ערעור על החלטת משמעת של שר הבריאות בעניין רוקח

בית המשפט המחוזי קיבל בחלקו את ערעורה של המבקשת על החלטתו של השופט (בדימוס) א' סטרשנוב (בתוקף הסמכות שהואצלה לו על-ידי שר הבריאות) מיום 30.11.2014, לפי סעיף 41 לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: פקודת הרופאים) להתלות את רישיונה של המבקשת לעסוק ברפואה למשך שמונה שנים החל מיום 12.6.2013.

בכתב האישום המתוקן נגד המבקשת יוחסו לה העבירות הבאות: מעשי פזיזות ורשלנות שיש בהם כדי לסכן חיי אדם (לפי סעיף 338(א)(8) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין)); ניפוק תרופות מירשם ללא מירשם (לפי סעיפים 26(א) ו-60 לפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981); וגניבה (לפי סעיף 384 לחוק העונשין).

אם כן, הליך קבלת החלטה בנוגע לביטול או התליה של רישיון של רופא הוא דו-שלבי: בתחילה מיתנהל הליך בפני ועדת המשמעת, שבמסגרתו זכאי הרופא להשמיע את טענותיו, ורק לאחר מכן מתקבלת החלטה סופית על-ידי שר הבריאות, על סמך המלצותיה של ועדת המשמעת.

הבקורת השיפוטית על החלטתו של שר הבריאות או מי שסמכותו של שר הבריאות הואצלה לו נתונה לבית המשפט המחוזי, על-פי סעיף 47 לפקודת הרופאים, אשר תוקן בשנת 2005 באופן עקיף (בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים (תיקון מס' 15), התשס"ה-2005).

...

תרופה זו אף לא נותנת מענה לכך שהגורם אשר מקבל את ההחלטה בסופו של דבר מתבסס על טענות שנשמעו בפועל בפני ועדת המשמעת בלבד (ראו והשוו גם: ע"א 9300/05 מדינת ישראל המפקח על הביטוח נ' קוסקוסי, פסקה ו' (18.2.2007)).

בנסיבות העניין, אף על-פי גישה מרוככת לבחינתה של בקשת רשות הערעור, לא השתכנעתי כי קיימת הצדקה להיעתר לה. בפועל, החלטתו של השופט סטרשנוב היא החלטה מנומקת, המתייחסת באופן פרטני לטענות שנשמעו בפני ועדת המשמעת ולשיקוליה.

אמנם התוצאות אינן קלות מבחינת המבקשת – אך כך גם מעשיה, שביטאו שיקול דעת לקוי מיסודו בתחום שבו הפן האתי והמוסרי אינו ניתן להפרדה מן הפן המקצועי הטהור, ואין לומר שנגרם לה עוול המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. אשר על כן, בקשת רשות הערעור נדחית.

בפניי ערעור לפי סעיף 47 לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז – 1976 (להלן: "פקודת הרופאים") על החלטה מיום 22.4.2014 של שרת הבריאות שהתקבלה בפועל על ידי כב' השופט (בדימוס) אמנון סטרשנוב (להלן: "ההחלטה" ו"השופט" בהתאמה), אשר שרת הבריאות האצילה לו את סמכותה האמורה בהתאם לסעיף 41 לפקודת הרופאים.

