עתירה להנחת הצעת חוק תקציב המדינה על שולחן הכנסת

במצבים אלה, כך מורה סעיף 36א(ב) לחוק-היסוד, ככל שלא מתקבל חוק תקציב, רואים את הכנסת כאילו התפזרה בחלוף שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או בחלוף 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר; וככל שהממשלה הניחה את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לפני יומה ה-55 של הממשלה, הכנסת תתפזר בחלוף 45 ימים מהנחת הצעת החוק, אם לא היתקבל חוק תקציב (סעיף 36א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת).

קשה להלום כי לארוע כזה, וליתר דיוק ל"אין ארוע" של אי העברת תקציב במועד, לא יימצאו עקבות בפסקי דינו של בית משפט זה. ואכן, יגעתי ומצאתי עתירה שנחבאה אל הכלים, ובה התבקש בית המשפט להורות לממשלה להניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק תקציב שנת 2021 עם הצעת חוק תקציב שנת 2020 (בג"ץ 8054/20 התנועה לאיכות השילטון נ' שר האוצר (2.2.20219)).

ובכן, סעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה מורה כי "תקציב המדינה ייקבע בחוק" (סעיף 3(א)(1)), ומונה מספר מאפייני יסוד של חוק זה. בין היתר, נקבע כי "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות" (סעיף 3(א)(2)); כי "הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת" (סעיף 3(ב)(2)), ויצורף לה "אומדן המקורות למימונו" (סעיף 3(ב)(4)); וכי "כל הצעת חוק תקציב [...] תיתבסס על תכנית התקציב הרב-שנתית" שהונחה על שולחן הכנסת יחד עם חוק התקציב השנתי הקודם (סעיף 3א(ג)).

...

אני סבור כי הדיון בתוספת הכספית לתקציב ההמשכי – לא התייתר ואיננו תיאורטי, כמפורט בחוות דעתן של חברותיי הנשיאה (בפס' 27-26 לחוות דעתה) והשופטת ד' ברק-ארז (בפס' 3 לחוות דעתה) ומנימוקיהן.

מקובלת עליי מסקנתה של הנשיאה כי "הנסיבות שהובילו לקביעת התוספת הכספית אינן כה חריגות ויש יסוד סביר להניח שהן עלולות להישנות בעתיד בנסיבות שיקשו על ההכרעה בהן 'בזמן אמת'" וכן כי "התוספת הכספית לא נועדה להתמודד באופן ישיר עם משבר הקורונה" (שם).

בבג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל (6.9.2017) (להלן: עניין התקציב הדו-שנתי), הדגיש המשנה לנשיאה (בדימ') ס' ג'ובראן את הדברים הבאים: "סבורני כי אין להרחיק לכת ולסתום את הגולל על סמכותו של בית משפט זה לבקר חקיקת יסוד, וזאת בזהירות הנדרשת ועל פי אמות מידה קפדניות, שעליהן אעמוד בהמשך. בפרט, אין בידי לשעות לטענותיהן של המשיבות, המבקשות להיבנות מכך שהכנסת לא קבעה מגבלות על הליכי חקיקת חוקי היסוד בדמות כינון חוק-יסוד: החקיקה, אשר יתווה הוראות מחייבות לדרך כינונם וזיהויים של חוקי היסוד [...] אל לבית משפט זה לשקוט אל שמריו בהיעדר חקיקת יסוד זו, ואין בחסר הנורמטיבי הקיים כדי לחסן את רשויות השלטון מפני ביקורת שיפוטית, מקום שזו נדרשת. כדברי השופט נ' סולברג, 'אין לאפשר למחדל, להפוך למפלט ולמקלט' (בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל, פסקה 55 לפסק דינו (6.8.2017) (להלן: עניין קוונטינסקי)). ככל רשויות השלטון, מחויב בית משפט זה להגן על חוקי היסוד המצויים בליבת שיטתנו המשפטית (ראו: אהרן ברק "תיקון של חוקה שאינו חוקתי" ספר גבריאל בך 361, 377 (2011) (להלן: ברק)), ולהכריע בסוגיות המובאות לפניו לאור ערכי היסוד הראויים למשטר דמוקרטי חוקתי – יהיו הם כתובים עלי ספר או לאו" (שם, פס' 3).

