עתירה ליישום החלטת ממשלה על מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים

תמיכת המשיב בפעילות של תלמידי החינוך הממלכתי-דתי לקראת יציאה לשירות היא יישום מדיניות משרד החינוך הנשענת על המלצות מועצת החמ"ד. מדיניות החינוך של החמ"ד היא לכוון את תלמידותיו לשירות לאומי ולא לשירות בצה"ל, תוך נכונות ליתן מידע, הכוונה וסיוע לתלמידה שמתלבטת בנושא או לתלמידה שבחרה להתגייס לצה"ל (להלן: מדיניות המשיב בעיניין שירות תלמידות).

חלוקת כספי תמיכות – הרקע הנורמאטיבי נקודת המוצא היא כי "אין למוסדות ציבור זכות קנויה לקבלת תמיכה, וכי למדינה שיקול דעת רחב בכל הנוגע להענקת כספי תמיכות על פי סדרי עדיפויות שהיא קבעה לעצמה" (בג"ץ 2023/19 תאטרון האינקובטור נ' שרת התרבות והספורט, בפס' 9 וההפניות שם (8.8.2019); בג"ץ 3871/15 המרכז הרפורמי לדת ומדינה של התנועה ליהדות מיתקדמת (רפורמית) בישראל נ' ממשלת ישראל, בפס' 11 לפסק דינו של השופט מ' מזוז (‏27.12.2016) (להלן: עניין המרכז הרפורמי) ("על הרשות המינהלית להקצות את תקציב התמיכות לתכליות שיש אינטרס צבורי לתמוך בהן, ולחלק את הסכום שהוקצה לתכליות אלה לפי תבחינים עינייניים, ברורים ושקופים, הנגזרים מן העניין ולא מן המעוניין. זאת על מנת להבטיח חלוקה שויונית של תקציב התמיכה המבוססת על הערכה אובייקטיבית של המועמדים לקבלה").

בעתירה הקודמת נאמר לעניין מדיניות החמ"ד: "חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 מבטא בצורה ברורה את האוטונומיה הנתונה לזרם החינוך 'הממלכתי דתי' להביא לידי ביטוי את השקפתו וערכיו במוסדות החינוך, כאשר 'מוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם' והחינוך בהם יהא 'לחיי תורה ומצוות על פי המסורת הדתית וברוח הציונות הדתית' (סעיף 1). ההדרכה והפיקוח הפדגוגי על מוסדות החינוך הממלכתי דתי (ועל מוסדות מוכרים שאינם רישמיים המפוקחים על ידי מינהל החינוך הדתי) בכל הנוגע לאופיים הדתי, יבוצעו באמצעות מנהל אגף החינוך הדתי (תקנה 2 לתקנות החינוך הממלכתי (סדרי פקוח), התשי"ז-1956). השאלות מהם 'חיי תורה ומצוות', מהי אותה 'מסורת דתית' ואילו מרוחות 'הציונות הדתית' ינשבו בין כתלי מוסדות החינוך הממלכתי-דתי, נתונות איפוא לבירור והכרעה על ידי מינהל החינוך הדתי (להלן גם: המינהל), המופקד על המדיניות החינוכית באותם מוסדות. מדיניות זו משתקפת בין היתר, בחוברת המעודכנת משנת 2008 שנערכה על ידי המינהל שכותרתה 'קווים מנחים למדיניות החינוך הממלכתי-דתי' (צורפה כנספח מש/1 לתגובת המשיבים). בחוברת זו מצוין בסעיף 1.4 שבה כי 'החמ"ד יחנך את תלמידיו לחובת שירות פעיל בצה"ל ואת תלמידותיו לשירות לאומי התנדבותי בן שנתיים'. המדיניות כלל לא נתקפה במסגרת העתירה אלא רק מבחני התמיכה שהביאו לידי ביטוי מדיניות זו – כאשר מבחני התמיכה החדשים אף סטו ממנה במידה ניכרת [...

"משהוחלט על ידי הרשות, במקרה דנן משרד החינוך, על הענקת תיקצוב לקבוצה מסוימת או לזרם חינוכי מסוים, הרי שמכוח עיקרון השויון יהיה מחויב כלפי קבוצה אחרת דומה במאפייניה" (עניין פנים להתחדשות, בפס' 10; ההדגשה הוספה).

...

