פירוש סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת - רוב נדרש להתפזרות הכנסת

אם הממשלה אינה מצליחה לקבל את אישורם של חברי הכנסת לחוק התקציב השנתי, היא אינה יכולה להמשיך לפעול והכנסת כולה מתפזרת (סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת).

אף ביחס לכלים שיפורטו אין בכוונתי, במסגרת הדיון הנוכחי, לעמוד בהרחבה על תרומתם כמו גם על חסרונותיהם (על חלק מכלי פקוח המוקנים לכנסת שלא בהקשר תקציב המדינה דוקא, ראו אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ב: רשויות השילטון ואזרחות 750-745 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: רובינשטיין ומדינה); שמעון שטרית הממשלה: הרשות המבצעת – פירוש לחוק יסוד: הממשלה כרך א 241-229 (פירוש לחוקי-היסוד בעריכת יצחק זמיר, 2018) (להלן: שטרית)).

בעקבות הנוהל ובשל הישיבות הרבות שמתקיימות לשם אישור השינויים בתקציב במהלך השנה "מתאפשר לרוב לרדת לפרטים של השינוי המבוקש, כך שלמעשה חלק משמעותי בפקוח התקציבי של הכנסת נעשה במסגרת דיונים אלו" (שוורץ, הפיקוח הפרלמנטארי, בעמ' 4).

סעיף 21(ב) לחוק יסוד: הכנסת קובע את סמכות הכנסת לקבוע בתקנון הוראות "בדבר סמכותן של הוועדות לזמן נושא משרה או ממלא תפקיד בשירות המדינה [...] ולחייבו למסור מידע שבידו על פעילות הגוף שבו הוא מכהן". מכוח סעיפים אלה נקבע סעיף 123 לתקנון הכנסת, המורה כי ועדה רשאית לידרוש מעובד מדינה שימסור לה את המידע הנידרש לה, לרבות מסמכים ודוחות; וכי עובד המדינה מחויב להתייצב לזימון לישיבת הועדה.

...

כאמור, סבורני כי זוהי התוצאה הפרשנית הפשוטה; ואולם בצידהּ, ניצבים מספר טעמים נוספים, שבהצטרף זה לזה, הוליכוּני למסקנתי.

אכן, בצד הסכמתה העקרונית של הכנסת עם עמדת הממשלה בשלילת החיבור הישיר והבלתי-אמצעי, נתגלעו גם פערים בין השתיים, בין היתר בשאלת התדירות שבה יועברו הנתונים (ראו למשל, בפסקה 19 לחוות דעתו של חברי השופט עמית); ואולם לאחר כברת הדרך שהלכו הצדדים במהלך הדיון בעתירה, מבקשת כעת הכנסת לסמוך ידיה על הנוהל שהוצג לנו, המיושם החל משנת 2022, "לשביעות רצון הממ"מ". הנה כי כן: הנוהל המוסכם על הממשלה והכנסת; טעמים מהותיים לאי-מתן גישה ישירה לנתוני מערכת מרכב"ה; ועמדתה של הכנסת עצמה כפי שהובאה לפנינו, לרבות שביעות רצונה בעת הנוכחית – כל אלו חוברים למסקנה הפרשנית בה פתחתי, לפיה לבקשת העותרים אין עוגן בדין.

מטעמים אלו, אני מצטרף אפוא למסקנתו של חברי השופט עמית, כי דין העתירה – להידחות.

לטענת העותרים, רוב זה נידרש נוכח העובדה שחוק יסוד הוראת השעה מצמצם את האפשרות של חברי הכנסת לפזר את הממשלה והכנסת בדרך של אי קבלת התקציב לפעם בשנתיים בלבד; ובשל כך שהוא מהוה שינוי משתמע של סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע מתי רשאית הכנסת לפזר את עצמה טרם גמר כהונתה, שהוא, לפי הטענה, סעיף משוריין.

