רקע
עניינה של העתירה שלפני החלטת ועדת המכרזים של משיבה 1 – משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן גם: המשרד) מיום 5.8.2020, במיכרז ל"גיוס, הכשרה והפעלה של מליווי מישפחות ושל רכזים ומתן שירותי הכשרה והדרכה עבור מיגוון תכניות לשקום מישפחות החיות בעוני ובהדרה, בפריסה ארצית", כחלק מתכנית "נושמים לרווחה" הפועלת משנת 2015 בארבעה מחוזות – צפון, מרכז, דרום וירושלים.
בתשובות שניתנו לשאלות הבהרה בנושא זה (שאלות 47 ו-49 לדו"ח שאלות-תשובות, נספח א' עמ' 303 לעתירה) נקבע כלהלן:
השאלה: "... לא הוגדר מחיר מינימום לסעיף זה. נבקש להגדיר מחיר מינימום שכן מתן האפשרות להצעת מחיר שאינה מוגבלת תאפשר למציעים לתת מחיר נמוך מאוד שלא יהיה תואם לאיכות המדריכים המבוקשת בתכנית... נבקש להצמיד את תעריף המינימום להדרכה פרטנית לתעריף נש"מ כולל היתייחסות לתשלום עבור נסיעות...". התשובה: "הבקשה נדחית. הספק נידרש להציע הצעת מחיר התואמת את איכות ההדרכה הנדרשת".
השאלה: "... לא הוגדר מחיר מינימום לסעיף זה. האם המשמעות לכך היא שניתן להציע מחיר 0 ₪ עבור רכיב זה?" התשובה: "הספק נידרש להציע הצעת מחיר התואמת את איכות השירותים הנדרשת".
ביום 11.12.2019, כשבוע לפני מועד הגשת ההצעות, שלחה יעדים הודעת דוא"ל למשרד, ובה נטען כי "ככל הנראה עקב טעות של היסח הדעת, ניתן משקל גדול מדי לרכיב שעת הדרכה פרטנית בהצעת המחיר, שהוא לבדו אינו מהוה את ליבת הפעילות נשואת המיכרז... הרכיב שקבל את המשקל הכי גבוה הנו שעת הדרכה פרטנית... מכיוון שמטרת המיכרז הנה העסקת מליווי המשפחות ורוב עלות המיכרז נימצאת ברכיב זה, נכון יהיה שרכיב העלות של תמורה חודשים מוצעת להפעלת מלווה מישפחה אחד, יהיה רכיב העלות שיקבל את המשקל הכי גבוה... המצב הקיים יוצר סיטואציה, לפיה מתחרה ש'יקריב' את רכיב עלות שעת הדרכה פרטנית וייתן מחיר נמוך עד כדי הפסד ואף מחיר 0, יגרוף יתרון משמעותי על פני מתחריו בנקוד הכולל של רכיב העלות ויצבור יתרון משמעותי בתחרות על המקום הראשון ברכיב העלות... נדגיש כי בשאלות ההבהרה שהגשנו למכרז, הסבנו את תשומת ליבכם לנקודה זו, אך לצערנו בקשתנו להתייחסות לרכיב זה נדחתה... נבקשכם כדלקמן: צימצום המשקולת לרכיב שעת הדרכה פרטנית, כך שיהיה תואם לחלקו בפועל בפעילות הכוללת נשואת המיכרז. קביעת רף מינימום בהצעת המחיר לרכיב שעת הדרכה פרטנית...". לפנייה זו לא ניתן כל מענה ע"י המשרד, ומשכך תנאי המיכרז נותרו בעינם.
עוד נקבע כי תנאי המיכרז "לא הגבילו הישתתפות של גופים שיש להם קשר לגוף שלישי משותף בשום צורה".
אשר להגבלת הזכייה למציע לשני מחוזות לכל היותר, קבעה הועדה כי תכלית ההגבלה היא כי "המשרד מעוניין להבטיח רציפות בהספקת השרות ולפיכך הוחלט על הגבלת הזכייה לשני מחוזות בלבד, על מנת שבמקרה של קריסה כלכלית, חלילה, של אחד הזוכים, לא יקרסו השירותים בכל הארץ, אלא לכל היותר בשני מחוזות. בחינת כלל המידע העומד בפני הועדה כיום אינו מעלה חשש לתלות כלכלית בן שתי הזוכות. כל אחת מהן מהוה ישות משפטית נפרדת, המתנהלת באופן עצמאי מבחינה כלכלית... העקרון שעמד בבסיס ההגבלה – שהוא זכיה של ישות משפטית אחת בלא יותר משני מחוזות, על מנת להבטיח המשך הפעלת השרות והעדר תלות כלכלית – מיתקיים במלואו".
אשר לטענה בדבר שתוף פעולה אסור ותאום הצעות בין שתי הזוכות, קבעה הועדה כי "לא עלה בידי המשיג להצביע על תאום הצעות אסור של הזוכות... העמותות פועלות באזורים גאוגרפיים שונים במתן השרות. בנוגע לקשר בין כל אחת מהעמותות לבין קרן רש"י – ההתייחסויות שהתקבלו מהעמותות הזוכות ומקרן רש"י עצמה הניחו את דעת הועדה. הועדה סבורה כי לא הייתה כל חובה על מי מהזוכות לגלות קשר זה במסגרת הגשת ההצעות במיכרז – שכן אין המדובר במידע שנידרש על פי תנאי המיכרז. לא חלה הגבלה על הישתתפות של גופים שיש קשר ביניהם לבין גוף שלישי משותף". עוד נקבע כי לא הוכח תאום הצעות, "ההצעות הוגשו בצורה נפרדת, לא הייתה חפיפה בין מורשי החתימה שחתמו על מיסמכי המיכרז... לא היה לועדה, במועד בדיקת ההצעות שום בסיס להניח כי מדובר בתיאום הצעות. גם כיום, לאחר בירור ההשגות – הועדה סבורה כי על אף קיומו של קשר מסוים בין הזוכות, לא בוצע תאום הצעות ביניהן... העובדה כי שתי הזוכות הגישו הצעת מחיר לפי מחיר המינימום שנקבע על ידי המשרד אינה מצביעה כלל על תאום ההצעות, אלא על כך כי האומדן של המשרד שיקף נכונה את העלויות של המפעילים וכי המציעים רצו להגיש הצעת מחיר נמוכה ככל הניתן על מנת למקסם את הסכויים שלהם לזכות במיכרז... ".
