קבילות דו"ח ועדת חקירה פנימית כראיה משפטית

עוד נטען, כי לא ניתן היה להגיש את הדוחות כראיה בלא תצהיר מאת מי שערך אותם; וכי הדוחות אינם קבילים כראיה אף בשל היותם מסמכים שנערכו על ידי "ועדת בקרה ואיכות" כהגדרתה בסעיף 22 לחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק זכויות החולה), ולפי סעיף זה סיכומים ומסקנות של ועדה כאמור "לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי". סמוך לאחר שהוגשה בקשת המחיקה נערך דיון קדם משפט בבקשת האישור, שבמהלכו הוסיפה אנוש וטענה כי הדוח המסכם כלל לא הוצג לה על ידי נציב קבילות הציבור לפני פירסומו, והתגלגל לידיה באקראי (להבדיל מדוח ביקורת פתע שנימסר לעיונה של אנוש על ידי משרד הבריאות).

נקבע כי אין לקבל את עמדת אנוש, שלפיה דוחות משרד הבריאות אינם קבילים בהיותם מסמכים של "ועדת בקרה ואיכות" כהגדרתה בחוק זכויות החולה; ובעניין זה הובהר כי "הדוחות לא הוכנו על ידי ועדה פנימית של מוסד רפואי לשם בחינת פעילותו והשירות הרפואי שהוא נותן". כן נקבע, כי גם אם נקבל שיש לראות במסמכים אלה משום "טיוטה" בלבד – הדבר רלוואנטי לכל היותר לשאלת המשקל שיש לייחס לראיות, ואין זה השלב הדיוני המתאים להדרש לשאלה זו. עוד צוין בהחלטה כי "ככל שיופץ דוח מעודכן של משרד הבריאות, שמורה למי מהצדדים הזכות לבקש לצרפו לתיק בית המשפט"; וכן כי "למבקשת שמורה הזכות לבקש לזמן לחקירה את עורכי הדוחות, או לבקש הגשתה של תעודת עובד ציבור בעיניין, ככל שיהיה בכך צורך". בקשת הגילוי והחלטת בית המשפט המחוזי המשיבים הגישו ביום 25.7.2019 בקשה למתן צו לגילוי ועיון במסמכי אנוש ולמענה על שאלון; ויצוין למען הסדר כי דרישת הגילוי צומצמה במסגרת בקשה מתוקנת מיום 3.11.2019 (להלן: בקשת הגילוי).

...

בשאלת הרלוונטיות של מסמכים אלה לדיון בבקשת האישור, נקבע כדלקמן: "אין חולק בין הצדדים כי הטענה העומדת בבסיס בקשת האישור היא טענת המבקשים (המשיבים-ע'ב') להטעיה מצידה של המשיבה (אנוש-ע'ב'). משכך, ושעה שדוחות משרד הבריאות, אליהם מתייחסים המסמכים המבוקשים, עוסקים בטענה זו שוכנעתי כי המסמכים הנוגעים לדוחות אלו רלוונטיים לבירורה של בקשת האישור". בית המשפט המחוזי הוסיף והפנה לאמור בהחלטה בבקשת המחיקה, כי דוחות משרד הבריאות אינם חסויים או בלתי קבילים מטעם אחר כלשהו; וכן חזר וציין כי "ככל שלמשיבה (אנוש-ע'ב') טענות בדבר מעמדם של דוחות אלו או בדבר סמכותו של משרד הבריאות, באפשרותה להעלות טענות אלו במסגרת בירור ההליך". בקשת רשות הערעור לטענת אנוש ההחלטה בבקשת המחיקה היא שגויה קודם כל מאחר שהיא מטילה על אנוש את הנטל להפריך קביעות עובדתיות שנקבעו בדוח המסכם – הגם שדוח זה הוא בגדר טיוטה, המהווה עדות מפי השמועה מאחר שלא הוגשה באמצעות עד כלשהו, ושאין לסמוך על האמור בה בנסיבות שבהן נציב קבילות הציבור הודה כי הדוח יצא תחת ידו מתוך טעות.

לכך לא ניתן להיעתר – בראש ובראשונה לנוכח המגמה השלטת בדיני ראיות שלפיה יש להימנע מסילוק על הסף של ראיות מחמת אי-קבילות, ולאפשר לבית משפט להתייחס לראיות שהובאו לפניו בהתאם לתוכנן ולמשקלן.

הנה כי כן, המסקנה היא שאין כל הצדקה להתערבות בהחלטה בבקשת המחיקה; ומשכך, ממילא אף אין מקום להתערב בהחלטת הגילוי – שאין ולא יכול להיות חולק כי היא "נגררת" להחלטה בבקשת המחיקה.

סוף דבר דין בקשת רשות הערעור להידחות.

