עתירה נגד הליכי גבייה מנהלית בגין היטל סלילת רחובות

בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים עת"מ 7082-05-20 הסוכנות היהודית לארץ-ישראל ואח' נ' עריית ירושלים תיק חצוני: בפני כבוד השופטת דנה כהן-לקח עותרות 1. הסוכנות היהודית לארץ ישראל 2. קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל ע"י ב"כ עו"ד מלכה אנגלסמן משיבה עריית ירושלים ע"י ב"כ עו"ד יומי מסטריאל ועו"ד יצחק שמוחה פסק דין

תוכן עניינים כותרת מספר פסקה עקרי העובדות 1 ההליך לפניי 6 הסעדים המבוקשים בעתירה וטענות הצדדים במבט על 7 המסגרת הנורמאטיבית 9 (1) שיטת דמי ההישתתפות מול שיטת ההיטל 10 (2) חקיקת העזר של העיר ירושלים בתחום הסלילה והתעול 17 דיון והכרעה בקבוצת הטענות הראשונה של העותרות – אי חוקיות במישור עילת החיוב 21 (1) הגדרת עילת החיוב בעיניינן של העותרות 21 (2) טענת העותרות לפיה הערייה נעדרת זיקה לעבודות התשתית, ולפיכך אינה זכאית להיטלי פיתוח בגינן 24 (3) טענת העותרות לפיה עבודות התשתית נעדרות זיקת הנאה לנכס שלהן, ולפיכך אינן מקימות עילת חיוב 31 (4) טענת העותרות לרטרואקטיביות החיוב, להתיישנות ולשיהוי 33 דיון והכרעה בקבוצת הטענות השנייה של העותרות – אי חוקיות דרישת התשלום עקב טענה לתשלומי עבר ולבצוע עצמי של עבודות תשתית 34 (1) טענת העותרות לפיה דרישת התשלום אינה כדין, עקב תשלומים ש"חזקה" שהעירייה גבתה או יכלה לגבות לפני עשרות שנים בגין סלילת רחוב העסקן 34 (א) טענת העותרות בכתבי הטענות ובחוות דעת המומחה מטעמן: "חזקה" ששולמו על-ידי הבעלים הקודמים דמי הישתתפות בגין סלילת רחוב העסקן בסוף שנות ה-60 37 (ב) טענתן החדשה של העותרות: רחוב העסקן נסלל לראשונה באמצע שנות ה-70, הערייה יכלה לגבות מהעותרות היטל פיתוח בגין כך, ומשלא עשתה כן- היא מנועה מכך היום 42 (2) טענת העותרות לפיה דרישת התשלום אינה כדין, עקב תשלומי סלילה ותעול שהעירייה גבתה או "חזקה" שגבתה בעבר בגין תוספות בנייה בנכס 49 (3) טענת העותרות לפיה חוקי העזר לא נועדו לגביית היטלים מנכס קיים, וטענתן להסתמכות 59 (4) טענת העותרות לבצוע עצמי של עבודות פיתוח בעבר על חשבונן 61 הערה לפני נעילה 67 סוף דבר 68 עניינה של העתירה שבכותרת בדרישת תשלום מיום 30.12.2018 ששלחה עריית ירושלים לסוכנות היהודית ולקרן היסוד על סך 10,495,112 ₪ (קרן חוב).

וכך מפורטים הדברים בדרישת התשלום שנמסרה לעותרות: החיוב בהיטל סלילת רחובות: החיוב באגרת תעול: העתירה שבכותרת מופנית כנגד דרישת התשלום האמורה.

אוסיף כי לצד העובדה שהעירייה אינה יודעת להסביר כדבעי מדוע לטענתה לא גבתה מהעותרות היטלי פיתוח עבור מתן היתרי הבנייה בשנת 2003, הרי מהחומר שהונח לפניי ניתן להסיק כי העותרות שילמו בפועל היטלי פיתוח בגין אותם היתרי בנייה: ראשית, מאישור משנת 2005 ניתן ללמוד כי למחלקת דרכים בערייה לא הייתה היתנגדות למתן היתרי בנייה לעותרות אותה עת. אישור זה מלמד על העידר חוב בגין היטל סלילה עבור היתרי הבנייה משנת 2003 (כ"ע/15).

...

