עתירות להחלת כללי מינוי ומשמעת של עובדי מדינה על עובדי מועצות דתיות

המשיבים הפנו בתגובתם להגדרת "עובד מדינה" בחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק שירות המדינה), לפיה עובד מדינה הוא מי שהתמנה לשירות המדינה על פי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק המינויים), הגדרה שאינה תקפה בעיניינם של עובדי חברת מקורות.

המבקשים 2-10 עתרו לביטול הקובלנה שהוגשה נגדם בהסתמכם על הוראת סעיף 69 לחסד"פ, הקובעת כהאי לישנא: "לא תוגש קובלנה לפי סימן זה על עובד המדינה בשל מעשה שעשה תוך מילוי תפקידו, אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה." השאלה העומדת בבסיס בקשה זו הנה - האם המבקשים הצליחו בשלב מקדמי זה של ההליך לבסס את טענתם לפיה עובדי מקורות הנם "עובדי מדינה", ולכן כך ראוי היה להתייחס אליהם עובר להגשת הקובלנה הפלילית.

(2)        עובד רשות מקומית או רשות חינוך מקומית; (3)        עובד מועצה דתית; (4)        עובד המוסד לביטוח לאומי; (5)        עובד בנק ישראל; (6) עובד ההסתדרות הציונית העולמית, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, קרן קיימת לישראל, קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל, לרבות חבר מועצה או הנהלה במוסדות אלה; (7)        עובד לישכת שירות התעסוקה; (8)        עובד מיפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שהממשלה משתתפת בהנהלתם, לרבות חבר מועצה או הנהלה בגופים אלה; (9)        בורר; (10)      נושא משרה או תפקיד על פי חיקוק, בין במינוי, בין בבחירה ובין בהסכם, אף אם איננו אחד מעובדי הציבור המנויים בפסקות (1) עד (9); (11)      דרקטור מטעם המדינה בחברה ממשלתית, בחברה בת ממשלתית או בחברה מעורבת, כמשמעותן בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה–1975, וכן עובד של חברה כאמור או אדם המועסק בשרותה".

בדנ"פ 10987/07 ברק כהן נ' מדינת ישראל, פ"ד סג(1) 644, נקבע כי: "ההגדרות של "עובד ציבור" בחוק העונשין חוקקו בתקופה שבה עיקר התפקידים הציבוריים החלים על המדינה כלפי אזרחיה נימצאו בידיהם של עובדי מדינה שמעסיקתם הישירה הייתה המדינה.

ראו בהקשר זה אף את האמור בסעיף 1 לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963, ובחוק המינויים.

בחוק החברות הממשלתיות מוגדרת "חברה ממשלתית": חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית (סעיף 1 לחוק).

...

אף בעתירה לבג"ץ שהוגשה לעיוני אין כדי לתמוך בטענות המבקשים וכל שניתן ללמוד ממנה הוא שהמחלוקות בין הצדדים הינה רחבה סבורני כי התשובה לשאלה שבמחלוקת מצויה דווקא בהגדרת "עובד ציבור" שבסעיף 34 כד', המאבחנת בסעיפי המשנה שלה בין עובד ציבור שהינו עובד המדינה (ס"ק 1) לבין עובד ציבור שהינו "דירקטור מטעם המדינה בחברה ממשלתית, בחברה בת ממשלתית או בחברה מעורבת, כמשמעותן בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה–1975, וכן עובד של חברה כאמור או אדם המועסק בשירותה" (ס"ק 11).

בפסקה ד' להנחיות, תחת הכותרת "עובדי חברות ממשלתיות" נאמר, ברחל בתך הקטנה כי: "עובדי חברות ממשלתיות אינם עובדי מדינה גם לצורך סעיף 69 לחסד"פ. דינו של עובד חברה ממשלתית בהקשר זה אינו איפוא כדינו של עובד מדינה, ולפיכך אין הוא זכאי להגנה כאמור מפני קובלנות פרטיות. הסמכות לבחון את הקובלנה נגד עובד חברה ממשלתית היא לבית המשפט הנכבד בלבד, ואין ליועץ המשפטי לממשלה סמכות לבקר את תוכן הקובלנה בטרם תתברר. פניה לקבלת אישור היועץ המשפטי לממשלה להגשת קובלנה נגד עובד חברה ממשלתית תטופל בדומה לפניה כזו הנוגעת לנבחר ציבור ברשות מקומית". סבורני כי לנוכח דברים נכוחים אלה, ראוי היה להימנע מהגשת בקשה זו. מעבר לנדרש אדגיש כי גם אם הייתי מקבל את טענת המבקשים לפיה בנסיבות העניין הינם עובדי מדינה, לא היה בכך כדי להוביל בהכרח לביטול הקובלנה נגדם.