המסגרת המשפטית סעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958, קובע כי "דו"חות, חוות דעת או כל מיסמך אחר שהוציא או הכין המבקר במילוי תפקידיו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי או משמעתי". בהקשר זה נקבע בבג"ץ 232/16 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל (08.05.2016) כי "סעיף 30(א) לחוק מבקר המדינה קובע את הכלל בדבר אי-קבילות דו"חות המבקר בהליך המשפטי ... תכליתה של הוראה זו היא להבטיח ביקורת חופשית ויעילה על רשויות המדינה, ולעודד שתוף פעולה מצד מושאי הבקורת ללא מורא מהליך משפטי עתידי...". בית הדין הארצי קבע כי כללי החיסיון הלקוחים מהמשפט הכללי יחולו גם בבתי הדין לעבודה דיון: "לעניין החיסיון יש להביא בחשבון, לשם הבחנה ברורה, את מקור החיסיון, מהות המסמך ומקורו, ואת ההליך ומהותו. לא יעלה על הדעת, שבית-דין לעבודה ינהג שלא ככל בית-משפט אחר לעניין ראיות חסויות מטעמים שבטובת המדינה (סעיף 5א לפקודת העדות), לעניין עדות עורך-דין (סעיף 5ג לפקודה האמורה), או לעניין עדות רופאים (בסעיפים 5ד ו-5ה לפקודה האמורה). הוא הדין בחיסיון הנובע מסעיף 90לחוק לישכת עורכי-הדין, תשכ"א-1961, ובכל חיסיון אחר שמקורו בדבר חקיקה מיוחד. לא כן הדבר בחיסיון שמקורו במשפט המקובל" (דב"ע לא/0-8 פרלה נ' המוסד לביטוח לאומי ב(1) 093 (1971)).

כך לדוגמא בבש"א (ת"א) 4886/01  קרמר נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (23.10.2001) נקבע כי ניתן לעשות שימוש בדו"ח רק "... כשאין המדובר בראיות שהוצגו במהלך בירור עובדתי של המשפט, אלא הבאת הדו"חות כתאור כללי של המסגרת העובדתית...". באותו עניין נקבע כי אין להגיש את הדו"ח כראיה וגם לא לעשות בו שימוש במסגרת החקירות הנגדיות; בת"א (ת"א) 1931/00 שטרית נ' אריסון השקעות בע"מ (19.07.2002) גם הותר השמוש בדו"ח לעצם קיומו, אך לא לעניין תוכנו: "... עובדה זו, היינו עובדת קיומו של דו"ח בדיקה מפורט של המבקר הפנימי, אינה "חסויה" ואינה בלתי קבילה, שכן על פי הוראת סעיף 10(א) הנ"ל רק תוכנו של הדו"ח אינו קביל כראיה.

למעלה מכך בפסק דין זה הסביר ביהמ"ש את הסיבה בגינה לא ניתן להשתמש בדו"ח האמור כראייה לאמתות תוכנו, ויפים דברים אלו גם לענייננו: "עובדת קיומו של הדו"ח, כמו גם העובדה שלגבי הערכת שווי החברה שנמכרה קיימת הסתייגות של אחד מחברי הוועדה - כפי שצויין במפורש ע"י גרשון גלמן, בהערה שרשם בכתב ידו - עובדות אלה הן מבחינת ראיות קבילות ומותר להוכיחן כאמור. עם זאת תוכנו של דו"ח זה אינו קביל אף הוא, לא משום קיומו של איסור סטאטורי (איסור כזה אינו קיים), אלא משום שתוכנו מכיל עדויות מפי השמועה והוא כולל הערכות, סברות ועדויות מפי השמועה שאינן קבילות על פי דיני הראיות". כמו-כן, גם עיון בת"א (חי') 52925-02-12 קונדיטוריה שפיק בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל (25.02.2015) (להלן: פרשת שפיק) מלמד שאין להקיש ממקרה זה לענייננו משום ששם הותיר בית המשפט את השמוש בדו"ח כיוון שהמלצותיו לא יושמו: "דומה כי היתעלמות גופים מבוקרים מהמלצות של מבקר המדינה והימנעותם מתיקון ליקויים שנמצאו, עשויה להקים עילת תביעה בנזיקין למי שניפגע מהתנהלות זו. בבקורת שיפוטית במסגרת תביעת נזיקין על מחדל ביישום המלצות המבקר, לא ניתן לידון בטענות בלא הגשת הדו"חות או לפחות הגשת אותו חלק מהדו"חות הכולל את ההמלצות שהמחדל ביישומן מהוה את עילת התביעה. הוראת אי הקבילות שבסעיף 30 לחוק מבקר המדינה אינה חלה בהליכים שעניינם ביקורת על יישום המלצות המבקר, לרבות במסגרת תביעת נזיקין הנסמכת על מחדל ביישום ההמלצות." בנוסף, הפניתה המועצה לארבעה פסקי דין של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בהם היתייחס בג"צ לממצאים שבדו"ח מבקר המדינה (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, נט(2) 14 (2004); בג"ץ 8192/04 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' ראש-הממשלה, נט(3) 145 (2004); בג"ץ 2126/99 מתי דה הס נ' עריית תל-אביב-יפו, נד(1) 468 (2000); בג"ץ 8335/09 קרן דולב לצדק רפואי נ' שר הבריאות ממשלת ישראל (16.02.2012).

