עקרונות צדק ושמירה על טוהר המידות בשלטון החוק

בחוות דעת שהוגשה מטעם היועצת ביום 2.2.2023, היא הבהירה כי כל אחד מההסדרים המוצעים בטיוטת התזכיר "מעלה קשיים מהותיים, היורדים לשורש עיקרון הפרדת הרשויות, העצמאות השיפוטית והמקצועיות של הרשות השופטת, ההגנה על זכויות הפרט, שילטון החוק והשמירה על המינהל התקין". ביחס לביטול עילת הסבירות ציינה היועצת כי שינוי זה עלול להביא לפגיעה משמעותית ביכולת האזרח "להעמיד את מעשי הרשות לבקורת עצמאית ובלתי תלויה, ולקבל סעד מבית המשפט". בסופו של יום, טיוטת התזכיר לא קודמה ולא הוגשו הצעות חקיקה ממשלתיות בנושאים שנכללו בה. ואולם, במקביל להצגת טיוטת התזכיר, ביום 11.1.2023 החלה ועדת החוקה, חוק ומשפט (להלן: הועדה או ועדת החוקה), לקיים סדרת דיונים בהצעות שונות לשינויים בתחום המשפט תחת הכותרת "ציון במשפט תפדה – מחזירים את הצדק למערכת המשפט" (להלן: התכנית לשינוי מערכת המשפט).

החובה לנהוג בסבירות היא ערובה חסרת תחליף לשמירה על תקינות פעילות המינהל, על טוהר המידות של השרות הצבורי, על הגינות השילטון ביחסיו עם הפרט ועל שילטון החוק ואמון הציבור; והשמוש בעילת הסבירות הוא כפי הנראה האמצעי האפקטיבי ביותר, אם לא היחיד, למניעת מינויים לא ראויים המוכתבים משיקולים פוליטיים, או מינויים שדבק בהם פגם מוסרי-ערכי.

...

כשלעצמי סבורני, כי אין זה סוף הדרך.

ניטיב אפוא לעשות, אנו השופטים, אם נוסיף ונאמר בשולי פסק הדין: "אכן, בצעד חריג וחסר-תקדים, נאלצנו ברוב דעות להורות על פסילתו של חוק-יסוד. באופן פורמלי, לא היה מנוס מלהורות על ביטולו המוחלט של דבר החקיקה, אף בנוסחו ה'רזה', שכן אין זה בסמכותנו לכתוב את דבר החקיקה מחדש. יחד עם זאת, מקבלים אנו את מרותו של המכונן, את מרותו של העם שאֵלו הם נציגיו. נעשה כמידת יכולתנו, על מנת להגשים את רצונו של המכונן. לפיכך, משקבענו כי נוסח 'רזה' של החוק, לא היה נפסל על-ידנו, אזי אין אנו רואים צורך להמתין לחקיקתו של חוק-יסוד חדש שיקבע הסדר דומה. בהעדר מגבלה חוקית, ומשהדבר מצוי בגדרי סמכותנו, נודיע עתה, כי מעתה והלאה, נסיג את הגלגל לאחור. לא נשתמש עוד בעילת הסבירות בעניינן של החלטות הממשלה ושׂריה, אלא אם כן נקבע כי ישנם נתונים חד-משמעיים, המלמדים כי אותה החלטה כה בלתי-סבירה, באורח קיצוני, עד ששום ממשלה סבירה לא היתה יכולה לקבל החלטה שכזו. אותו מבחן ותיק וטוב, שהיה באמנה איתנו מראשית הדרך ועד לפסק הדין בעניין דפי-זהב; סבירות נוסח 'וונדסברי'". 'אל תגידו יום יבוא, הביאו את היום, כי לא חלום הוא, ובכל הככרות הריעו רק שלום'.

אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שיוכרז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה.