בעתירה הקודמת שהגיש העותר (בג"ץ 7204/16 לורך נ' משרד החינוך (3.1.2019) (להלן: העתירה הקודמת)), טען העותר כי התמיכה בפעילות ההכנה לשירות צבאי מוגבלת לבנים ובכך מפלה את תלמידות החינוך הממלכתי-דתי הבוחרות לשרת בצה"ל. לאחר שהותקן מבחן התמיכה השני, נקבע בפסק הדין בעתירה הקודמת כך: "אשר להפליית תלמידות החינוך הממלכתי-דתי – מקובלת עלי עמדת המדינה כי עם התקנת המבחנים החדשים העתירה מיצתה את עצמה בהיבט זה, שכן שערי התמיכה בפעילות ההכנה לשירות הצבאי פתוחים כעת בפני כלל תלמידי החינוך הממלכתי-דתי, ללא הבדל מגדר" (שם, בפס' 5).

תמצית עמדת המשיב המשיב טוען בתגובתו המקדמית, כי דין העתירה להידחות בהיעדר עילה.

דיון והכרעה לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ועיינתי בחומר שצורף, הגעתי למסקנה שיש לדחות את העתירה, מהטעמים שיפורטו להלן.

העתירה נדחית.

עוד נטען, כי חוזר מנכ"ל משרד החינוך מיום 15.10.18, הודעה מס' 0127 "התוכנית להכשרת מנהלים לבתי הספר בשנת הלימודים התש"פ" (להלן: "חוזר המנכ"ל"), שותק ביחס לזהות המשרד הממשלתי שמפקח על בית הספר בו מועסק עובד ההוראה המגיש מועמדותו לתכנית ההכשרה, וממילא התכנית פתוחה לכל עובדי ההוראה העומדים בתנאי הסף שבחוזר המנכ"ל[footnoteRef:1].

כך למשל, בעיניין עמותת מוסדות אוצרות החיים נדונה עתירתן של עמותות וחברות המפעילות מוסדות חינוך מוכרים שאינם רישמיים, כנגד החלטת משרד החינוך לקזז מהתקציב השוטף המועבר להן על ידו, עקב אי תשלום שכר העובדים כנדרש, וזאת בהתאם לנוהל שכותרתו "תשלום שכר עובדי הוראה ועובדי שירות במוסדות חינוך" (להלן: "הנוהל") המאפשר למשרד החינוך להטיל סנקציה בדבר קזוז הכספים שבהם תוקצבה הבעלות על מוסד החינוך המוכר שאינו רישמי, אשר לא שמשו לתשלום שכר עובדי הבעלות כנדרש.

כך, השאלה בדבר הערכאה המוסמכת לידון בהליך דנן תבוא על פיתרונה בהיתחשב בנסוח הסעד המבוקש - ככל שמדובר בתקיפת ההחלטה של משרד החינוך שלא לאפשר לאף מורה שאינו עובד במוסדות חינוך הנתונים לפיקוחו של משרד החינוך להישתתף בתכנית ההכשרה, הרי שחל החריג שבפרט 3(1)(ג) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט, והסמכות לידון בהליך היא של בג"ץ. עם זאת, ככל שמדובר בתקיפת יישום ההחלטה במקרה הקונקרטי של התובעות, הסמכות לידון בהליך היא של בית המשפט לעניינים מינהליים.

...

מדובר בתביעה מנהלית, אשר אינה מצויה בגדר סמכותו העניינית של בית הדין האזורי לעבודה, ולפיכך דינה להידחות על הסף מחמת העדר סמכות עניינית.

יחד עם זאת, בית המשפט העליון (בשבתו כבג"ץ) קבע כי לאור העובדה שהעותרות אינן תוקפות את הוראות הנוהל עצמן, אלא את דרך יישומן במקרה הפרטני שלהן, עליהן להגיש את העתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים: "נוהל השכר הוא החלטה בעלת תחולה ארצית הקובעת כללים בעניין תקצוב, ולכן לכאורה עתירה המכוונת נגדו אינה בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים. עם זאת, מעיון בעתירה שלפנינו, עולה כי טענות שמעלות העותרות אינן מכוונות – בעיקרן – להוראות הנוהל (ויוזכר כי האחרונות אף הדגישו כי כיום הן פועלות בהסתמך על הכללים שנקבעו בו), אלא לאופן שבו הופעלו הכללים שנקבעו בו ביחס לכל אחת ואחת מהן ... מדובר אפוא בשורה של החלטות פרטניות שונות, שכל אחת מהן התקבלה במסגרת הליך נפרד ועל יסוד תשתית עובדתית שונה. משעומד לעותרים סעד חלופי בדמות פניה לבית המשפט לעניינים מינהליים, דין העתירה להידחות על הסף"[footnoteRef:6].