...

דיון והכרעה לאחר עיון בחומר הראיות ובטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל מהנימוקים אשר יפורטו להלן.

סוף דבר בשים לב לכל האמור הבקשה מתקבלת, ודו"ח מבקר המדינה לא יהיה חלק מחומר הראיות בתיק.

במהלך חקירתו הנגדית של העד שמחון, וכאשר נישאל שמחון אודות מימצאי דו"ח המבקר, היתנגד ב"כ התובע לשאלה, וטען שיש להוציא את דו"ח המבקר מתיק בית המשפט ולמחוק את הציטוטים שהועתקו מתוכו על ידי הנתבע לתצהירו.

עמדת בתי המשפט הייתה, לרוב, כי סעיף 10 לחוק הבקורת הפנימית, קובע הוראה קטגורית, ברורה ומפורשת, כי דו"ח, חוות דעת או כל מיסמך אחר שהוציא או הכין המבקר הפנימי במילוי תפקידו, אינו קביל כראיה בהליך משפטי וכי ההוראה חד משמעית, אינה כוללת סייגים, ואינה משאירה, לכאורה, פתח לשיקול דעת (ר' ת"א (מחוזי ת"א) 2201/04 קוי אשראי לישראל (מרכז) בע"מ נ' רן ואח', (פורסם בנבו, מיום 30.06.15).

גם בית הדין הארצי לעבודה הגיע למסקנה דומה, לפיה ישנם מקרים שבהם ניתן להתיר קבלת דו"ח ביקורת כראיה: "בעניינינו, עילת התביעה של המשיב מורכבת מטענותיו לתלונות ולדיווחים על כשלים בהתנהלות המערערת שהעביר ליו"ר ועדת הבקורת ולמבקר, ופיטוריו בעקבות אותן תלונות. בנסיבות הללו, דו"ח הבקורת לכשעצמו איננו מהוה מרכיב בעילת התביעה של המשיב כמי שפוטר בשל היותו חושף שחיתות. מכאן שלא ניתן להכשיר את דו"ח הבקורת כראיה מכוח החריג שנקבע בפרשת רשות העתיקות, הדן במציאות שבה צו המבקר (באותו עניין) היוה חלק מעילת התביעה.

...

בתגובה שהגיש לבקשת הנתבע, טען התובע כי יש לדחות את הבקשה מנימוקים שונים ובין היתר, הביא בטיעוניו ציטוטים מדו"ח המבקר (למשל, בסעיף 21 לסיכומיו מיום 14.6.17).

העובדה, שהתובע ביקש למחוק רק את הסעיפים שציטט הנתבע מדוח המבקר בתצהירו, בעוד גם הוא והעד מטעמו ציטטו מאותו דו"ח והתייחסו אליו, ולתוכנו, בתצהיריהם, גם היא מחזקת את החלטתי לדחות את בקשת התובע.

סוף דבר, בהתחשב בתכלית החקיקה ובנסיבות המקרה הייחודי שבפני, הגעתי לכלל מסקנה שיש לדחות את הבקשה להוצאת דוח המבקר, וכן את הבקשה למחוק את סעיפי תצהירו של הנתבע שמביאים חלקים ממנו.

הנתבעת מיתנגדת לבקשה בטענה, כי דו"ח החקירה מהוה "תיכתובת פנימית" שנערכה לצורך לימוד והפקת לקחים פנים אירגוניים ואשר גילויה ומתן עיון בה עלול לפגוע במדינה או במי מעובדיה, נוכח האנטרס הצבורי, המחייב כי עובדי הציבור יוכלו להביע את דעותיהם ומסקנותיהם באופן חופשי, בנאמנות ובאמינות; בהנתן, סעיף 131א(ב) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב – 1971 (להלן: "פקודת בתי הסוהר") הקובע, כי דברים שהושמעו במהלך חקירתה של ועדת חקירה לא יתקבלו כראיה במשפט; בשים לב לכך שדו"ח החקירה מהוה "עדות שמיעה" ו- "עדות סברה" שאינן קבילות והן גם חסויות ובהנתן סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 (להלן: "חוק חופש המידע"), לפיו לטענתה, היא אינה חייבת לגלות מסמכים פנימיים ושיטות עבודה.