ברם, כלל וחריג לו. נקודת המוצא להחלטתי נעוצה בדברי ההסבר להצעת תיקון מס' 30 לחוק, ערש הוולדו של סעיף 19א, ששם נכתב כך: "מטרת החוק המוצע להסדיר בחקיקה את סוגיית כהונתם של ראשי רשויות מקומיות אשר הוגש נגדם כתב אישום. זאת, לאור פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ 4921/13 אומ"ץ אזרחים למען מנהל תקין וצדק חברתי נ' ראש עריית רמת השרון ואח', שבו קבע בית המשפט כי המשך כהונתם של ראשי הרשויות המקומיות שעניינם נדון בעתירות אלה אינו עולה בקנה אחד עם עיקרון השמירה על טוהר המידות ושלטון החוק, ומשום כך נפסק כי הם מועברים מכהונתם לאלתר. בהתאם להסדר המוצע, במקרה שהוגש נגד ראש רשות מקומית (להלן - ראש רשות) כתב אישום אשר מפאת חומרת האישומים המפורטים בו אין הוא ראוי לכהן כראש רשות (להלן - כתב אישום חמור), תוסמך ועדה מיוחדת שתוקם לעניין זה להשעות את ראש הרשות מתפקידו בהתאם לכללים ולהליכים שמוצע לקבוע בהצעת חוק זו. זאת, להבדיל מהעברתו מכהונתו כפי שהדברים התחייבו על פי המצב המשפטי הקיים בהתאם לפסיקתו של בית המשפט העליון דלעיל. השעיה, להבדיל מהעברה מכהונה, מהוה פעולת הרחקה זמנית הנתנת לשינוי אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת. ההסדר המוצע מגלם איזון בין האנטרס של שמירה על טוהר המידות בשירות הצבורי המקוים בכך שראש הרשות חדל מכהונתו, לבין שמירת האפשרות להשיב את ראש הרשות לכהונתו תוך מתן המשקל הראוי לזכות לבחור ולהבחר, אם יחול שינוי נסיבות המצדיק זאת" (הצעת חוק הרשויות המקומיות (תיקון מס' 30) (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975, ה"ח 819).

...

בין היתר הוטעם כי כבר בהחלטה הראשונה, אשר אישרה השעיה לתקופה קצרה מהמבוקש, השתקפה עמדת הוועדה לפיה: "מידת חומרת העבירות המיוחסות [לגנדלמן] לא הצדיקה בעיניה השעיה מירבית [...] הרי שבכך הביעה הוועדה את דעתה שתקופת ההשעיה כפי שנקבעה משקפת את האיזון הנכון בין השיקולים השונים הרלוונטים. [...] אמנם הוועדה מוסמכת להורות על הארכת תקופת ההשעיה גם כאשר בהחלטתה המקורית הורתה על השעיה שקצרה מתקופת ההשעיה המירבית האפשרית; אלא שאנו סבורים כי במקרה כזה, כאשר תקופת ההשעיה הקצרה יחסית מגלמת בתוכה את הכרעת הוועדה באשר למידת החומרה של העבירות המיוחסות ל[גנדלמן], אין מקום למתן הארכה שהיא ארוכה יותר מתקופת ההשעיה המקורית. ובמקרה דנן, בהתחשב בכך שאין חולק בעובדה שההליך הפלילי יימשך לתוך שנת 2023, כמתואר לעיל, ברור כבר עתה כי מתן ארכה שתצומצם לשישה חודשים נוספים לכל היותר, אינו רלוונטי ולא יביא כל תועלת [...] במיוחד נאמרים הדברים בהתחשב בעובדה ששנת 2023 היא שנת בחירות מוניציפליות, כך ששיקול השמירה על זכותו של [גנדלמן] להיבחר וזכות הציבור לבחור בו אם כך רצון העם, ראוי להתייחסות עוד יותר מרכזית מאשר בהחלטת הוועדה המקורית. [...] ולסברתנו, בהעניקו לוועדה הסמכות למתן הארכה לא התכוון המחוקק לאפשר לוועדה במסגרת מתן הארכה להחמיר עם המשיב מעבר לרמת החומרה הגלומה בהחלטתה המקורית". אחר דברים אלה, ועוד, נתנה הוועדה דעתה לבקשת היועצת המשפטית לממשלה לפיה אם לא תיעתר לבקשה להארכת השעיה, תינתן לה שהות לשם בחינת האפשרות להגיש "ערעור". בהתאם הוחלט לעכב, בשבעה ימים בלבד, את כניסת ההחלטה לתוקף.

