עתירת חופש מידע למסירת מידע על הליכי בדיקה פנימיים

עוד אפנה לסעיף 20 לחוק חופש המידע, תחת הכותרת "שמירת דינים", הקובע כי "אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מתוקפו של חיקוק המחייב, המתיר, האוסר או המסדיר באופן אחר גילוי או מסירה של מידע שבידי רשות ציבורית". האם נתכוון המחוקק להחריג משיקול הדעת המסור בידי בית המשפט לפי סעיף 17 לחוק, את הוראת סעיף 9(א)(4) לחוק, הקובעת כי רשות ציבורית לא תימסור מידע "אשר אין לגלותו על פי כל דין"? התשובה לשאלה זו אינה נקייה מספקות.

כך, לדוגמה, בעיניין משרד התחבורה צוין כי על אף שסעיף 9(ה) לחוק הבקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 מטיל חובת סודיות על מבקר הפנים, אותו סעיף מסייג את חובת הסודות למקרים שבהם "...הגילוי נידרש על פי כל דין" ובכלל זה חוק חופש המידע.

דוגמה לכך היא תגובת המערכת הרפואית לפסק הדין ברע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין כרם נ' גלעד, פ"ד מט(2) 516 (1995), וראו בלהה כהנא "אין מנוס משינוי ההלכה בעיניין גלעד - ההכרח בהחזרת החיסיון לועדות הבדיקה הרפואיות הפנימיות" מאזני משפט יא 159 (תשע"ו-2016))].

כך, הייתה זו המערערת עצמה, שבהודעת הבהרה לעתירה המינהלית בבית משפט קמא טענה כי "המידע המבוקש בעתירה זו עשוי לחשוף כשלים מהותיים של נושאי משרה בתאגידים הבנקאיים השונים שיצדיקו קידום מאבק צבורי ו/או משפטי לטפול באותם כשלים". ובסעיף 90 לעתירה נטען כי יש בחשיפת המידע כדי לקדם אינטרס נוסף ראוי ובר חשיבות של הרתעה כפולה "הרתעתם של הבנקים ואולי אף של לקוחותיהם הגדולים ... מלפעול באופן החוטא לאינטרסים הציבוריים הרחבים". ברם, המסלול של חוק חופש המידע מיתמקד ברשות הציבורית ואינו אמור לשמש קיצור דרך כדי לקבל מידע על הבנקים, שאינם מוגדרים כרשות ציבורית.

מכאן, שדחיית עתירה לקבל דו"ח ביקורת על פי חוק חופש המידע, אינה סותמת בהכרח את הגולל על האפשרות לקבל את הדו"ח במסגרת הליך אזרחי כמו תביעה נגזרת, ואיני מביע כל עמדה בנושא.

...

בית משפט קמא קיים בנושא זה דיון במעמד צד אחד (מכוח סמכותו לפי סעיף 17(ב) לחוק) ושמע את הסבריו של סגן המפקחת על הבנקים, רו"ח אור סופר, שהסביר את הפגיעה שתיגרם עקב חשיפת הדוחות (הפרוטוקול צורף לעיוננו במעטפה סגורה, ומשכך, ועל אף הסכמתה-בקשתה של המערערת, לא מצאנו טעם לקיים אף אנו דיון במעמד צד אחד).

דוגמה לכך היא תגובת המערכת הרפואית לפסק הדין ברע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין כרם נ' גלעד, פ"ד מט(2) 516 (1995), וראו בלהה כהנא "אין מנוס משינוי ההלכה בעניין גלעד - ההכרח בהחזרת החיסיון לוועדות הבדיקה הרפואיות הפנימיות" מאזני משפט יא 159 (תשע"ו-2016))].

סוף דבר, שהוראת הסודיות הקבועה בסעיף 15א(א) לפקודת בנק ישראל היא הוראת סודיות הקבועה בדין, חריגיה קבועים בדין, וככזו חלה עליה הוראת סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע, ואין להורות על חשיפת החומר מושא העתירה.

