עיריית חולון נגד מערערות על פיצוי בגין הפקעת קרקעות

השופט ח' מלצר: מונח לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת ר' רונן) ב-עת"מ 13061-11-13 (להלן: פסק הדין), בגדריו נדחתה בקשתה של המערערת לבטל את הפקעת המקרקעין הידועים כחלקה 1 בגוש 7176 (להלן: המקרקעין), אשר נרשמו בעקבות ההפקעה על שמה של עריית חולון (המשיבה 1).

במקביל לכך – עמותת נוער חולון לקידום הספורט, שלה, לדבריה, זכויות מסויימות במיתחם האיצטדיון, פנתה בתאריך 02.01.2017 לבית משפט זה וביקשה לאפשר לה לעיין בתיק לצורך שמירת זכויותיה וטענותיה כנגד ההפקעה ולצורך הישתלבות אפשרית בתביעת הפיצויים של המערערת (הנזכרת בפסקה 11 שלעיל).

אציין עם זאת כי בענין חברה לשיכון עממי הערתי כי - "... המצב הקיים בנוגע לזכות הרכישה מחדש - לפיו קיימת הוראת היתיישנות בנוגע להפקעה לצרכי ציבור לפי פקודת הקרקעות אך לא קיימת הוראת היתיישנות לגבי הפקעה דומה מכוח חוק התיכנון והבניה - יוצר חוסר איזון שקשה ליישבו ולהשלים עמו. עמדתי על כך כי לדעתי במצב דברים זה יש מקום לתת ביטוי לרציונאלים שבבסיס דיני ההתיישנות במסגרת פרשנות ויישום הוראת סעיף 195 לחוק התיכנון והבניה. ואולם ככל שהענין לא ייפתר במסגרת תיקון החקיקה שיזמה הממשלה, יהיה לדעתי מקום לשקול החלת הוראת ההתיישנות שבפקודת הקרקעות גם על הוראת סעיף 195 לחוק התיכנון והבניה, בדרך של היקש (סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, התש"ם-1980), לשם השגת הרמוניה חקיקתית (ענין Lilley, פסקה 9; אהרן ברק פרשנות במשפט כרך א- תורת הפרשנות הכללית, פרק שלישי שם ובעיקר בעמ' 524-514 (1992))" (שם בפיסקה 27).

...

אף הטענה החילופית של המערערת כי ניתן להסתפק בהפקעת הבעלות ולהשאיר בידיה את החכירה – דינה להידחות משלושה טעמים עיקריים: במקרה שלפנינו – המשיבה 1 היא חוכרת המשנה.

סוף דבר נוכח כל האמור לעיל הנני מציע לחברי כי נדחה את הערעור, והמערערת תישא בהוצאות מופחתות (בשים לב לאמור בפיסקה 58 שלעיל) בסך של 25,000 ש"ח, שישולמו על ידי המערערת למשיבות.

המשנה לנשיאה (בדימ') השופט מ' מזוז: אני מסכים למסקנתו של חברי השופט ח' מלצר לפיה יש לדחות את הערעור, אך אני מוצא לנכון להוסיף מילים אחדות בשתי סוגיות שנדונו על ידי חברי.

הפצוי ששולם ליגל חושב על יסוד שוויה החקלאי של הקרקע שהופקעה ויגל שלא כצפריה, לא הגישה תביעה לתשלום פיצוי נוסף על זה ששולם לה. כשבע שנים לאחר ההפקעה, בשנת 2001, הגישה הסוכנות שתי תביעות - האחת נגד המדינה ויגל והשניה נגד המדינה וצפריה - בהן טענה כי בהיותה בעלת זכויות בקרקע המופקעת זכאית אף היא לפצוי בגין הפקעתה (ת"א 1697/01 ות"א 1698/01).

בשורה של פסקי דין קבע בית משפט זה כי תכליתם של פצויי ההפקעה היא להעניק לבעל הזכויות בקרקע את השווי הכספי של הזכות או טובת ההנאה שהופקעו מידיו ולהעמידו באותו מצב כספי שבו היה עומד אילמלא ההפקעה (ראו, למשל: ע"א 3079/08 מדינת ישראל נ' הקדש קרן עזרה ע"ש יעקב הייטנר, בפיסקה 25 (4.7.2012); ע"א 10873/06 בכר נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה תל אביב-יפו, בפסקות 26-24 (22.2.2010) (להלן: עניין בכר); ע"א 2274/06 עריית חולון נ' זימק, בפיסקה 25 (15.1.2009); ע"א 2991/06 מנשה נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבניה – חולון, בפיסקה ו' (19.11.2007) (להלן: עניין מנשה); ע"א 589/87 משרד השיכון נ' הרצל בירנבוים, פ"ד מ"ט(1) 625, 632 (1995); עוד ראו: נמדר הפקעת מקרקעין בעמ' 405-403; קמר דיני הפקעה כרך ב' בעמ' 683-681; אהרן נמדר הפקעת מקרקעין – שומה, תובענות וסדרי דין עמ' 50-49 (2006) (להלן: הפקעת מקרקעין – שומה, תובענות וסדרי דין).