הערה לסיום: בנוגע למשיב 10, הוא הנאשם מס' 10 בכתב הקובלנה, יודיע ב"כ הקובלים לא יאוחר מיום 12/12/2021, עמדתו בנוגע להמשך ההליך לגביו בשים לכך שהוא כלל אינו מוזכר בעובדות כתב הקובלנה ואף הוראות החיקוק כלל אינן מיוחסות לו. בכפוף להערה שבסעיף 22, אני דוחה את הבקשה.

המועצה גם עותרת לחייב את התובע להשיב לה שכר ביתר ששילמה לו וכן מבקשת כי בית הדין יצהיר שהתובע לא זכאי לזכויות לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל – 1970 (להלן – חוק הגימלאות) בגין תקופת עבודתו במועצה.

המועצה כפופה גם לחוזרי מנכ"ל המשרד לשירותי דת. על תנאי העסקת רב שכונה חלים הסכם קבוצי כללי בדבר עובדי מועצות דתיות מ-4.2.75 וכן הסכם קבוצי מיוחד משנת 1988 הדן בתנאי העסקתם של רבנים המועסקים במועצות דתיות ובהתיישבות (להלן – הסכם 1988).

הסיבה שהביאה את המועצה לשקול את סיום העסקת התובע, היתה החלטת הרבנים הראשיים לישראל מיום 6.10.16 לבטל את תעודת כושר לכהן כרב שכונה שניתנה לתובע, בעקבות המלצת ועדת משמעת של הרבנות הראשית מיום 19.9.16.

בסעיף 5 להסכם 1988 (נספח ב' לתצהיר דגן) צויין ביחס לתפקידי רבנים המועסקים במועצות דתיות כי "תפקידו של רב נימנה עם התפקידים הדורשים מידה מיוחדת של אימון אישי, ותנאי עבודתו ונסיבותיה אינם מאפשרים כל פקוח על שעות העבודה והמנוחה שלו...". אף כי תנאי העסקה אלו של התובע בתור רב שכונה, היו כאלה שלמועצה לא היתה יכולת פקוח על ניצול ימי חופשה ומחלה על ידו, לא היתה המועצה פטורה מלערוך תרשומת בדבר ניצול ימי חופשה ומחלה על ידי רבנים המועסקים על ידה.

בנסיבות אלו, בהם מוטלת על התובע לבדו האחריות לאי ניהול מעקב אחר ניצול חופשת מחלה, אין מקום להורות על חלוקת האחריות בין המועצה ובין התובע ואין לערוך חישוב מקורב בדיעבד של חופשת מחלה שנוצלה על ידי התובע (ענין אביאני בפס' 32).

על כך שהתובע מילא גם תפקיד של מנהל מחלקה במועצה, לא היתה מחלוקת והדבר נתמך במסמך מינוי של המועצה (נספח ט"ו לתצהיר תובע).

...

סיכום לאור האמור לעיל, התביעה והתביעה שכנגד – נדחות.

לאור זאת לא מצאנו לחייב את התובע בתשלום הוצאות ושכ"ט למועצה, ואף לא לחייב את המועצה בתשלום הוצאות ושכ"ט לתובע.

כן מצאנו לחייב את התובע לשלם למדינה הוצאות ההליך כאן בסך כולל של 2,500 ש"ח בתוספת שכ"ט באי כח המדינה בסך כולל של 10,000 ש"ח, אשר ישולמו לידי המדינה תוך 60 ימים מעת שיומצא פסק הדין לתובע.