מנגד, הוראות שספק אם הן מתאימות להיכלל בחוקה, מוצאות דרכן אל חוקת המדינה (ראו, למשל, ביקורתו של פרופ' יצחק זמיר על חוק יסוד: הכנסת, ה"משתרע על 46 סעיפים, גדוש פרטים ופרטי פרטים שראוי היה להם להיקבע בחוק רגיל"; יצחק זמיר "חוקי-היסוד בדרך לחוקה" מבוא לספרם של אמנון רובינשטיין ורענן הר-זהב חוק יסוד: הכנסת (פירוש לחוקי היסוד, יצחק זמיר עורך, 1992)) 11, 14-13; להלן: חוקי-היסוד בדרך לחוקה).

...

הגם שמטענות העותרים עולה קושי לא מבוטל, לא שוכנענו שהמקרה הנוכחי מצדיק התערבות חסרת תקדים בחקיקת יסוד של הכנסת בפועלה כרשות מכוננת.

ההצעה נראתה לי בעייתית מבחינה משפטית, והבעתי הסתייגות מכך נוכח העיגון החוקתי שניתן לפי חוק היסוד הקיים למספר השרים, לרבות באשר "לאינטרס שביציבות המבנה החוקתי והצורך להימנע ככל הניתן משינויים תכופים בחוקי היסוד...". הוספתי, עם זאת, "ואולם, ככל שהדבר נעשה בהתאם להוראות חוק היסוד הנוגעות לענין, אין בידי לקבוע כי קיימת מניעה משפטית לכך". נוכח הבעייתיות, וכדי לאזן בין משאלת הממשלה והצרכים שהציגה, לבין רצון להימנע מקיבוע ההרחבה לאורך ימים, הוצע על ידי משרד המשפטים, ואף הממשלה ניאותה לכך, עיגון ההצעה בהוראת שעה, לתקופת כהונתה של אותה כנסת.

מכל מקום לעת הזאת, ובמקרה דנא במצב המשפטי הקיים, לא נוכל לכבד את הכנסת יותר מאשר היא מכבדת את עצמה, ועל כן אין בידינו לקבל את העתירה.

העתירה נדחית כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש.

במאמר מוסגר: עליונותה של הכנסת אינה בבחינת "ברצותו מרחיב וברצותו מקצר". בעוד שעל פי סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת, אין לכאורה מיגבלה על כוחה של הכנסת להכריז באופן אקטיבי על פיזורה ולקצר בכך את תקופת כהונתה, הרי שהסמכות להאריך את תקופת הכהונה של הכנסת מוגבלת בסעיף 9א לחוק היסוד ל"נסיבות מיוחדות המונעות עריכת בחירות בעיתן", והפעלתה מחייבת רוב של שמונים חברי כנסת].

בהקשר זה, יש טעם רב בטענת הכנסת כי פרשנות העותרים מנוגדת גם לתכליתה האובייקטיבית של חקיקת היסוד, שנועדה להותיר בידי הכנסת את הסמכות להחליט אם עליה להתפזר לפני תום כהונתה, בהנתן הקושי המשטרי הכרוך בכפייה על הכנסת להמשיך ולכהן מקום בו רוב חבריה סבורים כי עליה להתפזר.

לאור האמור לעיל, איננו נדרשים לשאלת ההכרה במנהג החוקתי כמקור משפטי מחייב, סוגיה שטרם הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה. העותרים העלו חשש מפני מצב שבו הכנסת ה-22 העתידית תתפזר גם היא בטרם הקמת ממשלה, באופן שיוביל להמשך כהונתה של ממשלת מעבר.

...

בתגובה לכך, השיב חבר הכנסת צדוק: "בחוק יסוד: הכנסת כללנו סעיף האומר: 'לא תחליט הכנסת להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בדרך קבלת חוק לעניין זה'. שקלנו את הדבר והגענו למסקנה שמן הקביעה הקונסטיטוציונית הזאת, שנתקבלה לפני שנים אחדות, כאשר חוקקו את החוק הקונסטיטוציוני הראשון שלנו, חוק יסוד: הכנסת, אין לשנות, והסמכות לפיזור הכנסת צריכה להיות נתונה לכנסת עצמה. יש להניח שאם יתברר שאין אפשרות להרכיב ממשלה, והכנסת לא תקבל חוק התפזרות, ייווצר בדעת-הקהל לחץ כזה על הכנסת שהיא לא תוכל לעמוד בו ולא יהיה מנוס מזה – כפי שקרה הדבר בהזדמנויות שונות בעבר – שהכנסת עצמה תחליט על התפזרותה" (שם, עמ' 3296).