סבורני, כי במצב דברים זה, בו מדובר בהשעיה לאור הגשת כתב אישום חמור, הגם שהוא חמור פחות מהחשדות הראשוניים, בתחום השחיתות השלטונית מחד גיסא; ו"החזרה לכהונה" לאותה עמדת כוח מושא האישומים מאידך גיסא, ובשים לב לכך שרבים מעדי התביעה, עובדי עירייה הם - נקודת האיזון משתנה ומטה את הכף באופן ברור לשמירה על האינטרס הציבורי בביעור השחיתות השלטונית שלגביה נכתב היטב כך: "5. מדוע המאבק בשחיתות השלטונית כה חשוב? מדוע מרבים לעסוק - בזירה המשפטית כמו גם בזירה הציבורית - בתופעות השחיתות? מדוע תופעות שחיתות ציבורית מעוררות לרוב תגובה ציבורית חריפה? ומדוע מייחסים לכך חשיבות כה רבה?

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 5794/22 בג"ץ 5825/22 בג"ץ 5845/22 בג"ץ 5954/22 לפני: כבוד המשנה לנשיאה ע' פוגלמן כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותרים בבג"ץ 5794/22: 1. **** זמטב 2. אלי מלכה 3. עידו שמואל חיים העותרים בבג"ץ 5825/22: 1. שלמה בוזגלו 2. התנועה לטוהר המידות העותרת בבג"ץ 5845/22: משמר הדמוקרטיה הישראלית העותרת בבג"ץ 5954/22: היועצת המשפטית לממשלה נ ג ד המשיבים בבג"ץ 5794/22: 1. הועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 2. היועצת המשפטית לממשלה 3. משרד הפנים 4. שרת הפנים 5. עריית חדרה 6. צביקה גנדלמן המשיבים בבג"ץ 5825/22: 1. הועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 2. היועצת המשפטית לממשלה 3. צביקה גנדלמן המשיבים בבג"ץ 5845/22: 1. הועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 2. היועצת המשפטית לממשלה 3. צביקה גנדלמן המשיבים בבג"ץ 5954/22: 1. הועדה לבחינת השעיית ראשי רשויות בשל הגשת כתבי אישום לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 2. צביקה גנדלמן המבקש להצטרף להליכים כ"ידיד בית המשפט": מרכז השילטון המקומי המבקשת להצטרף להליכים כ"ידידת בית המשפט": התנועה למען איכות השילטון בישראל עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: כ"ט בטבת התשפ"ג (22.1.2023) בשם העותרים בבג"ץ 5794/22: עו"ד מתן גוטמן בשם העותר 1 בבג"ץ 5825/22: עו"ד ינון סרטל; עו"ד ניר לזר בשם העותרת 2 בבג"ץ 5825/22: עו"ד עומר מקייס בשם העותרת בבג"ץ 5845/22: עו"ד יובל יועז; עו"ד אוהד שפק בשם העותרת בבג"ץ 5954/22, המשיבים 4-2 בבג"ץ 5794/22 והמשיבה 2 בבג"ץ 5825/22 ו-5845/22: עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד ענר הלמן בשם המשיב 6 בבג"ץ 5794/22, המשיב 3 בבג"ץ 5825/22 ו-5845/22 והמשיב 2 בבג"ץ 5954/22: עו"ד ליאור אפשטיין; עו"ד עמית חדד בשם המבקש להצטרף להליכים כ"ידיד בית המשפט": עו"ד נעה בן-אריה; עו"ד אלי אליאס בשם המבקשת להצטרף להליכים כ"ידידת בית המשפט": עו"ד תומר נאור; עו"ד רותם בבלי-דביר ][]פסק-דין

בית המשפט מצא שביסוד סעיף 22 לחוק עומד הרצון להבטיח את קיומם של "'ההגיינה הציבורית', אמון הציבור, שילטון החוק וטוהר המידות מחד, ושמירה על מעמדו של ראש רשות הנבחר בבחירות אישיות, הזכות לבחור ולהבחר ופעולתו התקינה של השילטון המקומי מאידך" (שם, בעמ' 180).

