ערעור המדינה על הפחתת עיצום כספי לפי חוק הגנת הסביבה

בית משפט השלום בירושלים עש"א 24188-08-19 החברה המרכזית להפצת משקאות בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל תיק חצוני: בפני כבוד השופט אוהד גורדון המערערות 1. החברה המרכזית להפצת משקאות בע"מ 2. יפאורה - תבורי בע"מ 3. טמפו שווק (1981) בע"מ 4. מי עדן בע"מ 5. שופרסל בע"מ 6. גוטגולד גדעון בע"מ 7. אקו אלפא בע"מ 8. איי בי בי אל ספיריט בע"מ על-ידי ב"כ עורכי הדין י' קווה, ש' מנחם וע' הולנדר. המשיב הממונה על חוק הפקדון על מכלי משקה במשרד להגנת הסביבה - מדינת ישראל על-ידי פרקליטות מחוז ירושלים – עורכי הדין מ' וילינגר ונ' שפיצר, ועו"ד ע' אייברמס מהלישכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה. פסק דין

כך בפרט משמדובר בהטלת עיצום כספי, על נפקויותיו הפוגעניות – וראו הדיון בטיבו ומאפייניו של העיצום בעת"מ (י-ם) 10714-04-14 רכבת ישראל נ' המשרד להגנת הסביבה (9.7.14)).

טענות נוספות נוכח מסקנותיי עד כה, איני מוצא להרחיב את הדיון במחלוקת שנפלה בין הצדדים אודות טיב הקריטריון שעל בית המשפט לאמץ בשקלו האם להתערב בסוג ההחלטות מושא ערעור זה – האם קנה המידה המצמצם הנהוג במשפט המינהלי, או מסגרת רחבה יותר (לסקירת הגישות השונות ראו החלטתי בעש"א (י-ם) 9389-03-19 מ.א.י תאגיד מחזור נ' המנהל לפי החוק לטפול סביבתי פיסקה 9 (22.3.20)).

בחנתי גם את טענותיהן החלופיות של המערערות, להפחתת העיצום הכספי, אך לא אוכל לקבלן.

...

טענות נוספות נוכח מסקנותיי עד כה, איני מוצא להרחיב את הדיון במחלוקת שנפלה בין הצדדים אודות טיב הקריטריון שעל בית המשפט לאמץ בשקלו האם להתערב בסוג ההחלטות מושא ערעור זה – האם קנה המידה המצמצם הנהוג במשפט המנהלי, או מסגרת רחבה יותר (לסקירת הגישות השונות ראו החלטתי בעש"א (י-ם) 9389-03-19 מ.א.י תאגיד מחזור נ' המנהל לפי החוק לטיפול סביבתי פיסקה 9 (22.3.20)).

מנגד, מהטעמים שהוסברו לעיל איני מוצא שבוסס פגם כלשהו בהחלטת העיצום ובהחלטה שלא להכיר באופן מלא בדיווח על איסוף מכלים בידי רז הנקודה הירוקה, כך שיש לדחות את הערעור בנקודות אלה וזאת גם אם היה מקום לבחנן בהתאם לקריטריון רחב מזה הנהוג במסגרת עתירה מינהלית.

הכרעה הערעור מתקבל בחלקו: דרישת התשלום תעוצב מחדש בידי המשיב לאחר ייחוס למערערות של נתוני האיסוף שביצעה "****י בסביבה" בשנת 2016.

ביום 14.2.2017 שלח הממונה למערערות הודעה על כוונת חיוב בעיצום כספי לפי סעיף 27ה לחוק הגנת הצרכן.

יש הסבורים שהביקורת של בית המשפט צריכה להיות בהתאם לבקורת השיפוטית על מעשה מינהלי (השוו: עת"מ (ירושלים) 10714-04-14 רכבת ישראל בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה (9/8/2014) והדוגמאות הנוספות שם, פסקה 16; עש"א שלום (ראשון לציון) 4221-09-15 קרביץ ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל (11/3/2016); עש"א (שלום ת"א) 17221-01-16 מר דנה מניה רשתות סחר בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (28/3/2016); ע"א (מחוזי חיפה) 5057-06-14 מדינת ישראל נ' אקמן סוכנות לביטוח (2005) בע"מ (2/12/2014), ועוד.