תוכן עניינים כותרת מספר פסקה עיקרי העובדות 1 ההליך לפניי 6 הסעדים המבוקשים בעתירה וטענות הצדדים במבט על 7 המסגרת הנורמטיבית 9 (1) שיטת דמי ההשתתפות מול שיטת ההיטל 10 (2) חקיקת העזר של העיר ירושלים בתחום הסלילה והתיעול 17 דיון והכרעה בקבוצת הטענות הראשונה של העותרות – אי חוקיות במישור עילת החיוב 21 (1) הגדרת עילת החיוב בעניינן של העותרות 21 (2) טענת העותרות לפיה העירייה נעדרת זיקה לעבודות התשתית, ולפיכך אינה זכאית להיטלי פיתוח בגינן 24 (3) טענת העותרות לפיה עבודות התשתית נעדרות זיקת הנאה לנכס שלהן, ולפיכך אינן מקימות עילת חיוב 31 (4) טענת העותרות לרטרואקטיביות החיוב, להתיישנות ולשיהוי 33 דיון והכרעה בקבוצת הטענות השנייה של העותרות – אי חוקיות דרישת התשלום עקב טענה לתשלומי עבר ולביצוע עצמי של עבודות תשתית 34 (1) טענת העותרות לפיה דרישת התשלום אינה כדין, עקב תשלומים ש"חזקה" שהעירייה גבתה או יכלה לגבות לפני עשרות שנים בגין סלילת רחוב העסקן 34 (א) טענת העותרות בכתבי הטענות ובחוות דעת המומחה מטעמן: "חזקה" ששולמו על-ידי הבעלים הקודמים דמי השתתפות בגין סלילת רחוב העסקן בסוף שנות ה-60 37 (ב) טענתן החדשה של העותרות: רחוב העסקן נסלל לראשונה באמצע שנות ה-70, העירייה יכלה לגבות מהעותרות היטל פיתוח בגין כך, ומשלא עשתה כן- היא מנועה מכך היום 42 (2) טענת העותרות לפיה דרישת התשלום אינה כדין, עקב תשלומי סלילה ותיעול שהעירייה גבתה או "חזקה" שגבתה בעבר בגין תוספות בנייה בנכס 49 (3) טענת העותרות לפיה חוקי העזר לא נועדו לגביית היטלים מנכס קיים, וטענתן להסתמכות 59 (4) טענת העותרות לביצוע עצמי של עבודות פיתוח בעבר על חשבונן 61 הערה לפני נעילה 67 סוף דבר 68 עניינה של העתירה שבכותרת בדרישת תשלום מיום 30.12.2018 ששלחה עיריית ירושלים לסוכנות היהודית ולקרן היסוד על סך 10,495,112 ₪ (קרן חוב).

דא עקא, בחינת טענות העותרות אחת לאחת, הובילה למסקנה אחרת: טענת העותרות לפיה "חזקה" שהעירייה גבתה מהבעלים הקודמים דמי השתתפות בגין סלילת רחוב העסקן לכל המאוחר בסוף שנות ה-60, נדחתה.

בנסיבות אלה, המסקנה אליה באתי היא כי יש לדחות את טענת העותרות לפיה הן זכאיות לפטור גורף מהיטלי פיתוח וסלילה, מחמת ביצוע עבודות פיתוח עצמיות בשנים עברו.

נוכח מכלול הטעמים האמורים, התוצאה היא כי העתירה נדחית, למעט לעניין האמור בפס' 54 לדבריי לעיל.

פרק א' - כללי בפניי עתירה מנהלית שהגישה חברת בית אריזה רחובות בן עזר בע"מ (להלן "העותרת") כנגד דרישה שהוצאה לה על ידי עריית רחובות ("הערייה") לתשלום היטלי פיתוח [ סלילה, תעול, ביוב, אספקת מים ושטח צבורי פתוח ("שצ"פ")] בסכום כולל של 6,417,033 ₪ בגין בנייה ישנה וקיימת על קרקע חקלאית בשטח של כ- 18 דונם המצויה בגוש 3695 חלקה 18 בעיר רחובות (להלן: "הנכס" ו/או "המקרקעין") כמפורט להלן: · היטל סלילה - בסך כולל של 3,171,016.05 ₪; · היטל ביוב - בסך כולל של 997,962.98 ₪; · היטל אספקת מים - בסך כולל של 555,450.26 ₪; · היטל תעול - בסך כולל של 1,238,287.76₪; · היטל שטחים צבוריים פתוחים - בסך כולל של 454,316.08 ₪; טענות העותרת בתמצית הן כי, דרישת החיוב של המשיבה אינה כדין משום שלא פורטו בה כהלכה עילות החיוב המוגדרות בחוקי העזר, לא צוינו מועדי עבודות הפיתוח ולא פורטו הסעיפים הרלבאנטיים בחוקי העזר מכוחם יצאה הדרישה; כי המצב העובדתי לא השתנה מאז שנת 2005 ועד למועד הוצאת הדרישה (2015) ולכן לא מתקיימת עילה לחיוב הנכס בגין היטלי פיתוח; כי היטלי שצ"פ יש לחייב רק בגין בניה חדשה ולא ישנה ; לנכס העותרת אין זיקת הנאה מהשצ"פ כיוון שאינו סמוך לנכס ואינו משמש אותו.