לדעת הוועדה: "עריכת טפסי הסכמה והוספת חתימות של חולים להישתתפות בנסוי בידו של הנקבל, גם מקום שהיו הסכמות וחתימות על מסמכים מקוריים שאינם בנמצא עוד, כך שהם נחזות כחתימות של החולים, הוא מעשה שאין להקל בו ראש. קבלת עמדת הצדדים בדבר אמצעי משמעת של נזיפה בלבד, כך שעניין זה יסתיים ללא מידה של התליית רישיון, אינה מתיישבת עם אינטרס הציבור בשמירה על רמתו ועל כבודו של מיקצוע הרפואה ועל אמון הציבור ברופאים ומעבירה מסר לא נכון לציבור הרופאים ולציבור החולים כאחד. על כן סטייה מהסדר טיעון והמלצה על התליית רישיונו של הנקבל, היא ראויה.". באשר לתקופת ההתלייה, נחלקו דיעות חברי הוועדה; לדעת יו"ר הוועדה: "אמצעי המשמעת המתאים לרופא מומחה בכיר... בדין המעשה בו הודה, עריכת טופסי הסכמה והוספת חתימות כך שהם נחזות כחתימות החולים (זיוף של 61 חתימות), תקופת ההתליה המתאימה היא של 6 חדשים.". לעומת זאת, לדעת רוב חברי הוועדה: "בהיתחשב בזמן הרב שחלף, בתרומתו של ד"ר רימון לבדיקת פרשת הניסויים והמחיר הכבד ששילם בגינה, ובהיתחשב בכך שהודה במסגרת הסדר טיעון, תקופת ההתליה צריכה להיות מינימאלית, של חודש אחד.". החלטת כב' השופט (בדימוס) שטרסנוב בהחלטתו מיום 22.4.2014 (נספח 1 להודעת העירעור) קבע השופט את הדברים הבאים; עמדת הוועדה בדבר דחיית הסדר הטיעון ביחס לעונש מבוססת ומקובלת עליו ללא סייג.

בהליך המשמעתי בו עסקינן, השיקול המרכזי הוא שיקול של הגנה על אינטרס שיש לציבור בשמירה על רמתו וכבודו של מיקצוע הרוקחות ועל אמון הציבור ברוקחים.

ברור בעניננו שלמערער לא היה יומו להביא ראיותיו, טענותיו ועדויותיו גם במסגרת ההלכה שקבעה, שהליך קבלת החלטה בנוגע לביטול או התליה של רישיון של רופא הוא דו-שלבי: בתחילה מיתנהל הליך בפני ועדת המשמעת, שבמסגרתו זכאי הרופא להשמיע את טענותיו, ורק לאחר מכן מתקבלת החלטה סופית על - ידי שר הבריאות, על סמך המלצותיה של ועדת המשמעת.

...

המסקנה העולה מכך היא כי למעשה, המערער לא הודה מרצונו החופשי בעבירת הזיוף ודי בכך כדי לאפשר לו לחזור בו מהודאתו.

דין בקשה זו להידחות.

יתירה מכך, בניגוד לטענת ב"כ המשיבה, שלא גובתה בתצהיר כדין, כי רק בשלב זה היא קיבלה ממשרד הבריאות את עדויות הנוגעים בדבר במשטרה (סעיף 10 לבקשת המשיבה), במהלך הדיון בוועדת משמעת, טענה עו"ד שרה שרלב, ב"כ משרד הבריאות, כי: "... אנחנו עברנו על כל ההודעות של המשטרה והקובלנות מבוססות על ההודעות של הנקבלים השונים," (עמ' 33 לפרוטוקול הדיון בוועדת המשמעת, ש' 8 – 9) ומכאן, שההודעות היו חלק מהתיק המשמעתי שנוהל בידי משרד הבריאות ולא ברור מדוע נתבקש צירופם בשלב מתקדם זה. סוף דבר הערעור מתקבל.

בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגיש המבקש על החלטתו של המשיב 2, מנכ"ל משרד הבריאות (להלן גם: המנכ"ל) מיום 17.6.2020 בגדרה הוארכה התליית רישיון הרפואה של המבקש לתקופה נוספת.

בהמשך לכך, סעיף 44ב לפקודה מסדיר את סמכותו של המנהל להאריך את התליית רישיונו של רופא, כדלקמן: "הותלה רשיונו של רופא לפי סעיף 44א, או הוגבל תחום עסוקו והוגשה נגדו קובלנה לפי סעיף 41, רשאי המנהל, על פי המלצת הוועדה שהוקמה לפי סעיף 44 (א), להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה עד להחלטת השר לפי סעיף 41, או לבטל את ההתליה או ההגבלה." אם כן, לפי הסעיף, במקרה שבו כבר הותלה רישיונו של רופא בהתאם לסעיף 44א לפקודה או הוגבל תחום עסוקו וכן הוגשה נגדו קובלנה, רשאי המנהל, לפי המלצת הועדה שמינה שר הבריאות מכוח סעיף 44(א), להאריך את תקופת ההתליה או ההגבלה וזאת עד למתן החלטה סופית בעיניינו המשמעתי של הרופא לפי סעיף 41 לפקודה.

