תשס"ח)).

כדי להיווכח בזאת, אצטט גם אני את הדברים שאמרה השופטת א' פרוקצ'יה בבג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך, פ"ד סד(1) 820, 857 (2010): "במתח הקיים בין הזכות לשוויון בחינוך מצד אחד, לבין זכותה של קהילה לחינוך מגזרי-ייחודי מצד שני, גוברת הזכות הראשונה, הכורכת עמה זכות חוקתית לכבוד האדם. עליונותה של הזכות לשוויון בחינוך על פני הזכות לאוטונומיה אישית בחינוך נובעת מעצם עוצמתה כחלק מכבוד האדם, וגם חקיקת החינוך על רבדיה השונים עיגנה את עליונותה ביחס לכל מוסדות החינוך ללא יוצא מן הכלל. האוטונומיה לחינוך ייחודי מוכרת אף היא כזכות חשובה, אך בהתמודדות עם ערך השוויון, היא מפנה את דרכה." מניין לנו זאת? מה מקור הסברה שלאדם פחות אוטונומי אך שווה-הזדמנויות יש יותר כבוד מאשר לאדם יותר אוטונומי שסל ההזדמנויות שלו נחות מזה של חבריו? בהנחה שלסברה זו אכן יש בסיס כלשהו, כיצד נדע שבסיס זה בא מהדין ולא מהדיין שמערכת ערכיו האישיים העמידה את השוויון מעל האוטונומיה? סבורני כי לשאלות אלה אין מענה המניח את הדעת, והסיבה לכך הינה פשוטה בתכלית.

טענה זו יכולה להיות מעוגנת על הוראות חוק השויון הקובעות כי בנסיבות מסויימות, לרבות בשל חוסר סבירות תקציבית, ניתן לפטור רשות מחובת ההנגשה (סעיף 19יג לחוק השויון), על הוראות פטור פרטניות או על הטענה הכללית בדבר הצורך באיזון בין חובותיה של הרשות על פי חוק השויון לבין שאר חובתיה בדין.

היא מחייבת דיון נרחב בדבר כלל המקורות התקציביים למימון שירותים צבוריים, לדיון בפתרונות אפשריים לתקציב, בחלוקת תקציבים בין רשויות מקומיות שונות, בחלוקת האחריות בין השילטון המרכזי לשלטון המקומי וכדומה.

...

עיריית חיפה הגישה תשובה לבקשת האישור בה טענה כי דינה של הבקשה שהוגשה כנגדה להידחות מטעמים שונים.

בפסק הדין שניתן בעניין זה נקבע, כי לאור המאפיינים, המגבלות והחסרונות של הליך התקיפה העקיפה, ובשים לב למאפייניה הייחודיים של התובענה הייצוגית, אין לאפשר במסגרת תובענה ייצוגית תקיפה עקיפה של אקט שלטוני, למעט במקרים חריגים.

על כן הגעתי למסקנה כי עסקינן בסוגיה שאינה ראויה להתברר בגדרה של תובענה ייצוגית ככלל, ובהודעה לצדדים שלישיים בתובענה ייצוגית בפרט, אלא בערכאה המינהלית המוסמכת לכך - קרי, עתירה לבג"ץ (ליישום הלכת אלפריח על ידי הערכאות הדיוניות, בבקשות לאישור תובענות כייצוגיות, אך לא רק, ראו גם: ת"א (ת"א) 35048-08-14 עיריית תל אביב נ' תדהר בניה בע"מ (11/6/2020); ת"א (מרכז) 51155-06-19 עירית יהוד-מונוסון נ' ביג מרכזי קניות בע"מ (28/6/2020); ת"צ (ת"א) 14962-01-18 קן-התור הנדסה ובנין בע"מ נ' הנתיב המהיר בע"מ (19/4/2019); ת"צ (ב"ש) 29039-09-17 שלומי נ' דן באר שבע תחבורה (2016) בע"מ (19/9/2019); ת"צ (מרכז) 65717-02-18 לבל נ' רשות שדות התעופה (25/9/2019)).

סוף דבר נוכח הכל האמור לעיל, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להתקבל.

לראשונה נקבע בצורה מחייבת עיקרון המעגן לטווח ארוך נטל מימון שוויוני בין הרשות המרכזית למקומית לגבי ניהול והחזקה של ספריות, תוך הותרת שיקול דעת לרשות המוסמכת לקבוע את שיעור הישתתפות המדינה רק בנושאי הקמה ופיתוח של הספריות.

בכך באה על סיפוקה דרישת החוק לשילובן של הרשויות המקומיות בהליך קביעת שיעור ההישתתפות הכללי של המדינה בענף הספריות הציבוריות, ולפיכך אין מקום לסעד המבוקש בענין זה. עובר למתן פסק דין זה, הודיעה המדינה בהודעה משלימה כי הממשלה החליטה לפעול לביטול ההסדר החקיקתי החדש, פרי התיקון לחוק, ככל שהוא מתייחס לחלוקת הנטל התקציבי היחסי בנושא הספריות בין המדינה לבין הרשויות המקומיות.

...

כמו חברתי הנכבדה, השופטת א' פרוקצ'יה, סבורני גם אני שאין יסוד לאכוף על אוצר המדינה השתתפות בשיעור 50% לפחות, כעתירת העותר, ולפיכך דין העתירה להידחות.