] מן הכלל אל הפרט לאחר עיון בטענות הצדדים ובכלל החומר המצוי בתיק בית הדין, באנו לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל.

עם זאת, ובהתחשב בכך שההלכה הפסוקה קבעה כי במצבים אלה, בהם בית הדין השתכנע כי לא נתונה לו סמכות לדון בהליך, קיימת עדיפות לסילוק התביעה על פני העברתה[footnoteRef:12], אף אנו מצאנו לפעול כאמור והננו מורים על מחיקת התביעה מחמת העדר סמכות עניינית.

]השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה, בבקשת העותרים – גופים המפעילים בתי ספר מוכרים שאינם רישמיים לחינוך מיוחד – להורות למשיבים לבוא וליתן טעם, "מדוע לא יבוטל השינוי הדרמטי בתעריפי החיוב עבור תלמידי חוץ בחינוך המיוחד וזאת לכל הפחות עד למתן זכות טיעון לעותרים ביחס לשינוי האמור ושיתופם בדבר מימצאי הבדיקה", ו"מדוע, לכל הפחות, לא ידחה שינוי התעריפים בשנה עד אשר יוכלו העותרים להתארגן לאור הקיצוץ הנרחב הצפוי בתקציב המוסדות לחינוך מיוחד, שבמהלכה תנתן לעותרים זכות טיעון ביחס לשינוי האמור".

העותרים מבקשים איפוא, כי נורה על מתן צוים על-תנאי כאמור, ונקבע דיון דחוף בעתירה "נוכח יישומה המיידי של ההחלטה, והשלכותיה החריפות על מוסדות החינוך המיוחד [...], בטרם יגרם לעותרים נזק כלכלי בלתי הפיך בשל העידכון האמור ופגיעה משמעותית ברווחתם של ילדי החינוך המיוחד". עיון בעתירה מלמד, כי ביום 1.2.2023, כחודשיים לאחר פירסום ההחלטה מושא העתירה, פנו העותרים ב"מכתב דחוף טרום עתירה לבג"ץ", באמצעות באת-כוחם.

"לא בדקדוקי-עניות של פרוצידורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החיסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, ובקורת שיפוטית אחר כך" (בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 לפסק-דיני (24.5.2012)).

...

דין העתירה להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים.

אשר על כן, העתירה נדחית בזאת על הסף.

]השופטת י' וילנר: בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי נורה למשיב, משרד החינוך, להחיל בשנת הלימודים התשפ"ד את רפורמת "אופק חדש" על בתי ספר מוכרים שאינם רישמיים אשר מכילים כיתות לחינוך מיוחד; וכי בהתאם לכך, נורה לשר החינוך לתקן את תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: התקנות).

המשיב מוסיף, כי בבית המשפט לעניינים מנהליים תלויה ועומדת עתירה בעיניין החוזר הנידון, שהוגשה על-ידי מוסדות חינוך מוכש"רים, ובגדרה מבקשים העותרים להורות למשיב ליישם את החלטת הממשלה כך שהרפורמה תוחל על כל מוסדות החינוך המוכש"רים כבר בשנת הלימודים התשפ"ד. המשיב מציין, כי לא יתנגד לצרוף העותרת להליך האמור.

עוד נקבעו שם כללים והנחיות בעיניין החלת הרפורמה על מוסדות מוכש"רים ובעניין הקצאת התקציב האמור, ובתוך כך נקבע כי הצטרפות מוסדות חינוך מוכש"רים לרפורמה "תיעשה בהדרגה לפי יכולת הבצוע של משרד החינוך". בהמשך לכך, החוזר מיישם את האמור בהחלטת הממשלה, ומחיל את הרפורמה על בתי ספר מוכש"רים מסוימים – אלה שבבעלות הרשתות.

...

דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, בדמות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

ככלל, כידוע, בית משפט זה לא יידרש לעתירה אם עומד לעותר סעד חלופי (ראו, מני רבים: בג"ץ 8948/07 עיזבון המנוח סמו נ' שר האוצר, פס' 3 (16.3.2008)), ולכן דין העתירה להידחות על הסף.

אשר על כן, העתירה נדחית על הסף.