בנסיבות אלה, סבורני כי יש צדק רב בטענת המערערות, שלפיהן, היה על הממונה ככל שהגיע למסקנה כי פעילותה של המערערות מנוגדת להוראות חוק הגנת הצרכן, ובהנתן העובדה שמדובר בפעילות שמתנהלת בידיעת רשויות המדינה במשך שנים רבות, להסתפק בהתראה מנהלית, וזאת לנוכח שינוי במדיניות האכיפה כלפי פעילות זו. כאמור, תיקון 39 כולל מספר אמצעים, שהחמור ביניהם הוא הטלת עיצום כספי.

אשר להפחתת העיצום הכספי: בהתאם לסעיף 22ח לחוק הגנת הצרכן ותקנות ההפחתה שהותקנו על ידי השר מכוחו, הממונה רשאי להפחית את העיצום בשיעור 20% אם המפר לא הפר הוראת חוק ב-5 השנים שקדמו להפרה, ובשעור 10% אם עשה זאת בשלוש השנים שקדמו להפרה (תקנה 2(1)).

הממונה אף החליט על הפחתת העיצום הכספי עבור המערערת 8 בשיעור 50% (20% לפי תקנה 2(1) ו 30% לפי תקנה 2(3)).

...

אשר להצעת התחייבות חלף עיצום כספי: על פי נוהל הממונה (נספח ט"ו לערעור) שהוצא מכח סעיף 22טז לחוק, התחייבות תוצע כאשר "בוצעה הפרה של הוראה אחת מתוך מכלול הוראות המיועדות להגשים את אותה מטרה ולא בוצעה הפרה של יתר ההוראות בעניין". גם בעניין זה, סבורני כי בשים לב למהות ההפרה הנטענת, עמדת המשיב אפשרית ואינה בלתי סבירה באופן המצדיק התערבות.

סוף דבר הערעורים מתקבלים.

אני מחייב את המשיבה לשלם למערערות 1 – 7 את אגרות המשפט וכן שכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪, ולמערערת 8 אגרת המשפט וכן שכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪.

תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשפ"א (13.12.2020) בשם המערערים: עו"ד **** מארקס; עו"ד סיגל אבנון בשם המשיבה: עו"ד קובי בר-לב; עו"ד דורית בר ][]פסק-דין ]השופט ע' פוגלמן: לפנינו ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' סגן הנשיא י' נועם) אשר קיבל באופן חלקי את עתירת המשיבה נגד החלטתו של ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה (להלן גם: הממונה) להטיל עליה עיצום כספי.

בצד האמור, הוחלט על הפחתת שיעור העיצום הכספי שהושת על המשיבה ב-40% בהתאם לתקנות ההפחתה: 20% מההפחתה יסודם בכך שהמשיבה לא הפרה כל הוראה ב-5 השנים שקדמו להפרה (תקנה 2(א)(1) לתקנות ההפחתה); ו-20% נוספים מאחר שהחברה נקטה בפעולות למניעת הישנות ההפרה ולהקטנת הנזק (תקנה 2(א)(4) לתקנות ההפחתה).

בתשובת המדינה לסיכומי המשיבה, בכל הנוגע להיעדרה של מדיניות אכיפה ברורה, הפניתה המדינה לנוהל המשרד להגנת הסביבה "נוהל הטלת עיצום כספי לפי חוק אויר נקי, התשס"ח-2008" (12.9.2016) (להלן: נוהל הטלת עיצום כספי או הנוהל) שקובע, בין היתר, שיקולים שעל הממונה לשקול בבואו להחליט על הטלת עיצום בהתאם להוראות החוק.

בית משפט קמא קבע כי "נקיטת צעד של הטלת עיצום כספי, ששיעורו הסטאטוטורי כה ניכר, חרגה ממיתחם הסבירות". אכן, מרגע שמצא הממונה כי המשיבה הפרה את הוראות החברה והחליט שמוצדק להטיל עליה עיצום כספי בגין הפרה זו, הרי ששיקול דעתו בדבר גובה העיצום מוגבל, נוכח האמור בסעיפים 54-52 לחוק אויר נקי (ראו והשוו: עע"ם 88/13 יהודה רשתות לפדות בע"מ נ' השר להגנת הסביבה (27.1.2014); שם ניתן פסק הדין בהסכמה, לאחר "שבית המשפט הביע דעתו כי הסכומים הקבועים בסעיף 5ד לחוק מניעת זהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988 [...] הנם סכומי 'FIX' שאינם מותירים שיקול דעת להפחתה מעבר להפחתות הקבועות בתקנות שמכוח [חוק זה – ע' פ']").