ההחלטה הראשונה בדבר השעיית ראש הרשות הנה הכרעה עקרונית ומהותית כי המתואר בכתב האישום משקף פגיעה משמעותית בשלטון החוק, טוהר המידות ואמון הציבור – באופן שמחייב את המסקנה שראש הרשות אינו ראוי להוותר בתפקידו.

...

ההסדר מתווה הליך דו שלבי, כאשר מרכז הכובד הנורמטיבי נעוץ בשלב הראשון ובשאלה אם חומרת האישומים שמיוחסים לראש הרשות מוליכה למסקנה כי אין זה ראוי שימשיך לכהן.

סבורני כי קביעה זו מיטיבה להגשים את תכליות הסדר ההשעיה, והיא אף עולה בקנה אחד עם ההכרעה הנורמטיבית העקרונית שנקבעה בעניין ראשי הערים.

סיכומם של דברים: מן הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי להפוך את הצו על תנאי למוחלט, במובן זה שהחלטת הוועדה לבחינת השעיה תבוטל.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 8624/18 לפני: כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט א' שטיין העותרת: התנועה למען איכות השילטון בישראל נ ג ד המשיבים: 1. שרת המשפטים 2. נשיא המדינה עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד תומר נאור; עו"ד שקד בן עמי בשם המשיבים: עו"ד רועי שויקה ][]פסק-דין

]השופט א' שטיין: בעתירה שלפנינו התבקש צו על תנאי שיורה למשיבה 1 לבוא וליתן טעם מדוע לא תפנה בקריאה לציבור ולגופים הציבוריים הרלבאנטיים להמליץ על מועמדים לקבלת תעודות הוקרה על תרומתם לשמירה על טוהר המידות בשירות הצבורי (להלן: פירסום קול קורא), בהתאם לסמכותה לפי סעיפים 5(ב) ו-5(ג) לחוק לעידוד טוהר המידות בשירות הצבורי, התשנ"ב-1992 (להלן: חוק לעידוד טוהר המידות או החוק).

העותרת הדגישה כי בעיית אי-יישומו של החוק מונחת לפתחה של המשיבה 1 הן מכוח הוראת סעיף 5 לחוק, כאמור לעיל, והן מכוח הוראת סעיף 7 לחוק, אשר קובעת כי "שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה". העותרת הוסיפה וטענה בהקשר זה, כי המנעותה של המשיבה 1 למלא אחר סמכותה, שהנה סמכות שבחובה, כמוה כחריגה מסמכות הפוגעת בעקרון של חוקיות המינהל הצבורי.

בנוסף לכך, טענה העותרת כי בהתעלמה מחובתה שבדין לפרסם מדי שנה קול קורא, הופכת המשיבה 1 את הוראות החוק לעידוד טוהר המידות לאות מתה; פוגעת בשלטון החוק, במעמדם של חושפי השחיתות, בטובת הציבור ובאמונו ברשויות השילטון; נוהגת בחוסר סבירות קצוני; ומפרה את חובת הרשות לפעול במהירות הראויה – הפרות דין אשר מחייבות את התערבותו של בית משפט זה. לסיום, ציינה העותרת כי צרפה את המשיב 2 כצד להליך לנוכח מעורבותו בהליך הענקת תעודות ההוקרה.

...

לאחר ששקלתי את טענות הצדדים מזה ומזה, הגעתי למסקנה כי העתירה במתכונתה הנוכחית מיצתה את עצמה ברובה, וכי רכיבי העתירה שנותר לדון בהם אינם מצדיקים את התערבותנו.

משכך, דין העתירה להידחות.

במצב דברים זה, סבורני כי החלטתה של המשיבה 1 שלא להתקין תקנות נוספות להסדרת סד הזמנים לביצוען של הוראות החוק הינה החלטה שלא ניתן לתארה כבלתי סבירה.