שיטה זו אומצה על ידי המחוקק אשר קבע בסעיף 12(ב) לפקודת הקרקעות כי "בבוא בית המשפט להעריך את הפיצויים שיש לפסוק בעד כל קרקע או זכות או טובת הנאה בקרקע [...] יקובל כשוויה של הקרקע, אותו הסכום שהיה מתקבל ממכירת הקרקע אילו נמכרה בשוק ע"י המוכר מרצונו הטוב". ואולם, כללי השומה הקבועים בסעיף 12 לפקודת הקרקעות אינם ממצים, ובבואו לפסוק פצויי הפקעה, רשאי בית המשפט, ואף חייב, להביא בחשבון נתונים נוספים שיש להם חשיבות לקביעת ערכן של הזכות או טובת ההנאה שהופקעו, אפילו לא נזכרו בסעיף 12 לפקודה (ראו: ע"א 299/60 כצנשטיין נ' עירית רמת גן, פ"ד ט"ו 2107, 2112 (1961); קמר דיני הפקעה בעמ' 705-704)).

מסקנה זו עולה בבירור מלשונו של סעיף 24 המורה כי "האגודה מרשה בזה את המיישבת [הסוכנות] [...] לגבות בשמה ובמקומה את הסכומים שיגיעו לה בגין פיצויים על הפקעת הקרקעות [...] סכום הפיצויים שייגבה כאמור בסעיף זה ייזקף על חשבון החוב שיהיה בר פרעון באותה עת, והיתרה תועבר לאגודה לשם שקום המשק" (ההדגשה שלי).

סוף דבר מן הטעמים המפורטים לעיל אציע לחבריי לקבל את הערעורים שהוגשו על ידי יגל, צפריה והמדינה (ע"א 8378/11, ע"א 9029/11, ע"א 9032/11) במובן זה שייקבע כי הזכויות שהוקנו לסוכנות על פי החוזה המשולש אינן מקימות לה זכאות לקבלת פיצויים בגין הפקעת קרקעות המשבצת למעט פיצוי בשל השבחת הקרקע, אך השבחה כזו לא הוכחה במקרה דנן.

...

סוף דבר מן הטעמים המפורטים לעיל אציע לחבריי לקבל את הערעורים שהוגשו על ידי יגל, צפריה והמדינה (ע"א 8378/11, ע"א 9029/11, ע"א 9032/11) במובן זה שייקבע כי הזכויות שהוקנו לסוכנות על פי החוזה המשולש אינן מקימות לה זכאות לקבלת פיצויים בגין הפקעת קרקעות המשבצת למעט פיצוי בשל השבחת הקרקע, אך השבחה כזו לא הוכחה במקרה דנן.

אני שותף אפוא למסקנה אליה הגיעה חברתי כי אין לראות את הסוכנות כשוכרת או כחוכרת של המשבצת, וכי הזכות האובליגטורית שיש לסוכנות לרשום שעבוד לצורך החזר ההלוואות, אינו מקים לה זכות לקבלת פיצויי הפקעה.

סוף דבר, שאני סבור כי אין לסוכנות מעמד של שוכרת או חוכרת על פי ההסכם המשולש, וכי מעמדה בהסכם זה ניתן בהיותה זרוע מבצעת למשימות קליטה, התיישבות ובניין הארץ, וכדברי השופט רובינשטיין בעניין ימית (בפסקה ל"ד): "הסוכנות היהודית היא כאמור גוף דו-מהותי בדרגה עליונה. היא זרוע של העם היהודי, היא מצויה ברמה הגבוהה ביותר של גוף שאינו ממשלתי, ומקבילה מבחינה מהותית בעניינים רבים לגופי ממשל, כפי שכאמור היתה בתקופת המנדט עד לקום המדינה, והמשיכה בצורות אחרות מאז קום המדינה". מעמד זה, של גוף מיישב, לא בא להקנות לסוכנות זכות במקרקעין או "טובת הנאה" מקום בו משתלמים לאגודה פיצויי הפקעה.