...

בהקשר זה מקובלת עליי עמדת המדינה שמסקנה אחרת עשויה לפגוע במנגנון העיצום הכספי ככלי פשוט, יעיל, מהיר ושוויוני אשר מתאים – מטבעו – להפרות פשוטות שקל להוכיח את קיומן.

עם זאת, כפי שציינתי לעיל, נוהל כאמור קיים (ראו נוהל הטלת עיצום כספי) ולא מצאתי ששיקול הדעת שהופעל על ידי הממונה במקרה דנן חורג מהקבוע בנוהל בהקשר זה. אכן, יש לתת את הדעת לכך שהנוהל פורסם באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה רק ביום 9.11.2020, וטוב הייתה עושה המדינה לו הייתה מפרסמת אותו קודם לכן, אך לא מצאתי כי בטעם זה יש כדי להוליך למסקנה כי יש להתערב בהחלטת הממונה.

סוף דבר: החלטת הממונה להטיל עיצום כספי על המשיבה בגין הפרת סעיף 12(ג) להוראות מצויה במתחם הסבירות, ולא קמה עילה להתערב בה. הפרת חובת הפרסום הקבועה בהוראות החברה אינה הפרה טכנית ואין מקום להקל בה ראש.

סעיף 6 : "מעסיק שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב לפי הוראת סעיף 5 רשאי לטעון את טענותיו, בכתב, לפני הממונה, לעניין הכוונה להטיל עיצום כספי ולעניין סכומו, בתוך 30 ימים ממועד מסירת ההודעה". סעיף 7: "(א) טען מעסיק את טענותיו לפני הממונה לפי הוראות סעיף 6, יחליט הממונה, לאחר ששקל את הטענות שנטענו, אם להטיל על המעסיק עיצום כספי, ורשאי הוא להפחית את סכום העיצום הכספי לפי הוראות סעיף 8.

הפסיקה: בפס"ד של כב' השופט דורי ספיבק (איזורי ת"א) מיום 1.7.15 (על"ח (ת"א) 11618-11-14-תקין מכשירים פינאנסיים בע"מ – ועדת הערר לעיצומים כספיים  – משרד הכלכלה  (01.07.2015) סיכם את אופי ההליך כדלקמן: "הליך השתת עיצומים כספיים לפי חוק זה הנו חלק ממארג של עשרות תקוני חקיקה מן השנים האחרונות, היוצרים ביחד מגמה חקיקתית של יצירת "מנגנון אכיפה משלים – ובמובנים רבים גם מנגנון של תחליף – לאכיפה הפלילית" (בג"ץ 3803/11 איגוד הנאמנים בשוק ההון בישראל נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (5.2.12,כב' המשנה לנשיאה אליעזר ריבלין).

כך גם כתב כב' השופט ארנון דראל בעת"מ (י-ם) 10714-04-14רכבת ישראל בע"מ נ' הר להגנת הסביבה [פורסם בנבו] (9.7.2014): "משהגענו למסקנה זו בדבר אופיו ההליך שהנו אזרחי-עונשי, נותרת השאלה האם עובדה זו מחייבת העדפת הפרשנות לטובת המפר, בדומה לאופן בו יש לנהוג במישור הפלילי. עמדתי היא כי יש לפרש את ההוראות המסמיכות את הרשות להטלת עיצום כספי גם בהתאם לתכליתן. אין ספק, כי על פרשנות הוראת החוק הקובעת את הטלת העיצום לאזן במסגרתה גם את הפגיעה הקיימת באזרח, ואולם לא מדובר באותה דרך פרשנות דווקנית לטובת הנאשם, שמאפיינת את במשפט הפלילי. במתן הסמכויות האמורות לרשות ביקש המחוקק לשמר את היתרונות הקיימים להליך המנהלי על פני ההליך הפלילי, ויש לתת משקל גם לכוונה זו בקביעת הדרך בה תפורשנה הוראות החוק הרלוואנטיות" (פס' 39 לפסק הדין).

בעיניין עיצום מס 72: בינואר 2018 קיבלה המערערת הודעת ממונה בדבר כוונתו להטיל עיצום כספי בשל "אי החזקת פנקס הדרכה באתר העבודה". לאחר חודש השיגה המערערת על החלטת הממונה וביקשה לעיין שוב בהחלטת הממונה ולהסיר את העיצום, לחילופין להמירו להתראה מנהלית.