כללי עתירה המופנית כלפי אופן יישום החלטת ממשלת ישראל מיום 15.5.23, ובלשון העותרים תכלית העתירה כדלקמן: מוגשת בזאת עתירה מנהלית בגדרה יתבקש בית המשפט הנכבד ליתן צו המורה למשיב ליישם את החלטת הממשלה מס' 511 מיום 15.5.23 (להלן: "החלטת הממשלה"), ולאפשר באופן מיידי לכל מוסדות החינוך המוכרים שאינם רישמיים אף שאינם בבעלות רשת מעיין החינוך התורני או רשת החינוך העצמאי – להכנס לתוכנית "אופק חדש" כבר משנת הלימודים תשפ"ד (2024).

תמצית טענות הצדדים א. טענת העותרים העותרים, עמותות המנהלות בתי ספר מכל גוני הקשת במדינת ישראל, אינם חולקים על עצם ההחלטה להחיל את "אופק חדש" על בתי הספר המוכשרי"ם. תמצית טענתם מגולמת בסעיף 5 של העתירה בו נכתב כהאי לישנא: "... ההחלטה שלא להחיל את תכנית אופק חדש בשנת הלימודים תשפ"ד על כלל מוסדות המוכש"ר אלא רק על מוסדות שבבעלות הרשתות הגדולות נעשתה על ידי משלוח חוזר מטעם משרד החינוך לרשתות הגדולות בלבד, אשר במסגרתו, בשפה רפה ובשולי הדברים, ללא כל נימוק או הסבר – ומבלי שהוא הועבר בצורה פורמאלית למוסדות המוכש"ר האחרים –צוין כי עבור יתר המוסדות תיושם תכנית אופק חדש אך בשנת הלימודים הבאה (תשפ"ה)". בטענה זו של העותרים, שהיא, למעשה, טענת הליבה בהליך זה, יורחב בהמשך, ועיקרה בטענה, שגם אם ההחלטה ליישם את תוכנית אופק חדש בהתאם ליכולת הבצוע של המשרד אינה בהכרח בלתי לגיטימית, גם לשם כך נדרשים תבחינים רלוואנטיים וענייניים, וההשתייכות לשתי הרשתות הגדולות בלבד, היינו למשיבות 2 ו- 3, אינה תבחין רלוואנטי, אינה תבחין כלל, ולמעשה אף לא ברור אם היא מוצגת כך. ומכל מקום, החלטת 18.7.23 אף אינה חותרת לנמק את הדברים בכך שעל הפרק תבחין עינייני ורלוונטי שהופעל ושרק בעקבותיו התכנס המשיב 1 להחלטתו.

...

נוכח כל האמור, נקבע בזה, שתקלה חמורה יצאה תחת ידי המשיב, והדרך בה בחר להלך – פגומה.

ואכן במקרים שונים, ולא בלב קל, הגיע גם בית המשפט העליון למסקנה, שמלבד הצהרה הולמת, יקשה עליו להעניק סעד מספק:- "כאשר בית המשפט סבור כי נפל פגם בהחלטתה המנהלית – הרי שעקרון המעשה העשוי, יכול וצריך להתלבן גם במהלך או בתום הדיון המשפטי, במסגרת שאלת הסעד... מבחינה זאת, בידי בית המשפט נתונה הסמכות לשקול אם להעניק לעותר סעד הצהרתי בדבר הפגם שנפל במעשה המנהלי, וזאת תחת סעד אופרטיבי, המורה לשנות את המצב הקיים בשטח.. אציין כי פתוחה בפני המערערים הדרך להגיש תביעה אזרחית בגין נזקיהם, ככל שיוכחו, וכל טענותיהם שמורות להם" (עע"מ 2339/12 שוחט נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה כפר סבא, פסקאות 53-51 (19.8.2013) וכן ראה - "בשלב זה, מטעמים של מעשה עשוי, לא ניתן אפוא להורות על העברת העבודה מן המשיבה 2 לידיהם של גורמים אחרים... עם זאת, לשיטתי, דין הערעור להתקבל לפחות במובן זה שייקבע, במתכונת של סעד הצהרתי, שדין המרכז היה להתבטל" (עע"מ 3719/13 ש. מרדכי עבודות עפר בע"מ נ' משרד הבינוי והשיכון, פסקה 7 לפסק דינה של כבוד השופטת ד. ברק-ארז (6.9.2018).

סוף דבר על יסוד כל האמור, ניתן בזה לעותרים סעד הצהרתי, כדלקמן: החלטת המשיב להחיל את "אופק חדש" רק על המשיבות 2 – 3, ללא תבחינים, ומכח החלטה בלתי מנומקת, פגומה, ונגועה באי חוקיות.