דיון והכרעה: ההכרעה בעתירה זו תיגזר מהתשובות לשאלות שלהלן: האם דרישת החיוב הוצאה כדין? האם שימוש חורג שלא בהיתר מהוה, לכשעצמו, עילה לחיוב? האם העותרת חייבת בתשלום היטל סלילה על סך של 3,171,016.05 ₪ האם העותרת חייבת בתשלום בגין היטל תעול - בסך כולל של 1,238,287.76₪ האם העותרת חייבת בתשלום היטל ביוב והיטל אספקת מים בסך של 1,553,413 ₪ האם העותרת חייבת בתשלום היטל שטחים צבוריים פתוחים - בסך כולל של 454,316.08 ₪ המסגרת הנורמאטיבית לגביית היטלים על ידי העיריות מקור הסמכות עיקרון חוקיות המנהל קובע כי סמכות של רשות מנהלית לפעול יכולה להיות רק מכוח הסמיכה מפורשת בחוק או מכוחו.

עוד נקבע כי "כל הראציונלים העומדים ביסודה של טענת ההתיישנות כוחם יפה גם כאשר מדובר בחוב הנתבע בהליך גבייה מנהלי" (שם בפסה"ד) וכי הליך הגבייה המנהלי יכול להחשב "תביעה לקיים זכות", כאמור בסעיף 2 לחוק ההתיישנות: "תביעה לקיום זכות כל שהיא נתונה להתיישנות, ואם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת היתיישנות, לא יזדקק בית המשפט לתובענה, אך אין בהתיישנות בלבד כדי לבטל את הזכות גופה" לכן, למרות העובדה שהנישום הוא העותר נגד הרשות ולכאורה הוא ה"תובע" אותה, הוא רשאי להיתגונן בטענה שחוב המס התיישן (סעיף 40).

...

מן האמור לעיל אני מגיע למסקנה כי, היה זה בסמכותה של העירייה להוציא את דרישת החיוב בגין ייתרת היטלי ביוב ואספקת מים העותרת חייבת בתשלום היטל ביוב והיטל אספקת מים בסך של 1,553,413 ₪ האם העותרת חייבת בתשלום היטל שטחים ציבוריים פתוחים - בסך כולל של 454,316.08 ₪ טענות העותרת העותרת טענה כי, לא מתקיימת עילה לחיוב הנכס בהיטל שצ"פ שכן לא הוכח אילו עבודות בוצעו ולא נקבע כי השצ"פ מיועד לשמש את הנכס.

המסקנה אם כן, טענות העותרת כנגד החיוב בהיטלי שצ"פ נדחות, לא היתה הרחבת חזית ובוצעו עבודות הקמה בפארק גן הפקאן המצדיקות השתת החיוב.

לסיכום על העותרת לשלם היטלי פיתוח בהתאם לפירוט הבא: • היטל סלילה - בסך כולל של 3,171,016.05 ₪; • היטל ביוב - בסך כולל של 997,962.98 ₪; • היטל אספקת מים - בסך כולל של 555,450.26 ₪; • היטל תיעול - בסך כולל של 1,238,287.76₪; • היטל שטחים ציבוריים פתוחים - בסך כולל של 454,316.08 ₪; העותרת תישא בהוצאות המשיבה בסכום של 35,000 ₪ שישולם בתוך 30 יום מיום מתן פסק דין זה, מכאן ואילך יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק עד למעד התשלום המלא בפועל.

כמו-כן, מעולם לא התקבלה בנכס כל הודעת תשלום בגין היטלי הסלילה הנטענים, ואילו הייתה מתקבלת, הרי שהיו פונים באופן מיידי לתובעת ודורשים את ביטול החוב.

סעיף 4 לחוק עזר דרום השרון (סלילת רחובות) התשס"ב – 2001 (להלן: "חוק העזר") קובע כי בעל נכס חייב בתשלום היטל בעת התחלת הסלילה של כביש או מדרכה.

הנתבע שימש במועדים הרלוואנטיים כחבר ועד מקומי וכחבר האגודה השיתופית בכפר סירקין, הישתתף בישיבות בנושאי גביית היטלי פיתוח, וכי נושא אפשרות חיובי היטלי הסלילה היה ידוע לו. (ראו חקירת הנתבע בעמ' 15, שו' 20 לפרו' ונספחים 3-10 שצורפו לתעודת עובד ציבור מטעם התובעת).