]השופט י' עמית: בעתירות שלפנינו מבקשות העותרות להחיל על עובדי המועצות הדתיות את כללי המינויים והמשמעת להם כפופים עובדי מדינה.

בשנת תשל"ח תוקן חוק שירותי הדת (תיקון מס' 2) במסגרתו התווסף סעיף מס' 13 לחוק שכותרתו "החלת הדינים של שירות המדינה על עובדי המועצות". לענייננו נוגעים סעיפים 13(א) ו-13(ג) לחוק, בעיניין סמכות הממשלה להורות על החלת חוק המינויים וחוק המשמעת על עובדי המועצות הדתיות, כלהלן: (א) השר, בהסכמת שר האוצר ושר הפנים, לאחר היתייעצות עם ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של העובדים במדינה (להלן – ארגון העובדים) ובאשור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, רשאי להורות כי הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט–1959, והתקנות על פיו, יחולו כולן או מקצתן, על עובדי המועצות, בשינויים הנראים דרושים להתאמת ההוראות למבנה המועצות וכן בשינויים הנראים דרושים עקב ההחלה; שינויים אלה יפורטו בהוראה; הוראה לפי סעיף קטן זה יכול שתחול אף לגבי מי שנתקבל לעבודה לפני נתינתה ונימצא בשירות המועצה ביום תחילת ההוראה.

...

בהתחשב במורכבות העניין, ובכך שרק עתה, לראשונה, הוסדרו הדברים לראשונה בנהלים ויש ליתן פרק זמן על מנת לבחון את אופן יישומם, אנו סבורים כי יש ליתן למשיבים שהות נוספת, עד להסדרת הנושא בתקנות חלף הסדרתו בנהלים.

סיכומו של דבר, שאנו מקבלים את העתירה כלהלן: ניתן בזה צו מוחלט המורה כי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, והתקנות על פיו יחולו על עובדי המועצות הדתיות בשינויים המחוייבים, כמפורט בסעיפים א1-א2 ובסעיף ב' להחלטת הממשלה מספר 5128.

אנו קובעים כי חוזר מנכ"ל המשרד לשירותי דת מחודש פברואר 2013 על חמשת הנהלים שנקבעו בו, מהווה בשלב זה תחליף ליישום הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, וכי על הממשלה לפעול בהקדם על מנת ליישם הוראות חוק זה באופן מלא על עובדי המועצות המקומיות.

ביום 17.1.18 הגישו הנתבעים "בקשה לביטול המרצת הפתיחה והעברת ההליך לפסים רגילים ולהארכת המועד להגשת כתב הגנה/ כתב תשובה לפי העניין". לטענתם, ההליך כפי שהוגש "אינו מתאים להידון כהליך בהמרצת פתיחה" ויש "להסב את הדיון מהמרצת פתיחה לתובענה רגילה". במקביל, ביום 23.2.18 הגישו הנתבעים כתב תשובה במסגרתו טענו כי יש לדחות את עתירת התובע לביטול המינוי היות ומדובר במינוי שהפך למעשה עשוי.

במהלך הדיון שהתקיים ביום 20.9.18 התובע ציין, כי נודע לו שהנתבע 2 עבר עבירת משמעת של העתקת עבודת סמינריון במהלך לימודיו האקדמיים; וכי הנתבע 2 לא דיווח על כך כנדרש לנתבע, כך שסוגיה זו לא נשקלה במסגרת ועדת האיתור מחודש נובמבר 2017 ואף לא בעת חידוש המינוי בחודש אוגוסט 2018.

(ר' בג"צ 4566/95 דקל נ' שר האוצר, (פד"י מה(1) 28, 37); בג"צ 6840/01‏ יפה פלצמן נ' ראש המטה הכללי - צבא ההגנה לישראל ואח' (10.10.2005); בג"צ 4733/94‏ נאות ואח' ‏‎‎נ' מועצת עריית חיפה ואח'‏, פ''ד מט(5) 111 (1996); בג"צ 606/86‏‎ מחמוד מוחמד עבדל-חי ‎‎נ' מנכ"ל משרד החינוך והתרבות, פ''דמא(1) 795 (1987); דיון (ארצי) מח/3-168 אלפריח – רוטנברג פד"ע י"ט 515 (1988) וכן, מינויים פוליטיים 39-42)"[footnoteRef:38]. [38: ראו סעיפים 53-56 לפסק דין בן שימול. ]

] המפקח אף אישר בעדותו כי גם עליו באופן אישי הופעלו לחצים במשך השנים[footnoteRef:61] וכי לאור סוגיית השבטיות, הנתבע נאלץ למנות מנהלים במינוי בפועל במיגזר הבדואי, כמו במיגזר היהודי דתי, יותר מאשר במערכת הכללית: [61: ראו פרוטוקול מיום 11.3.21, עמ' 54, ש' 17-18.