עתירה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: "חוק חופש המידע" ו/או "החוק") שהגישה העותרת, קר שירותי רפואה (להלן: "העותרת"), ובה עתרה כי שירותי בריאות כללית (להלן: "המשיבה" ו/או "כללית") תימסור לעיונה מידע הנוגע לשני הליכי בדיקה ובירור פנימי שהיא ביצעה.

דו"ח הבדיקה השני אותו מבוקש לחשוף עתה הוא למעשה דו"ח הבדיקה שכללית התחייבה בפני העותרת לערוך, בלי קשר לגישור עתידי, הליך שיתכן, ואין לנו מידע על כך, נולד בעקבות אותה בדיקה שהתחייבה כללית לערוך.

...

ראו בעניין זה רע"א 2235/04‏ בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' אלי שירי, בעמ' 9 (27.6.2006)); וכן רע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין-כרם‎ ‎נ' ע' גלעד ואח'‏, פ''ד מט(2) 516 (1995): "תנאי חיוני לתחולת החיסיון הינו כי המטרה שעמדה ביסוד הכנת המסמך הייתה הכנה לקראת משפט צפוי. מקובל עלינו כי מטרה זו אינה צריכה להיות המטרה היחידה... עם זאת, נראה לנו כי אין די בכך שאחת המטרות המשניות שעמדו ביסוד הכנת המסמך היא הצפי של ההליך המשפטי. לדעתנו, תנאי לתחולת החיסיון הינו כי המטרה העיקרית או הדומינאנטית בהכנתו הייתה ההכנה לקראת משפט. בכך מושג איזון ראוי בין עקרון הגילוי לחריגיו...מסמך שהיה נערך בין כה וכה, מטעמים ענייניים שאינם קשורים למשפט צפוי, אינו צריך ליהנות מחיסיון רק משום שאותו מסמך נערך גם משום תרומתו האפשרית למשפט צפוי." אשר לטענה כי אין לחשוף את דו"ח הבדיקה השני מחמת שהוא כולל סודות מסחריים של פרופורציה, ראיתי לציין תחילה כי תמוה בעיני שכללית היא שטענה את הטענה ולא פרופורציה, כפי שניתן היה לצפות.

מבין שני המקרים שאזכרתי לעיל, עניין דה-מרקר הוא המתאים לענייננו, ואף אני סבורה כי ניתן לחשוף את המידע.

סיכומם של דברים אני נעתרת לבקשת העותרת ומורה לחשוף את שני דו"חות הבדיקה המבוקשים, ואולם החשיפה תכלול ממצאים ומסקנות תוך השמטה ו/או השחרה של כל שם או פרט מזהה הנוגע לעובדי הכללית או פרופורציה, וכן תוך השמטת הסודות המסחריים הכוללים מידע על מספרים, שיטות עבודה, סכומי כסף וכל פרט רלוונטי שהוא בבסיס התחרות העסקית בין פרופורציה לעותרת.

ביום 19.3.2017, הגישו המשיבים את תגובתם לעתירה, ואליה צירפו החלטת משיב 2 מיום 16.3.2017 (נספח 16 לעתירה המתוקנת) בנוגע לפנייתה האמורה של העותרת, ועל פיה לעותרת יימסר חלק מהחומר המבוקש, ואילו יתרת החומר המבוקש ובכלל זה דו"ח מסקנות הבדיקה לא יימסר לה. בעיניין דו"ח מסקנות הבדיקה נקבע בהחלטה כי "המידע המבוקש כולל מסקנות הבדיקה שערך אגף החשב הכללי בנוגע להפרות לכאורה של הוראות מניית הזהב על ידי החברה. מסקנות אלה הועברו למנכ"ל משרד האוצר, שמרכז את הטיפול בצוי האינטרסים החיוניים ומניות הזהב במשק מטעם האוצר וטרם קיבל את החלטתו בנושא". משכך נקבע כי דינה של הבקשה להדחות, נוכח הגדרת המידע המבוקש "מסקנות פנימיות" ו"חוות דעת פנימית", שעניינם "מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב"; ונוכח החשש לשיבוש התיפקוד התקין של הרשות כתוצאה ממסירת הדו"ח – זאת בהתאם לעילות הסרוב שבסעיף 9(ב)(1),(2) ו-(4) לחוק.