...

כך גם כתב כב' השופט ארנון דראל בעת"מ (י-ם) 10714-04-14רכבת ישראל בע"מ נ' הר להגנת הסביבה [פורסם בנבו] (9.7.2014): "משהגענו למסקנה זו בדבר אופיו ההליך שהינו אזרחי-עונשי, נותרת השאלה האם עובדה זו מחייבת העדפת הפרשנות לטובת המפר, בדומה לאופן בו יש לנהוג במישור הפלילי. עמדתי היא כי יש לפרש את ההוראות המסמיכות את הרשות להטלת עיצום כספי גם בהתאם לתכליתן. אין ספק, כי על פרשנות הוראת החוק הקובעת את הטלת העיצום לאזן במסגרתה גם את הפגיעה הקיימת באזרח, ואולם לא מדובר באותה דרך פרשנות דווקנית לטובת הנאשם, שמאפיינת את במשפט הפלילי. במתן הסמכויות האמורות לרשות ביקש המחוקק לשמר את היתרונות הקיימים להליך המינהלי על פני ההליך הפלילי, ויש לתת משקל גם לכוונה זו בקביעת הדרך בה תפורשנה הוראות החוק הרלוונטיות" (פס' 39 לפסק הדין).

סוף דבר: מכל האמור לא ניתן לקבוע כי נפל פגם בהחלטת המשיבה באופן המצדיק את התערבות בית הדין, לא בעניין עיצום 72, לא בעניין עיצום 73 ואף לא בעניין עיצום 201.

לאור כל האמור - הערעור נדחה.

ביקורת זו מוגבלת לעילות המשפט המינהלי, כגון חריגה מסמכות, שיקולים זרים, חוסר סבירות וכדומה (ראו לדוגמא: עש"א (שלום ראשל"צ) 44221-09-15 קרביץ ישראל בע"מ נ' מדינת ישראל (11.3.2016), פסקה 12; עש"א (שלום ת"א) 17221-01-16 מעדני מניה רשתות סחר 2000 בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (28.3.2016); גישה דומה השתקפה גם בפסקי דין אשר עסקו בהחלטות להטיל עיצומים כספיים מכוח חוקים אחרים - למשל עת"מ (מינהלי י-ם) 10714-04-14 רכבת ישראל בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה, פיסקה 16 (9.7.2014) להלן: עניין רכבת ישראל.

ראשית, עפ"י לשון החוק, ההפרות לפי חוק הגנת הצרכן הן התנהגותיות ולא תוצאתיות כך שאין צורך בהטעיה בפועל ודי בכך שהמעשה עלול להטעות, על פי מבחן האדם הסביר (השוו: עשא (ראשל"צ) 15571-11-20 תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (29.9.2021), סעיף 47; עשא (י-ם) 37481-12-15 אסם השקעות בע"מ נ' הממונה על העיצומים הכספיים ברשות להגנת הצרכן ולמסחר (27.5.2017), סעיפים 21 - 22).

טענות לגבי ההחלטה החדשה בעיניין הפחתת עיצום כספי מכוח תקנה 5 כאמור, בהליך שלפניי הוסכם כי הדיון יוחזר לממונה על מנת שיוכל להפעיל את שיקול דעתו על פי תקנה 5 לתקנות ההפחתה על יסוד המסמכים שיונחו לפניו ולקבל החלטה חדשה בהיבט זה, וזאת מאחר שבהחלטתו מושא העירעור, דחה הממונה את בקשת המערערת להפחתה מכוח תקנה זו, מן הטעם שלא הגישה אסמכתא מתאימה.

...

לא נעלם מעיניי, כי בחלק מן המקרים שנדונו בפסיקה (ראו, למשל, עשא (ת"א) 8570-05-18 דור העתיד נאמנויות בע"מ נ' משרד התחבורה/המינהל לבטיחות בדרכים (20.1.2020); עשא (ת"א) 5317-03-21 רוהקר אחזקות בע"מ נ' הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן (2.1.2022); עניין בשן) מצא בית המשפט לאמץ פתרונות ביניים.

בענייננו, לא מצאתי בסיס או הצדקה לכך, ומשמצאתי את החלטת הממונה לדחות את בקשת ההפחתה סבירה ומתבקשת, סבורה אני כי דין הערעור נגדה להידחות.

סוף דבר סוף דבר – הערעור נדחה.