הנתבעת הפניתה בסיכומיה לדברים שנאמרו בה"פ (מרכז) 13366-11-09 צעירי נ' עריית חולון [פורסם בנבו] (27.3.2014) (להלן: עניין צעירי), בפיסקה 14ה: "14ה. הפצוי בדמות תשלום דמי חכירה אבודים, המצוין בסעיף 13 לפקודת הקרקעות, נועד למטרה כפולה: לפצות בגין העיכוב בתשלום פצויי ההפקעה, ולהוות תמריץ לרשות המפקיעה לשלם בזמן לבעלים ולא להפקיע מקרקעין, אם אין בידה את התמורה הדרושה (ראו: אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין חלק ב' 553 (מהדורה שביעית, 2008); אהרן נמדר הפקעת מקרקעין: עקרונות הליכים ופיצויים כרך א 339 (חושן משפט, 2005)). ואולם, במצב הדברים המתואר לעיל, בו העיריה הייתה מוכנה לשלם למבקשים את פצויי הקרן בגין ההפקעה עוד בשנת 1989, והמבקשים סירבו לקבל פיצוי כספי, אין מקום לחייב את העיריה בתשלום דמי חכירה אבודים בגין העיכוב בתשלום פצויי ההפקעה משנת 1989 ועד היום, אשר נבע מסירובם של המבקשים לקבל פיצוי ולא מסירוב העיריה לפצותם (ראה סעיף 13(1) לפקודה). תוצאה אחרת תוביל למצב לא רצוי לפיו נפגעי הפקעה יוכלו לסרב לקבל פיצוי במועד ההפקעה, ושנים לאחר מכן, כטוב בעיניהם, ידרשו לקבל את פצויי הקרן יחד עם פיצוי פרותי של אובדן דמי חכירה בגין התקופה בה סרבו לקבל פיצוי". בעיניין צעירי נידונה תביעה שהוגשה בשנת 2009 נגד עריית חולון לקבלת קרקע חלופית או פיצויים בגין הפקעת מקרקעין, שלאביו המנוח של המערער היו זכויות בהם.

כב' השופטת ע' וינברג-נוטוביץ קבעה שהעירייה הציעה פצויי הפקעה לאורך כל השנים, אולם היה זה המערער שעמד בסירובו לקבל פיצוי כספי, ומשכך הוגבלה תקופת הפצוי על רכיב דמי החכירה למועד מכתבו של עו"ד טויסטר, בא-כוח הערייה, משנת 1989, בו פורטה הצעתה הכספית הקונקרטית של הערייה.

...

חוות דעתו של מר זועבי אינה מבוססת ואינה יכולה לעמוד, ואיני מקבלה.

מנסיון בתיקים אחרים, לא הסכימו הצדדים ביניהם על שם השמאי, ועל כן, אני ממנה את השמאית אילת אלזנר כמומחית בית המשפט, לצורך קביעת דמי החכירה האבודים במקרקעין הנדונים, משנת 1986 ואילך.

אני קובע מעקב ליום 8.4.18 לקבלת חוות דעת השמאית.

עוד נכתב בשטר כי הערייה רשאית להשתמש בשטח "לכל צרכים שהם" ללא צורך בהסכמת המחכיר וכי הוא "מסכים בזה מראש לכל פעולה שהחוכר יעשה בשטחים המוחכרים והטעונה הסכמתו לפי כל חוק או נוהג...". בנוסף נכתב, כי המחכיר "מוותר בזה מראש, ובאופן בלתי חוזר על בעלותו על השטחים המוחכרים בהתאם לשטר חכירה זה ובמקרה של הסדר קרקעות... יירשמו השטחים המוחכרים על שם הערייה". - בקשה לשינויים בהיתר הבנייה השני (בקשה מס' ב'2451/58) בה התבקשו שינויים שאינם רלבאנטיים לענייננו.

אני קובעת, איפוא, כי השטחים העורפיים שבחלקות שבאיזור התכנית, היורדים אל הוואדי, לרבות השטח העורפי בחלקת המנוח, הועברו לעירייה לשם ייעודם לשצ"פ וכי כוונת הערייה ומטרתה הייתה לשנות את ייעודם של שטחים אלה לשצ"פ. כפייה שכמוה כהפקעה בראי החוק והפסיקה כאמור - המערערים סומכים עתירתם על סעיף 196(א) לחוק התיכנון והבנייה, אשר קובע זכות לפצוי בשל הפקעת מקרקעין, למי שהיו הבעלים של המקרקעין בעת ההפקעה, כדלקמן: "196(א) מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הוועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו". לחילופין, מבקשים הם להחיל על המקרה דנן את סעיף 195 לחוק קובע: "195. דין מקרקעין שנרכשו בתמורה

ראו, לעניין זה, עע"מ 8211/13 עריית חולון נ' יאלי הרן (23.06.2015), שם נפסק כי הוראת סעיף 195(2) לחוק חלה (בכפוף להתקיימות התנאים שברישא) "רק אם וכאשר שונה ייעודם של המקרקעין בהתאם להוראות חוק התיכנון והבנייה". במקרה שנידון שם כבר הופקדה תכנית מתאר חדשה לשינוי הייעוד של המקרקעין, אך היא טרם אושרה ולכן קבע בית המשפט העליון, כי "שגה בית המשפט קמא כאשר קבע כי סעיף 195(2) לחוק חל בעניננו אף שהתכנית הכוללת את שינוי הייעוד טרם קיבלה תוקף, ועל כן דין העירעור להיתקבל". אין חולק שבעניינינו לא שונה הייעוד של השטחים העורפיים; על פי כל התכניות הם היו ונותרו בייעוד למגורים.