אעיר כי התובענה דנן הוגשה ב15.5.19, כאשר בתאריך זה ב"כ הנתבעים הגישו עתירה מנהלית מטעם 18 עותרים מכפר סירקין כנגד התובעת בגין דרישות התשלום מטעם התובעת שהתקבלו אצל 18 העותרים במשך שנת 2017 (ראו נספח 5 לתצהיר מר אגוזי) .

נוכח השהוי הבלתי סביר של התובע בנקיטת הליכי גבייה (ראו סע' 11 לעיל ומחדל התובעת במסירת דרישת התשלום כדין במזמן אמת (ראו סע' 16 לעיל) איני מחייבת את התובעים בהוצאות משפט ושכ"ט עו"ד. התוכעת פעלה באופן סביר ונכון בהגשת התביעה דנן שהרי לא ראוי שהתובעת תפטור את הנתבעים מתשלום בגין הוצאה שהוצאה לטובת הציבור לו לא היו הנתבעים מחויבים באגרה הנטל היה נופל על ציבור המתיישבים במועצה תוצאה זו אינה ראויה חזקה שסלילת כביש שדרגה את ערך הנכס שמכרו הנתבעים סוף דבר לאחר עיון בתיק, במכלול הראיות, ושמיעת הצדדים, ובהמשך למפורט מעלה נקבע כדלקמן: הנתבעים ישלמו לתובעת 118,016 ₪ בצרוף הפרישי הצמדה וריבית כחוק מיום הגשת התביעה.

...

לאור המפורט מעלה, טענת הנתבעים לפיה דרישת החוב בגין היטל הסלילה לוקה באי-חוקיות מובהקת באופן השומט את הקרקע כליל מתחת לחוקיות הדרישה – נדחית.

נוכח השיהוי הבלתי סביר של התובע בנקיטת הליכי גבייה (ראו סע' 11 לעיל ומחדל התובעת במסירת דרישת התשלום כדין במזמן אמת (ראו סע' 16 לעיל) איני מחייבת את התובעים בהוצאות משפט ושכ"ט עו"ד. התוכעת פעלה באופן סביר ונכון בהגשת התביעה דנן שהרי לא ראוי שהתובעת תפטור את הנתבעים מתשלום בגין הוצאה שהוצאה לטובת הציבור לו לא היו הנתבעים מחויבים באגרה הנטל היה נופל על ציבור המתיישבים במועצה תוצאה זו אינה ראויה חזקה שסלילת כביש שידרגה את ערך הנכס שמכרו הנתבעים סוף דבר לאחר עיון בתיק, במכלול הראיות, ושמיעת הצדדים, ובהמשך למפורט מעלה נקבע כדלקמן: הנתבעים ישלמו לתובעת 118,016 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום הגשת התביעה.

יצוין כי העתירה מלכתחילה הייתה מכוונת גם כנגד חיוב בגין חריגות בנייה בנכס בהקף של 249 מ"ר שהעותרת התחייבה במסגרת הסכם הפשרה לפרקן, אך בדיון מיום 1.12.2022 הצהירה הערייה כי היא חוזרת בה מדרישתה בעיניין זה. לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי יש מקום לקבל את העתירה כנגד משיבה 1 (להלן: "הערייה") בכל הנוגע לדרישה לתשלום היטלי הפיתוח בשיעור 50% בשל עבודות הסלילה בשנת 2014, לדחות את העתירה כנגד הערייה בכל הנוגע להיטלי פיתוח בשיעור מלא בשל חריגת בניה בשטח של 165 מ"ר וכן לדחות את העתירה כנגד משיב 2 (להלן: "מניב") בכל הנוגע לדרישה לתשלום דמי ההקמה, וזאת מחמת חוסר סמכות עניינית.

לפיכך הפסיקה שהובאה על ידי העותרת ולפיה דרישת תשלום כשלעצמה אינה עוצרת את מירוץ ההתיישנות וכי יש צורך בנקיטת הליכי גבייה ממשיים (ראו עת"מ (מרכז) 43682-02-18‏ ‏ יחזקאל זוננשיין נ' עריית רחובות (13.6.2019) ופסקי הדין הנזכרים שם), אינה רלוואנטית להליך דנן.

וכיוצא בכך – אמנם נקבע בפסיקה כי הליכי גבייה מינהליים אינם עוצרים את מירוץ ההתיישנות לצורך הליכי גבייה אזרחיים (רע"א 4302/16 עריית ירושלים נ' פרידמן ((16.4.2018), אך גם הלכה זו אינה נוגעת לעצם משלוח דרישת התשלום, כאשר במקרה שלפני העתירה אינה מכוונת, ואינה יכולה להיות מכוונת, כנגד הליכים אזרחיים, שממילא לא ננקטו.