על פסק הדין הוגשה בקשת רשות ערעור, ובהמשך לכך ביום 2.5.2019 בית משפט זה הורה על ביטול פסק דינו של בית המשפט המחוזי בקבעו כי החלטתו של מנכ"ל משרד הבריאות בעיניינו של המבקש התבססה על עיון מעמיק ונתנה ביטוי לחומרת הארוע (רע"א 2755/19, השופטים פוגלמן, נ' סולברג ו-א' שטיין) (להלן: רע"א 2755/19).

הגם שלא ניתן ללמוד מכך במישרין, ראוי לציין כי אף דברי חקיקה חדשים יחסית מקנים לועדות המשמעת הפועלות מכוחם סמכות להורות על התלייה עד לתום ההליכים, או עד למועד מוקדם יותר, כנדרש בנסיבות עניין (ראו למשל: סעיף 56כא לפקודת הרוקחים; סעיף 40 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות; סעיף 37 לחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים).

...

במובן זה, אני סבורה כי פרשנותו של המערער, לפיה מרגע שהורה המנכ"ל על הארכת תקופת ההתליה אין הוא רשאי עוד להאריכה פעם נוספת, אינה מתיישבת עם תכלית החוק ואף נעדרת אחיזה ממשית בנוסחו.

מסקנה זו עולה בקנה אחד אף עם הסדרים סטטוטוריים דומים ביחס להגבלת עיסוק, אשר נועדו גם כן להקנות אפשרות לנקוט בצעדי ביניים מידתיים, וזאת עד לסיום הטיפול במישור המשמעתי או הפלילי.

סוף דבר: הערעור נדחה.

ערעור על החלטת וועדת המשמעת שהוקמה מכח סעיף 56ב לפקודת הרוקחים (נוסח חדש), התשמ"א - 1981 (עוה"ד י' חיות, מגר' מ' אבו פול, מגר' ח' שור) (להלן - "הפקודה" ו - "הועדה") מיום 20.3.23 (להלן - "ההחלטה"), בה הורתה על התליית רישיון המערער לעסוק במקצוע רוקחות למשך תשעה חודשים.

ראו: בר"ש 2388/22 שאהין נ' עריית חיפה (17.7.2022); ע"א 4693/90 סאוסן נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 309 (1991); ע"א 3425/90 פינסטרבוש נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 321 (1991); ע"א 412/90 אליהו נ' שר הבריאות, פ"ד מד(4) 422, 427 (1990); ע"א 6179/05 זליקוביץ נ' זיילר (2007); ע"א 8142/04 מלימובקה נ' שר הבריאות, פ"ד נט(6) 166 (2005).

אזי נגזרה על המורשעים בנסיבות דומות התליית רישיון לפרקי זמן של בין שלושה לבין ששה חודשים (החלטה 8/15 מיום 28.5.15 בעיניין סליאמה ואלשוויכי; עש"א (מחוזי י-ם) 15879-06-13 מזרחי נ' המשנה למנכ"ל משרד הבריאות (6.10.2013), המלצה מיום 28.4.13 בעיניין רביב, המלצה מיום 4.3.18 בעיניין רבייב).

המשיבה אמנם הפניתה למקרים בהם הותלה רישיון הרוקחות של הנקבלים שם למשך תקופות ארוכות יותר - לפרקי זמן שבין תשעה חודשים ולבין שנה וחצי - אך מקרים אלו נבדלים מהמקרה מושא הדיון דנן בכך שעסקו בהפרות חוזרות ונישנות של הוראות הפקודה, חלף מעידה חד פעמית כבמקרה דנן (החלטה 15/12 מיום 9.7.12 בעיניין פרידמן; החלטה מיום 17.11.09 בענין והיב; החלטה 10/19 מיום 22.7.19 בעיניין סבו ווהיב).

...

המשיבה אף דוחה את טענות המערער בדבר כפיפות כביכול של ההליך המשמעתי להליך הפלילי, באופן המונע מהוועדה להשית על המערער אמצעי משמעת הפוגע בפרנסתו, מקום בו בהליך הפלילי מצא בית המשפט שלום שלא להרשיעו, בין היתר בכדי לא לפגוע בפרנסתו.