הובהר כי על אף חשיבותה של זכות קניין, שהיא זכות יסוד "טובת הכלל מחייבת לעיתים נטילה כפויה של רכוש הפרט לצורכי הציבור. דיני הנטילה השלטונית של מקרקעין קובעים את התנאים והאופנים שבהם תותר פגיעה בזכות הקנין הנתונה לפרט, על היבטיה הכלכליים והרגשיים של פגיעה זו, לצורך הקמה ופיתוח של תשתיות לטובת הכלל (בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 319 (1996))". הודגש, כי על אף ההכרח הקיים, לעיתים, בהפקעות לצרכי ציבור, הרי נוכח מעמדה של זכות הקניין יש להקפיד כי הפגיעה בה תהא מידתית וכי "דרך כלל, אין להפקיע מקרקעין לצורכי ציבור בלא מתן פיצוי הוגן לבעליהם, בין בעין, ובין בכסף". מכך נגזר, כי שעה שהמטרה הציבורית חדלה מלהתקיים, תתבטל ההפקעה שנעשתה ללא תמורה ואז "ככלל, בעל המקרקעין המקורי זכאי להשבת המקרקעין לידיו, או לחילופין, לפצוי בשוויה". ראו עניין קרסיק - בג"ץ 2390/96 קרסיק נגד מדינת ישראל, מנהל מקרקעי ישראל פ"ד נה(2), 625, 5653 (13.02.2001).

שם, טענה המערערת (חברה קבלנית) נגד המועצה המקומית, כי הסכם פיתוח בגדריו קיבלה המערערת על עצמה, בין היתר, לבצע עבודות פיתוח שונות בשטחים צבוריים בשטח פרוייקט בו היא הייתה מעוניינת ולשאת בהוצאות שונות, נחתם על ידה בכפייה, מאחר שאילו לא הייתה מסכימה לחתום על ההסכם הפרוייקט לא היה יוצא אל הפועל, בשל "זכות וטו" (כטענתה) שהייתה קיימת למועצה אשר חתימתה נדרשה על התכנית לשינוי התב"ע. לכן טענה המערערת שהיא זכאית להחזר הסכומים (מיליוני שקלים) ששולמו על ידה עבור עבודות הפיתוח.

...

לאור האמור לעיל, יש לדחות את העתירה גם משום כך שלא הוכחה כפייה, אלא אף הוכחו אינטרסים של שני הצדדים להגיע להסכמה אליה הגיעו.

התוצאה סופו של דבר - לאור כל האמור לעיל אני קובעת כי אין לראות את השטח העורפי כשטח שהופקע מהמנוח ואין להחיל עליו את הוראות סעיפים 196 או 195 לחוק.

לפיכך אני דוחה את העתירה.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 3747/16 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז המערער: יגאל צעירי נ ג ד המשיבים: 1. עריית חולון 2. אידית אודט דין 3. רחל שיין ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי מרכז לוד ועל פסק דינו המשלים מיום 27.3.2014 ומיום 17.9.2015 בה"פ 13366-11-09 שניתנו על ידי כבוד השופטת ע' וינברג-נוטוביץ תאריך הישיבה: כ"ד בניסן תשע"ז (20.4.17) בשם המערער: בעצמו בשם המשיבה 1: עו"ד עופר צילקר בשם המשיבות 3-2: עו"ד חיה אזולאי ][]פסק-דין

המערער והמשיבות 3-2 הגישו בשנת 2009 תביעה נגד עריית חולון (להלן: הערייה) לקבלת קרקע חלופית או פיצויים בגין הפקעת מקרקעין, שלאביו המנוח של המערער היו זכויות בהם.

יחד עם זאת, נפסק כי התובעים זכאים לפצוי על פי אחד משלושת המסלולים החלופיים מכוח סעיפים 13-12 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, כנוסחם בעת הרלבנטית.

...

בנוסף, לא מצאנו בפסק הדין טעות שבחוק.

הערעור נדחה איפוא.

לפנים משורת הדין, אנו מורים על תשלום הוצאות המשיבה 1, עיריית חולון על הצד הנמוך, בסך 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏כ"ד בניסן התשע"ז (‏20.4.2017).