הערות נוספות וסוף דבר ניתן לסכם ולומר כי החוק לפיזור הכנסת, שעבר ברוב של 74 חברי כנסת, התקבל בהתאם להוראות חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת.

לכן, ככל שהדברים אמורים בראש זה של העתירה, הרי שמדובר בעתירה תיאורטית שלא זה המקום להידרש אליה, וממילא איני רואה להתייחס לקושי החוקתי הטמון בתרחיש מעין זה. סוף דבר, העתירות נדחות על הסף.

וכל כך למה? משום שחוק-יסוד: הממשלה דורש, לטענת העותר, כי הבחירות לכנסת ייערכו תוך ששים ימים מיום שנתקבל חוק התפזרות הכנסת.

העובדה שרוב חברי הכנסת תמכו בחוק התפזרות הכנסת אין פירושה הבעת אי-אמון בראש הממשלה, כמשמעותה בסעיף 19 לחוק-יסוד: הממשלה.

אחד ההבדלים בין עריכת בחירות עקב התפזרות הכנסת מכוח חוק לפי סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת לבין עריכת בחירות עקב התפזרות הכנסת בשל הבעת אי-אמון או בשל אי-קבלת חוק תקציב במועד שנקבע הוא זה: במקרה הראשון הכנסת מתפזרת מכוח חוק, ואילו במקרה השני הכנסת מתפזרת עקב החלטה או עקב מחדל.

...

המסקנה היא, שהכנסת מוסמכת, כיום כמו מקודם, לקבוע בחוק התפזרות הכנסת מועד לעריכת הבחירות לא בהכרח תוך ששים ימים.

העתירה נדחית.

המחלוקת סבבה סביב פרושו של סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת, הקובע: "לא תחליט הכנסת להתפזר לפני גמר תקופת כהונתה, אלא בדרך קבלת חוק לעניין זה ברוב חברי הכנסת". על פי פירושם של העותרים, הדיבור "ברוב חברי הכנסת" משמעו ברוב חברי הכנסת בקריאה השלישית.

על רקע זה החלטנו (ביום 30.11.2000), כי: "יתכן והשאלה שהוצגה בפנינו - האם סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת, הדורש רוב של חברי הכנסת בהצבעה על חוק לפיזור הכנסת, חל על שלוש הקריאות או רק על הקריאה השלישית - הפכה לתיאורטית. על רקע זה - ובהיתחשב במיגבלות הקיימות על הפעלת סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק באשר להחלטות יושב-ראש הכנסת, אנו מבקשים לקבל את עמדת הצדדים, בתוך חמישה-עשר יום, באשר לשאלה, אם יש מקום להמשיך ולדון בשאלה נשוא העתירה". עתה מונחות לפנינו תגובותיהם של הצדדים.

...

על רקע זה החלטנו (ביום 30.11.2000), כי: "יתכן והשאלה שהוצגה בפנינו - האם סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת, הדורש רוב של חברי הכנסת בהצבעה על חוק לפיזור הכנסת, חל על שלוש הקריאות או רק על הקריאה השלישית - הפכה לתיאורטית. על רקע זה - ובהתחשב במגבלות הקיימות על הפעלת סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק באשר להחלטות יושב-ראש הכנסת, אנו מבקשים לקבל את עמדת הצדדים, בתוך חמישה-עשר יום, באשר לשאלה, אם יש מקום להמשיך ולדון בשאלה נשוא העתירה". עתה מונחות לפנינו תגובותיהם של הצדדים.