הטענה לזיקה פסולה בין הזוכות ולתיאום הצעותיהן – דיון והכרעה
עמותת קרן רש"י עוסקת בפעילות פילנתרופית בישראל בתחומי חינוך ורווחה, ומחזורה השנתי עומד על כ-720 מיליון ₪.
בדוחות הכספיים צוין עוד כי את פעילותה מבצעת הקרן "ישירות באמצעות העמותה ובאמצעות עמותות אחרות ובחברה לתועלת הציבור הנמצאת בשליטתה של העמותה (להלן- יחידות נשלטות)". עוד צוין כי "בין העמותה ובין כל אחת מהיחידות הנשלטות קיימים הסכמים פרטניים, הן בדבר היחסים בין הצדדים ביחס לפרויקטים שנמסרו על ידי העמותה לבצוע על ידי היחידה הנשלטת, והן ביחס לשירות הניתנים ליחידה הנשלטת על ידי העמותה".
בהקשר זה, בעיניינן של הזוכות הובהר כי מדובר בעמותות שהנן "תחת שליטה של העמותה".
בסקירת תכנית "נושמים לרווחה" שביסוד המיכרז נשוא העתירה, נימסר בדוחות הכספיים של הקרן, כי התכנית פותחה "בהתבסס על תכנית המשפחות ביישובי הדרום שהופעלה ע"י קרן רש"י. התכנית בהובלת משרד הרווחה והשירותים החברתיים, בשותפות ג'וינט ישראל וקרן רש"י, החלה לפעול בשנת 2015... קרן רש"י ועמותות הבת, הפועלות ברחבי הפריפריה החברתית והגאוגרפית, מקדמות במשותף עם הג'וינט, מטה ומחוזות משרד הרווחה והשירותים החברתיים ועם המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות את התכנית ואחראיות על רכוז הפעילות במחוזות באמצעות רכזי מחוזות, הפעלת וניהול מליווי המשפחות (בצפון ובדרום) ותפעול סל מענה גמיש לכל מישפחה".
בפירסום האמור באתר האנטרנט של הקרן, שאליו מפנה העותרת, נימסר כי הקרן מעמידה מימון עצמי "לטובת פרויקטים ותכניות, לצד הפעלתן באופן ישיר או באמצעות העמותות החברות שלה... קרן רש"י פועלת כארגון רשת הכולל מטה ועמותות חברות המתמחות בעולמות תוכן שונים, תוך שתוף פעולה ותאום הדדי אשר יוצרים סינרגיה...", בין היתר בדרך של "הפעלת תכניות באמצעות עמותות חברות הפרוסות ברחבי הארץ".
בדוחות הכספיים שהגישה יעדים לשנת 2019 צוין כי בשנת 2018 העבירה קרן רש"י 1.2 מיליון ₪ ליעדים ל"מימון הוצאות מימון, הנהלה וכלליות של העמותה"; ובשנת 2019 העבירה 645 אלף ₪ למטרה זו.
בדוח שהגישה יעדים לרשם התאגידים משנת 2019 מוגדרת קרן רש"י "עמותת אם" של יעדים, שחמישה מבעלי תפקיד בה, ובהם מנכ"לית קרן רש"י, חברים בועד המנהל שלה, ולמנכ"לית זכות חתימה בה.
בדוח שהגישה יחדיו בשנה האמורה לרשם התאגידים מוגדרת קרן רש"י "עמותה שותפה"; "צד קשור"; ו"גורם מימון בפעילות העמותה".
...
עם זאת נוכח פערי הניקוד הבולטים בין הזוכות לעותרת בתחום האיכות, אף אם העותרת הייתה מציעה גם היא מחיר אפס לרכיב האמור לא היה בכך כדי להועיל לה.
אשר על כן טענותיה של העותרת בנוגע להצעת מחיר אפס בנוגע לרכיב המחיר האמור נדחות, למעט הטענה כי לא הוכח שביכולתן של הזוכות לספוג את ההפסד הכספי הכרוך בכך.
מהמקובץ עולה כי קרן רש"י פועלת כמעטפת ניהולית לפעילותן של עמותות המשמשות בעבורה גופי ביצוע, ובהן הזוכות.
נוכח האמור לעיל דין טענת העותרת לזיקה פסולה בין הזוכות ואף לחשש לתיאום הצעות ביניהן להתקבל, באופן שהוועדה תקבל החלטה מחודשת גם בעניין טענה זו לאחר שתתייחס לכל טענותיה של העותרת ותכריע בהן, ובתוך כך תידרש לדוחות שהגישו הזוכות וקרן רש"י לרשויות המס ולרשם התאגידים ולפרסום האמור של קרן רש"י.
התוצאה
העתירה מתקבלת בחלקה.