בנסיבות העניין, אנו סבורים, כי הנטל להבאת עדים מהרשות המקומית לסתור את גרסת התובע שלפיה מינוי הנתבע 2 למנהל בפועל היה מינוי פוליטי פסול, חל על הנתבעים.

] זאת ועוד, כאשר המפקח נישאל באופן מפורש: "תסכים איתי שבוועדות האיתור שאתה יושב בהן, והיו לא מעט ועדות איתור, הוא לא היתקבל גם כן, זה לא מנהל המחוז, זה אתה לא קיבלת אותו לתפקיד?", המפקח לא השיב בשלילה, אלא ענה: "בועדת האיתור אני ישבתי אם אני לא טועה רק פעמיים עם התובע בעיניין של בית הספר אל הילאל". בשלב זה, המפקח נישאל "למה התובע לא התאים?" והמפקח השיב: "המלצנו בועדה הזו על אמיר ולא על התובע" (ההדגשה הוספה- ר.ג.).

עוד טען התובע, כי המפקח מטעם משרד החינוך הנו "עושה דברו של ראש העיר" וגורר את הנתבע פעם אחר פעם "למינויים כאלה ואחרים, התואמים את הנוף הפוליטי ברהט, תוך הפרת כללי ההגינות והצדק הטבעי וכן הפרת כל חוזרי מנכ"ל ודיני המכרזים"[footnoteRef:97].

] לבסוף, לאחר שבית הדין יצא להפסקה והגב' ארבל יצרה קשר טלפוני עם אחראי המשמעת במחוז היא העידה כי "מסתבר שהתיק נמצא ברשימת התיקים שהזהות שלו נימצאת ברשימת התיקים שניסגרו במשמעת בנציבות בינואר 2019. הרי מי שאחראי על המשמעת של המורים שהם עובדי מדינה זה הנציבות. אז התיק ניסגר". כשנשאלה באיזו עילה? השיבה: "אני לא יודעת. למה צריך עילה? קודם כל זה קרה, אני לא יודעת פרטים מעבר לזה. זו התשובה שיש לי. הדבר הזה נעשה בכלל במכללה או באוניברסיטה או איפה שהוא למד. הם נתנו לו תעודה, הוא עבר שם כנראה איזה שהוא הליך והם בחרו לתת לו תעודה. הענישו אותו באופן כזה או אחר שנתנו לו לעשות שוב קורס או עבודה, משהו כזה, ומיצו איתו את הדין.... אני יודעת את זה מהמחוז. משיחת הטלפון עכשיו... אני לא ביקשתי דיווח בזמן אמת. הם תישאלו והתייחסו לזה בועדה ומבחינתי זה בסדר הם פעלו בדיוק לפי ההוראות"[footnoteRef:110].

...

התביעה למתן סעד הצהרתי שלפיו בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל וחוק חובת מכרזים, הנתבע יכול למנות מנהל בפועל לשנה אחת בלבד ומנימוקים מיוחדים שירשמו ויפורסמו לציבור וכי מינוי מעבר לכך עומד בסתירה להוראות חוזר המנכ"ל ופוגע פגיעה קשה בעיקרון השוויון ובזכות לשווין זכויות בעבודה- נדחית.

לאור התוצאה אליה הגענו ונימוקיה, הננו מורים כי הנתבע ישלם לתובע הוצאות משפט בסכום של 1,000 ₪ ושכ"ט עו"ד בסכום של 9,000 ₪.

לפנים משורת הדין, בהתחשב בהוצאות שנפסקו לחובת הנתבע, לא מצאנו לחייב את הנתבע 2 בתשלום הוצאות נוספות לתובע.