אזי נגזרה על המורשעים בנסיבות דומות התליית רישיון לפרקי זמן של בין שלושה לבין ששה חודשים (החלטה 8/15 מיום 28.5.15 בעניין סליאמה ואלשוויכי; עש"א (מחוזי י-ם) 15879-06-13 מזרחי נ' המשנה למנכ"ל משרד הבריאות (6.10.2013), המלצה מיום 28.4.13 בעניין רביב, המלצה מיום 4.3.18 בעניין רבייב).

בשים לב לכך שנסיבות המקרה דנן אינן חריגות באופן ניכר, בין לחומרא ובין לקולא - ביחס למקרים הנזכרים לעיל, בהם נקבעה התליית רישיון למשך פרק זמן שבין שלושה חודשים לבין ששה חודשים - סבורני, כי יש להעמיד את משך תקופת התליית רישיון המערער על פרק זמן של ארבעה וחצי חודשים בלבד.

אשר על כן הערעור מתקבל בחלקו, באופן בו רישיון המערער לעסוק במקצוע הרוקחות יותלה לפרק זמן של ארבעה וחצי חודשים, וזאת החל מיום 1.10.23.

זאת לפי הראיות המצורפות תחת "מוצגי הקובל". קרי, המסמכים שהציג משרד הבריאות בהליך המשמעתי המבססים, לשיטתו, את אחריותו המשמעתית של ד"ר רוזנטל (נספח 12 לערעור): במסמך "המלצות של דר' רוזנטל בנוגע ל"זהירות במתן חיסונים" נכתב: "ההמלצות הן של דר' רוזנטל ואינן בהתאם להנחיות של משרד הבריאות או אירגוני בריאות רישמיים אחרים בעולם, וגם לא של אירגוני רופאי הילדים. ההמלצות מבוססות רק על ניסיונו האישי ואינן מגובות על ידי מחקרים מדעיים" (נספח ת/6).

מדובר בעניינינו בהחלטה "סבירה ומידתית שהתקבלה על בסיס שיקולים מקצועיים ראויים הן לעניין עצם ההרשעה והן לעניין אמצעי המשמעת שהוטל על המערער" (פסקה 41 לתשובת המשיב).

מדובר איפוא ב"[ו]ועדה בעלת אופי מעין שפוטי, והמלצתה משמשת נדבך מרכזי בקבלת ההחלטה של השר, הגם שבסיום תפקידה נידרשת היא להגיש המלצותיה לשר הבריאות בקשר להמשך הטיפול ואינה הפוסקת הסופית הפורמלית בסכסוך" (עניין ברון, בעמוד 671 והאסמכתאות שם).

כך עולה מנספח ת/2 (תחת נספח 12 לערעור), שהוא מכתב שנשלח לד"ר רוזנטל, ובו נכתב כך: "מהיבט המוצרים במרפאתך, כפי שנימסר לך, על פי נהלי משרד הבריאות, ניתן להכין ולנפק תכשיר או הכנה הומאופתית על ידי רוקח בבית המרקחת בלבד, ולא ע"י רופא. בהתאם יש להפנות מטופלים לבית מרקחת עם מירשם ולא לספק להם מוצרים הומאופתיות באופן ישיר באותו אופן שבו רופא איננו מספק תרופות למטופליו" (בפיסקה 7 למכתב [ההדגשות הוספו]).

...

הוא קבע כי "הוועדה הנכבדה שקלה כראוי את מכלול נסיבות המקרה, התרשמה ישירות מהעדויות ומחומר הראיות, והמלצתה לעניין הרשעת הנקבל במיוחס לו בכתב הקובלנה – מקובלת עליי. גם ההמלצה לעניין אמצעי המשמעת – התלית הרישיון למשך שנה אחת – נראית לי שקולה והולמת, בנסיבות המקרה והשלכותיו על בריאות הציבור" (עמוד 3 להחלטה; נספח 1 לערעור).

מסקנתי היא שיש לזכות את ד"ר רוזנטל מהאישום בסעיף 41(4) לפקודת הרופאים.

נראה לי כי על רקע זה יש להחזיר לוועדה את הדיון בכל הנוגע באמצעי המשמעת המתאים.

התוצאה דין הערעור להתקבל באופן חלקי.