לפנינו עתירה של התנועה למען איכות השילטון בישראל ושל עמותת המשמר החברתי, בגדרה בית משפט זה מתבקש להוציא צו על תנאי כנגד המשיבים ולהורות להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא תונח הצעת חוק תקציב המדינה לשנת 2013 על שולחן הכנסת לאלתר, וזאת נוכח הפרת הוראת סעיף 3(ב)(1) לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי על הממשלה להניח את הצעת חוק תקציב המדינה לא יאוחר משישים ימים לפני תחילתה של שנת הכספים.

במקרה שלפנינו – חוק התפזרות הכנסת ה – 18 היתקבל קודם למועד הקובע האמור ומכאן שהעיצום הנ"ל (שבעקיפין ניתן לראות בו גם פועל יוצא של אי-הנחת התקציב) ננקט כבר למעשה, אם כי לפני המועד הנזכר בסעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת הנ"ל. (ב) היום, לאחר שהיתקבל חוק התפזרות הכנסת ה - 18, לכאורה חלה על ענייננו הוראת סעיף 36א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת, המורה כדלקמן: "על אף הוראת סעיף קטן (א) – פתח נשיא המדינה בהליכים להרכבת ממשלה חדשה לפי סעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה, או היתקבל חוק על התפזרות הכנסת, או היתקיימו בחירות לכנסת, אחרי המועד להגשת הצעת התקציב לפי סעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה, ולפני תום שלושת החודשים מיום תחילת שנת הכספים, יהיה המועד הקובע כאמור בסעיף קטן (א), שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או 45 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר". (ג) סעיף 3ב(א) לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי שעה שלא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, כמפורט בסעיף האמור.

...

לאחר שעיינו בעתירה, בתגובתם המקדמית של המשיבים לה, בתשובת העותרות לתגובה המקדמית ובחומר הנוסף שהוגש – נחה דעתנו כי דין העתירה להידחות על הסף, בהיותה בשלב מאוחר זה עתירה עיונית, שהסעד הנדרש במסגרתה אינו ניתן ליישום לעת הזו, וכן בהיעדר עילה להתערבות בית משפט זה בנסיבות שנוצרו.

הוצאת צו שיורה לממשלת ישראל, כיום – ערב הבחירות לכנסת התשע-עשרה – לגבש הצעת חוק תקציב לשנת 2013 ולהניחה על שולחן הכנסת, כדרישת העותרות, הינה, בנסיבות, עיונית ובלתי מעשית, ולכן דין העתירה להידחות ולו מטעם זה. נסביר: משהובהר לנו כי המאמצים הנוכחים לגבש הצעת תקציב מוסכמת לשנת 2013 לא נשאו פרי, בשל חוסר הסכמות שמקורן בשוני בהשקפות של מרכיבי הקואליציה – ברי כי לא יהיה בכוחו של צו שיצא מלפני בית-משפט זה, כדי לבטל את חילוקי הדעות שנתגלעו ואשר מנעו מלכתחילה הגעה להסכמה על הצעת התקציב האמורה.

נוכח כל האמור לעיל ובשים לב לדוחק הזמנים (שנגרם, בין השאר, בשל השיהוי בהגשת העתירה) – איננו מוצאים לנכון להידרש למכלול טענות העותרים באשר למלוא המשמעות החוקתית של אי-קיום החובה הקבועה בהוראת סעיף 3(ב)(1) לחוק יסוד: משק המדינה ולהיקף התערבות בית משפט זה בהימנעות הממשלה מלפעול בהתאם לחובתה לפי הוראות חוק היסוד האמור בזמנים כתיקונם, ובמיוחד כאשר לא מתקבל חוק לפיזור הכנסת.

נוכח כל האמור לעיל – העתירה נדחית על הסף, ללא צו להוצאות.