לטענתם חלק מהמידע הגיעה לידי המשיב מהחברה "מרצונה הטוב... מעבר לחובותיה". המשיבים דוחים את טענת העותרים ולפיה האנטרס הצבורי מחייב את חשיפת המידע, וטוענים כי "בעיניינו כלל לא ברור כי קיים אינטרס כזה". המשיבים עומדים על ההבחנה שבין בקשה לקבלת מידע – שהיא הסוגיה היחידה שעל הפרק בהליך זה, לבין החלטות שעל המשיבה לקבל בנוגע לחברה, ומדגישים שאין לערב ביניהם, שהרי "ככל שמישהו חושב ששר האוצר לא מיתנהל כפי שצריך יכול לתקוף את זה... זה לא העניין של בית המשפט לעניינים מינהליים". דיון והכרעה חוק חופש המידע מבטא תפיסה משפטית, ולפיה המידע המצוי בידי הרשות הנו קניינו של הציבור, וכי בחשיפתו יש כדי לתרום לחופש הביטוי וליכולת הפיקוח של הציבור על תקינות פעולתן של הרשויות.

זאת ועוד, כאמור הדו"ח האמור טרם הבשיל לכלל החלטה, ומכאן שעניינו של מיסמך זה "מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב". מכאן שהמרחק בין מיסמך המלצה זה לבין החלטה של הרשות הנו רב. מדברי ההסבר לחוק עולה כי המחוקק נתן משקל רב לקיומו של "מעטה מסוים של חיסיון לתהליך גיבוש שיקול הדעת של הרשות ולתהליך הבקורת הפנימית של הרשות" (הצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997, ה"ח 2630).

...

לאחר שעיינתי במסמכים השנויים במחלוקת הגעתי למסקנה כי עילות סירוב שנקבעו בסעיפים 8 ו-9 לחוק, חלות על בקשת העותרת.

בקשתה החלופית של העותרת לחשוף חלקים מדו"ח מסקנות הבדיקה, שאין בהם המלצות או הבעות דעה, דינה להידחות, שהרי חלקים בדו"ח המהווים תשתית עובדתית להמלצות, מקורם באסופת המסמכים האמורה שהתקבלה מהחברה או מעובדיה בכפוף לתנאי האמור, וכן במידע גלוי שממילא נמצא בידי העותרת.

סוף דבר העתירה נדחית.

לעניין אי מסירת מידע על תיקים שנערך בהם הסדר מותנה והפניית המערער לאתר האנטרנט של הפרקליטות, המשיבה טענה כי בית המשפט קיבל את עמדתה לפיה העידר פירסום מלמד על כך שלא נערך הסדר בעבירה של מעשה מגונה בפומבי או שטרם בשלו התנאים לפרסומו, ולא נפל כל פגם בקביעתו זו. עוד טענה המשיבה כי חפוש עדכני באתר מעלה כי מופיעים חמישה תיקים בהם נערך הסדר מותנה בעבירה של מעשה מגונה בפומבי, ו-58 תיקים בהם נערך הסדר מותנה בעבירה של מעשה מגונה.

כפי שהוצהר על ידי המשיבה, במסגרת הליך המיחשוב של התיקים הפליליים, אין כיום רובריקה (ובמינוח המקצועי "חיווי") בנוגע לנתון אם כתב האישום כלל הודעה על פי סעיף 15א(א)(1) לחסד"פ. מכאן, שהעתרות לבקשתו של המערער, מצריכה בדיקה ידנית ופרטנית של כלל התיקים על הקצאת המשאבים הכרוכה בכך, וחל סעיף 8(1) לחוק חופש המידע.

מכאן, שהעתרות לבקשתו של המערער, מצריכה בדיקה ידנית ופרטנית של התרשומות הפנימיות בכלל התיקים על הקצאת המשאבים הכרוכה בכך, וחל סעיף 8(1) לחוק חופש המידע.