אכן, כפי שקבעתי לעיל, אין בהסכם זה כדי למנוע מהעירייה לגבות היטלים בגין שטחים שאינם כלולים בו או עבודות פיתוח שבוצעו לאחר חתימתו, כדוגמת ההיטלים נשוא דרישת התשלום דנן, אך במידה מסוימת יש בו כדי ליצור ציפיות והסתמכות אצל העותרת כי היא אינה בבחינת מי שנעלם מעיניה של הערייה בכל הנוגע להטלת היטלי פיתוח בגין עבודות המתבצעות בגובל לנכס שלה.

...

סבורני כי לצורך הכרעה בעתירה דנן ובכל הנוגע להיטלי הפיתוח, השאלה היא האם בשים לב למועד שבו נוצרה העילה להטלת החבות בתשלום ההיטל – דהיינו מועד אירוע סלילת הכביש (ככל שמדובר בהיטל בשיעור 50% בגין עבודות הפיתוח בשנת 2014), או המועד שבו נודע לעירייה על אודות חריגת הבניה (בכל הנוגע להיטל בשיעור 100% בגין שטח שלא נכלל בהסכם הפשרה), מנועה הרשות לדרוש את התשלום בשל השיהוי במשלוח הדרישה.

אדגיש כי איני מתעלם כלל ועיקר מהאינטרס הציבורי בגביית היטלים לשם מימון עבודות הפיתוח המתבצעות בעיר, אך סבורני, וכאמור, כי במקרה דנן יש להעדיף את האינטרס הפרטי, לרבות אינטרס ההסתמכות של העותרת.

אוסיף בהקשר זה כי אין בידי לקבל את טענת העירייה לפיה אין מקום להידרש לטענת השיהוי במשלוח דרישת התשלום, שכן העותרת התייחסה בעתירתה ובסיכומיה לשיהוי רק ביחס לנקיטת הליכי גבייה, בעוד הסעד המבוקש הוא ביטול דרישת התשלום.

אשר לדמי ההקמה סבורני כי הצדק עם משיב 2, לפיו יש למחוק את העתירה כנגדו מחמת חוסר סמכות עניינית.

בעתירה, אשר הוגשה בעקבות הליכי גביה שנקטה הערייה כלפי העותרת, מתבקש בית המשפט לקבוע כי העותרת אינה חייבת לעירייה בחובות בגין היטל פיתוח (סלילה) שהוטל בקשר עם הנכס המצוי ברח' אליהו איתן 20 בראשון לציון, היטל המחולק לחיוב בגין סלילה חדשה של כביש ולחיוב בגין סלילה חדשה של מדרכה (להלן: "החיובים").

בענין מועד זה, הפנו המשיבות הפורמאליות להגדרה שבסעיף 1 לחוק עזר לראשון לציון (סלילת רחובות), תשנ"ו-1995 (להלן: "חוק העזר") – הקבועת כדלקמן: "סלילת רחוב" – סלילת כביש או מדרכה או רחוב משולב או הרחבתם, לרבות עשיית עבודות אלה: הכנת תכניות לסלילת רחוב ואישורן; מהגדרה זו עולה לכאורה כי סלילת מדרכה וסלילת רחוב, אינן מתרחשות רק כאשר עבודות הסלילה הפיזית מתחילות, אלא כבר בשלבים מוקדמים יותר [וראו בענין זה, באופן דומה, בספרו של עופר שפיר,  אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות (מהדורה שלישית, 2016), כרך א', עמ' 284].

כך, בפס' 36 בסוף פסק הדין: עניינה של עתירה זו הוא אך ורק בשאלה האם כדין פעלו המשיבות בעת שהחלו להפעיל כנגד העותרת, הרשומה כבעלת הנכס, הליכי גבייה מינהליים בגין אותו חוב, והתשובה לכך, כאמור, היא בחיוב.

...

מכל הטעמים שפורטו לעיל – מצאתי כי דין העתירה להידחות.

סוף דבר העתירה נדחית.

איני מוצא לחייב את העותרת בהוצאות המשיבות הפורמליות, שכן אני סבור כי אף המשיבות הפורמליות בדומה לעותרת, בחרו להתנהל בדרך שיש בה מן העמימות והעדר ההכרעה בשאלת חלוקת החבויות, ובנסיבות אלה איני מוצא לפסוק הוצאות לטובתן.