כך למשל, במסגרת בג"צ 2534/97 ח"כ יונה יהב ואח' נ' פרקליטות המדינה ואח' פ"ד נא(3) 39 אליו מפנה הנתבעת התבקש גילוים של חומר חקירה, דו"ח מסכם של המישטרה וחוות-דעת של צוות הפרקליטים אשר בחן את תיק החקירה המשטרתי, כל זאת במסגרת עתירות שהוגשו כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה לסגור תיקי חקירה שניהלה המישטרה בנוגע להתנהגותם של ראש הממשלה ושל שר המשפטים.

...

לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים, אני סבורה, כי דין בקשת התובעים להתקבל.

באשר לטענה, כי מדובר ב"תכתובת פנימית", אשר חשיפתה עשויה לפגוע באינטרס הציבורי, אני סבורה, כי אין די בטענה כללית כאמור של פגיעה באינטרס הציבור כדי להקים חיסיון והנתבעת אשר הנטל מונח על כתפיה גם לא הוכיחה, כי אכן קיים אינטרס הראוי לגבור בנסיבות הנדונות.

טענה זו נטענה בעלמא ללא כל תימוכין ולאחר שעיינתי בדו"ח החקירה גם לא מצאתי, כי גילויו עשוי לחשוף שיטות עבודה כלשהן של הנתבעת או פגיעה אפשרית בפעולותיה בעתיד.

מכאן, שהנתבעת לא הרימה הנטל להוכיח, כי במקרה דנא קיים חיסיון או ערך אחר שיש בו כדי למנוע את עיון התובעים בדו"ח החקירה ומשכך אני נעתרת לבקשה.

שאלת הקבילות סעיף 10(א) לחוק הבקורת הפנימית קובע כך: 10(א) דו"ח, חוות דעת או כל מיסמך אחר שהוציא או הכין המבקר הפנימי במילוי תפקידו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי, אך לא יהיו פסולים בשל כך לשמש ראיה בהליך משמעתי אין מחלוקת בין הצדדים שהוראה זו, אשר חלה גם כאשר מדובר בבקורת פנימית בתאגיד בנקאי מכוח סעיף 14ה(ג) לפקודה, קובעת כלל אי-קבילות ביחס לדו"ח הבקורת.

באופן דומה, ביחס להוראת אי-הקבילות הקבועה בסעיף 14 לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק ועדות חקירה) נקבע כי בעוד שמותר לרשויות החקירה להחשף לעדויות לא קבילות מועדת החקירה או לעשות בהן שימוש על מנת להכין תשתית חקירה, אסור "להזרים אותן או לחלחלן לבית המשפט" (ע"פ 2910/94 יפת נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(2) 221, 310-301 (1996); כך גם נקבע ביחס להוראת אי-הקבילות המעוגנת בסעיף 22 לחוק ועדות חקירה (שם, בעמ' 315-314)).

...

בתגובה לבקשת ההוצאה, טענה המבקשת כי דינה של הבקשה להידחות על הסף, וזאת מכיוון שהמועד המתאים להכריע בקבילות מסמכים הוא בעת ההכרעה בבקשת הגילוי לגופה, ולא במסגרת הליך טרום-מקדמי.

יצוין, כי במסגרת תגובתה לתשובה המבקשת לא התייחסה לעניין זה. בנסיבות אלו, סבורני כי לאור חשיבותו של עיקרון פומביות הדיון אין מקום להגביל באופן גורף את פרסום פרטי ההליך (סעיף 3 לחוק יסוד: השפיטה; רע"א 3456/21 ברק נ' מדינת ישראל מנהל מס ערך מוסף (8.7.2021); רע"א 6624/20 בנק איגוד לישראל בע"מ נ' גולובינסקי, בפסקאות 29-28 (19.1.2021)).

ואולם, נוכח האפשרות כי טיוטת הפרוטוקול והתצהיר חוסים תחת חיסיון עורך דין-לקוח, ובשים לב לכך שאלו צורפו להליך על ידי המבקשת ולא על ידי הבנק, אני סבור כי יש למנוע, לעת הזו, את פרסומם.

לפיכך הבקשה למתן צו למניעת פרסום התצהיר וטיוטת הפרוטוקול מתקבלת, מבלי שיהיה בכך כדי למנוע פרסום החלטה זו. סוף דבר: דין בקשת רשות הערעור להידחות במובן זה שטיוטת הפרוטוקול, וכן ההתייחסויות אליה ולדו"ח הביקורת המופיעות בכתבה, יוותרו מחוץ לתיק בית המשפט כאמור בהחלטת בית משפט קמא.