וכפי שציין בית משפט קמא בפיסקה 20 לפסק דינו, "ההכרעה השיפוטית שניתנה בבקשתו של העותר מחלישה את עוצמתם של האנטרס האישי והאנטרס הצבורי שבבקשתו". על היחס בין ההליך הפלילי לבין הליכי חוק חופש המידע, הראציונלים השונים שבבסיס כל אחד מהליכים אלה, והיחס בין עניין סגל, עניין ג'וליאני (עע"ם 1786/12 ג'ולאני נ' מדינת ישראל -המשרד לבטחון פנים, פ"ד סו(3) 362 (2013)) ועניין וייס, עמדתי בהרחבה בעיניין נוה, ולא איחזור על הדברים.

...

ואולם כפי שהיטיב חברי לבאר, הטענה לאכיפה בררנית התבררה כחסרת יסוד; והרושם הוא שהתביעה שקלה את מכלול הנתונים הרלוונטיים, ובפרט את עיוותי החשיבה של המערער ומידת המסוכנות הנשקפת ממנו, טרם שהגיעה לכלל מסקנה שיש לדרוש בעניינו מאסר בפועל וייתכן שבעתיד אף צו פיקוח על עברייני מין.

אף אני סבורה כי די היה בכך כדי לדחות על הסף את טענת המערער לאכיפה בררנית בגדר ההליך הפלילי, שאז ספק אם היה המערער בכלל פונה לנתיב המינהלי.

ובמישור העקרוני, כידוע ניתן אמנם לטעון טענות בעלות אופי מינהלי במסגרת ההליך הפלילי – ואולם אף לדידי אין לאפשר מצב של "היפוך תפקידים", שבו הנאשם תופס את תפקיד המאשים ואילו התביעה היא שיושבת על ספסל הנאשמים; והמקרה הנדון מביא את הדברים עד כדי אבסורד.

בפניי עתירה אודות סרוב המשיבים למסור לעותר מידע, על פי בקשה מיום 22/6/23, בה ביקש לקבל מיגוון של נהלים והנחיות כדלקמן: - נהלי חברת החשמל המסדירים את אופן ניהולן של חקירות מג"ח (מקרי גניבת חשמל) על ידי חברת החשמל, משלב הקמת החשד למג"ח ועד לסיומן, לרבות עריכת אומדן צריכת החשמל במסגרתן; - נהלי חברת החשמל העוסקים בהתקנת מוני חשמל במקום צרכנות, תחזוקת מונים, החלפת מונים עקב תקלה או לשם שידרוג, בדיקת מונים במעבדה וביקורות מונים תקופתיות; - נהלי חברת החשמל המסדירים את כללי החלפת שם הצרכן במקום הצרכנות, לרבות עילות הסרוב לבקשות החלפה.

חוק חופש המידע קובע בסעיף 1 את הזכות לקבל מידע מאת רשויות המדינה: "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה." במסגרת סעיף 9 (ב) החוק מונה מקרים בהם אין חובה למסור את המידע המבקש: (ב) רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התיפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה; (2) מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב; (3) מידע על אודות פרטי משא ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות; (4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין; (5) מידע הנוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור; (6) מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לענינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באנטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי; למעט מידע שהוא אחד מאלה – (א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה; (ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד; (7) מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע; (8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה: (א) פגיעה בפעולות האכיפה או הבקורת או בירור התלונות של הרשות; (ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן; (ג) גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי; (9) מידע הנוגע לעניני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על פי החוק; לענין פסקה זו, "עובד" – לרבות חייל, שוטר, סוהר ונושא משרה ברשות הציבורית; (10) מידע שיש בגילויו פגיעה בצינעת הפרט של אדם שנפטר.

...

עם זאת, הנני מחייב את המשיבה למסור הודעה לעותר לכשהכנת הנוהל תסיים על מנת שיוכל לשקול את צעדיו.