בתמצית, בפיה של העותרת שתי טענות מרכזיות כלפי הוראת השעה: האחת, ביחס לעצם עריכתו של התקציב כדו-שנתי, דבר אשר לטענת העותרת פוגע ביסודות המשטר הדמוקרטי של מדינת ישראל, שכן הוא מונע מהאופוזיציה את האפשרות – שאחרת הייתה קיימת לה – להצביע אחת לשנה נגד התקציב ובכך להביא לפיזור הכנסת ולבחירות חדשות; השנייה, בנוגע לאופן חקיקתו של התיקון לחוק יסוד: משק המדינה, על דרך של הוראת שעה.

שינויים נוספים בחוק יסוד: משק המדינה כללו הוראה בדבר הכנת "תכנית תקציב רב שנתית" שתונח על שולחן הכנסת במקביל להצעת חוק התקציב, ותשמש כבסיס להצעת חוק התקציב בשנה העוקבת (חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 4), ס"ח התשנ"ב 1378, 40); הסדרת ההתנהלות התקציבית בתקופת הביניים שעד לאישור הצעת חוק התקציב השנתית (סעיף 58 לחוק יסוד: הממשלה, ס"ח התשנ"ב 1396, 214 (תיקון עקיף לחוק יסוד: משק המדינה); ועוד.

בשולי הדברים אעיר כי אין בכוונתי להביע דיעה על מנגנוני ההתאמות וההתכנסות שבתיקון ועל הצורך בעדכון תכנית התקציב לשנת 2019 ובהנחת תכנית תקציב לשנת 2020 על שולחן ועדת הכספים של הכנסת, שכן נושאים אלה עשויים לבוא בעתיד להתדיינויות בפנינו (עיינו והשוו: ענין התנועה למען איכות השילטון בישראל; ענין שפיר).

...

מצרף אני לפיכך את דעתי להשקפת חברתי וחברי, שהגיעו למסקנה שאכן בנסיבות שלפנינו בכינון התיקון נעשה לכאורה שימוש לא נאות בהליך – בעת שהוא כונה: הוראת שעה.

ג) אם התיקון נעשה שלא בתום לב, במשמעותו ובנפקותו המשפטית העמוקה של מושג זה (עילה זו היא הבסיס לסעד "התראת הבטלות" לעתיד, שעליו החלטנו בפסק דין זה).

העולה מכל המקובץ מלמד כי יש מקום לתוצאה אותה הציע חברי, המשנה לנשיאה (בדימ'), השופט א' רובינשטיין, מטעמיו ומהנימוקים הנוספים שפורטו על-ידי חברתי וחברי וכן על-ידי בחוות דעת זו. לסיום אדגיש כי הנני מקווה שהתראת הבטלות לעתיד, אותה הוצאנו כאן – תרתיע, ולא יהיה צורך לממשה כדי להבטיח את: כבוד הכנסת ועצמאותה, שמירת מעמד האופוזיציה ומרכיבי הקואליציה, והכל למען ביצור הדמוקרטיה הישראלית.

בלילה שבין 1.8.21 לבין 2.8.21 דנה ממשלת ישראל באישור תקציב המדינה לשנים 2021 ו-2022; ביום 30.8.21 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצעות חוק תקציב המדינה, וכן את התכנית הכלכלית לשנות הכספים האמורות; וביום 4.11.21 אושרו חוקי התקציב לשנים אלו ופורסמו סעיפי התקציב, ובכלל זה פירוט לגבי פעולות ותכניות - הכל בהתאם להוראות שנקבעו בדין בעיניין הליך חקיקתי משמעותי ומורכב זה. ביום 31.8.21, למחרת הנחת ההצעות על שולחן הכנסת ובטרם אישור חוקי התקציב, הגישה עותרת 1 (להלן גם - העותרת) לממונה בקשה לפי חוק חופש המידע, לקבלת כלל הסיכומים התקציביים לשנים 2021 ו-2022, שנחתמו בין אגף התקציבים במשרד האוצר לבין משרדי הממשלה ויחידות הסמך, לקראת ליל אישור התקציב בממשלה.