בעקבות תלונות אלו, פנה היועץ המשפטי לרבנות הראשית ביום 1.10.2013 במכתב לעותר, בו כתב כי "על פי רשומי המשרד לשירותי דת, אינך מכהן כרב מקומי עובד ציבור, קרי – רב יישוב או רב איזורי, בתחום השיפוט בו מצוי המלון. כמו כן, למיטב ידיעתנו, מעולם לא הוסמכת על ידי מועצת הרבנות הראשית לישראל ליתן תעודת הכשר למלון הנידון, כמו גם לכל בית עסק אחר" (ההדגשה הוספה).

העותר טוען כי הצדדים הסתמכו על ההסמכה ועל המצגים שיצרו המשיבות וכי חלים מניעות והשתק על המשיבות נוכח התנהלותן במשך שנים רבות.

עובדי ציבור נתונים למרות הדין המשמעתי והם מקבלים שכרם מקופת הציבור.

הפרת כללי הצדק הטבעי בעיניין מתן זכות טיעון והפרתה של חובת ההנמקה ההלכה הפסוקה קבעה כי: "על הרשות מוטלת חובה לנהוג בהתאם לעקרונות הצדק הטבעי בהכרעתה בין אינטרסים מתחרים של הציבור ושל הפרט... מכאן הכלל המנהלי בדבר זכות השימוע הנתונה למי שעלול להפגע מהחלטת הרשות. משמעות עיקרון זה היא כי רשות מינהלית לא תקבל החלטה העלולה לפגוע בעיניינו של אדם בטרם ניתנה לו היזדמנות נאותה, הוגנת וסבירה להשמיע את טענותיו בפניה" (בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל, בפס' 41 (16.11.2010)).

לטענת המדינה, לא ניתן למנות מי שאיננו עובד ציבור ליתן תעודות הכשר משום שמדובר בהאצלה של סמכות שלטונית לגורם פרטי.

...

וכן: "ב[בג"ץ 7487/15](http://www.nevo.co.il/case/20687420) ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ נ' מנכ"ל משרד ראש הממשלה (‏25.1.2016), נדונה היעדרה של החלטה מינהלית כתובה של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. נקבע, כי (בפס' 22 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן): 'ראוי שהחלטה מינהלית, בפרט החלטה דוגמת זו שלפנינו, תועלה על הכתב מבעוד מועד. אמנם במקרה דנן התשתית העובדתית והמקצועית העומדת בבסיס ההחלטה, כמו גם ההחלטה עצמה והשיקולים שעמדו בבסיסה, הוצגו בפירוט בתגובה מטעם המדינה, וזו נתמכה – בין היתר – בתצהירו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. אולם כאשר מדובר בהפעלת סמכות מכוח החלטת ממשלה, ובפרט נוכח ההיבטים המורכבים שעמדו על הפרק, היה מקום לכך שההחלטה תינתן בכתב' (ההדגשות הוספו – ג'.ק.). ובפסק דינה של הנשיאה א' חיות (שם): 'בעיניי סדרי מינהל תקינים חייבו כי החלטה מנהלית מן הסוג שקיבל מנכ"ל משרד ראש הממשלה במקרה דנן, תינתן בכתב [...] יתרה מכך, במהלך הדיון שהתקיים בפנינו התברר עוד כי אין בנמצא פרוטוקול המתעד את הדיון שהתקיים בפני מנכ"ל משרד ראש הממשלה טרם קבלת אותה ההחלטה. בנסיבות אלה, אין מנוס מן המסקנה כי האופן שבו תועדו הדיון וכן ההחלטה הנ"ל לוקה בחסר ומן הראוי להבטיח כי ליקויים מסוג זה – אף שבמקרה דנן סברנו כי אין בהם כדי להשפיע על התוצאה שאליה הגענו – לא יישנו'". (שם, בפס' 20-19 לפסק דיני).

קבלתה של החלטה מעודכנת בעניין מעמדו של העותר ליתן תעודות הכשר מכל האמור לעיל עולה, כי ההליך שנעשה בעניינו של העותר לווה בפגמים.

סוף דבר דין העתירה להתקבל.