...

בנוסף טוען המשיב, כי לסיכום התקציבי, כשלעצמו, "אין תוקף משפטי והוא מהווה תכתובת פנים-ממשלתית בכל הקשור לניהול תקציב המדינה והפעילות הכלכלית הממשלתית". בהקשר זה מדגיש המשיב, כי הסיכומים התקציביים, כשלעצמם, לא משליכים ישירות על הציבור, שכן כל צעד אופרטיבי כלפי הציבור הכלול בהם, דורש "פעולה מקיימת". הסיכומים התקציביים נערכים ללא ליווי משפטי, ומכל מקום אין להם כל תוקף משפטי, לא בהיבט המינהלי ולא בהיבט החוזי, ולא ניתן לאכפם.

גם התנהלות המשיב תומכת במסקנה זו, עת הודיע במסגרת העתירה כי בתום שנת התקציב יוכלו העותרים להגיש בקשה לחשיפת הסיכומים התקציביים, ושעה שאישר לאחרונה כי לקראת אישור תקציב המדינה לשנים 2024-2023 פורסם בצד חוקי התקציב גם פרק של "עיקרי הסיכומים התקציביים", הכולל רכיבים שהבשילו למדיניות.

סוף דבר על-יסוד האמור לעיל, החלטתו של המשיב, בדבר הסירוב הגורף והמוחלט למסור לעותרים את הסיכומים התקציביים לשנים 2022-2021, או כל מידע מהם - מבוטלת.

המשיב ישלם לעותרים, יחד ולחוד, שכ"ט בסך 12,000 ₪ כערכו של סכום זה היום, וכן את סכום האגרה ששולמה על-ידם בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום תשלומה.

הם התייחסו בהרחבה להליך החקיקה, הן לדיונים שהתקיימו לפני הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת, והן לדיונים בועדת העבודה והרווחה של הכנסת (להלן: הועדה) אליה הועברה הצעת החוק להכנה לקריאה שניה ושלישית.

לגבי טענות העותרים על ההחלטה שלא לפצל את התיקון מחוק ההסדרים לאחר שהתבקש דיון מחודש, הבהירה הכנסת כי לא נפל כל פגם בהליך זה. כך, לאחר שועדת הכנסת קיימה דיון ארוך בהצעת חוק ההסדרים, במהלכו החליטה על פיצול מהותי של נושאים רבים מהצעת החוק, התבקש קיום דיון מחודש לפי סעיף 115 לתקנון הכנסת, ואושרה ההחלטה שלא לפצל את התיקון.

שלובם של מאפיינים אלה – ההקף הנרחב של הנושאים שנכללים בחוק, יחד עם לוח הזמנים הדוחק – מקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק בהצעת החוק, והוא אף פוגע ביכולתם של חברי הכנסת לגבש דיעה מבוססת לגבי הנושאים שנכללים בה (להרחבה ראו: עניין מגדלי העופות, בעמ' 33-32; אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התיקצוב 86-71 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2006); טל גולן "הגרעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת הרווחה הישראלית" משפט וממשל יא 247 (תשס"ח)).

...

סבורני כי דברים נכוחים אלה, שנאמרו לפני למעלה מעשור וחצי, נכונים ביתר שאת גם בימינו.

ואולם, בנסיבות המקרה שלפנינו, אין אנו נדרשים לטעת מסמרות בסוגיה זו, מאחר שאף אני סבור, כעמדת חברי, שאין לפנינו הסדר שאינו מתאים באופן מובהק להיכלל בחקיקה המזורזת של חוק ההסדרים.

מקום שבו החקיקה נועדה להסדיר הליך תלוי ועומד או כדי לשנות את הדין בעקבות פסיקה של בתי המשפט, אני סבור כי על דרך הכלל, ראוי שלא לכלול חקיקה כזו בחוק ההסדרים ולו בשל המורכבות והרגישות הכרוכים בכך.