עיקרון הייצוג היחסי סטייה ממנו רק לשם מתן ייצוג למיעוט

הוראה זו קובעת כי סטייה מעיקרון הייצוג היחסי תיעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט, מקום שקיום עיקרון הייצוג היחסי עלול לפגוע במיעוט באופן שיש בו כדי לשלול ממנו כל ייצוג.

...

סוף דבר, מצטרף אני לחברי.

אף אני סבור, כחבריי, כי הסעיף הקובע לענייננו הוא הסעיף הספציפי יותר – הוא סעיף 149ד(ב)(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכי יישום המבחנים המשפטיים הן לפי סעיף זה והן לפי סעיף 150א(א) לפקודה על המקרה שלפנינו, מוביל לאותה מסקנה כי יש למנות לוועדת ההנחות בארנונה את נציג הסיעה הגדולה באופוזיציה, סיעת "בני תורה", חלף סיעת היחיד של המשיב 3.

על כן, אני מצטרף לחבריי ולעמדתם כי דין הערעור להתקבל כאמור בפסקה 18 לחוות דעתו של חברי השופט הנדל.

כך, למשל, בנגוד לנוהג הנתפס בעיניי הצדדים כרצוי אך בלתי מחייב, או באנלוגיה לדיני החוזים – האם מדובר אך במעין הסכם ג'נטלמני, שכל אחד מן הצדדים רשאי לסטות ממנו לרצונו ללא השלכה משפטית? ההבדל בין שני המבחנים הראשונים הוא שבמסגרת המבחן הראשון יש לבדוק היתנהגות מבחינה היסטורית.

אופוזיציה, שילטון הרוב ומה שביניהם – עיקרון הייצוג היחסי מעבר לשאלות הדוקטרינריות הנוגעות לפרשנות החוק, למעמדו של המנהג בכלל ובועדה למינוי שופטים בפרט, השאלה שבפנינו חורגת מהמקרה הקונקרטי ונושקת לסוגיה רחבה בתורת המדינה: עיקרון הייצוג היחסי וזכות ההישתתפות של המיעוט בהליכי קבלת ההחלטות.

כך נעשה בתיקון מס' 74 משנת 2014, במסגרתו נוסף סעיף 6 (3א) לחוק, על מנת להבטיח ייצוג נשי בוועדה: לפחות אחד מנציגי שופטי בית המשפט העליון בועדה, לפחות אחד מנציגי הממשלה בועדה, לפחות אחד מנציגי הכנסת בועדה ולפחות אחד מנציגי לישכת עורכי הדין בועדה יהיו נשים; אציין כי בהקשרים אחרים, המחוקק נתן דעתו על כך שיש להבטיח ייצוג הולם לאופוזיציה.

...

סבורני כי לא עלה בידם להצביע על הסדר שממנו ניתן ללמוד, במפורש או במשתמע, כי הסעד שאותו מבקשים העותרים מנוגד ללשון הוראות התקנון או החוק או נשלל מכוחם.

רכיבים אלה מעשירים את השיח ובסופו של דבר הם שמעניקים לגיטימציה להחלטות הרוב, גם במקרים בהם הן נוגדות באופן עמוק את עמדת המיעוט: "...שיתוף המיעוט בהליך הוא גורם מרכזי בלגיטימציה של הכרעת הרוב בעיני המיעוט – אשר עליו לקבל את הכרעת הרוב, גם במקרים בהם לדעתו זוהי הכרעה שגויה כשלעצמה. אסור למיעוט להרגיש שהוא בעל מעמד נחות לעומת הרוב. על פי ראייה זו, הדיון וההצבעה לא מהווים רק כללי הכרעה אלא שומרים על השוויון ובהם נעוצה הלגיטימציה של החלטת הרוב" (שם, פסקה 9).

השופט ע' פוגלמן: כחברי השופט נ' הנדל אף אני סבור כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת השיהוי שנפל בהגשתה.

עוד נטען כי מלאכת הקמת הועדות היא מורכבת וכרוכה באיזון של מיגוון שיקולים פוליטיים ומפלגתיים וכי השוואת הרכב הועדות הנוכחי להרכבן בכנסות קודמות מלמדת שהחלטת הכנסת במקרה דנן איננה מהוה "מקרה קצה" של סטייה מעיקרון הייצוג היחסי המצדיק היתערבות שיפוטית בהחלטות פנים-פרלמנטאריות.

בתגובתה של סיעת ימינה מיום 21.10.2021 נטען כי הקואליציה פעלה כמיטב יכולתה בכדי להגדיל את ייצוג האופוזיציה בועדות הכנסת, וכי הצעות הקואליציה לשיתוף פעולה עם האופוזיציה עודן מונחות על שולחן ועדת הכנסת וניתן לאמצן, אך ניכר כי האופוזיציה מוסיפה לסרב לשתף פעולה עם כלל הצעות אלה.

על רקע זה עוצב בשיטתנו עיקרון הייצוג היחסי, לפיו יש לשאוף לכך שבוועדות של רשויות ציבוריות – ובכללן ועדות הכנסת וועדות של רשויות מקומיות – יעמוד הייצוג הסיעתי ביחס ישיר לגודל הסיעה, ויתאפשר ייצוג הולם גם לסיעות המיעוט (בג"ץ 9029/16 אבירם נ' שרת המשפטים, פסקה 11 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) הנדל (1.2.2017) (להלן: עניין אבירם)).

בכל הנוגע למימושו של עיקרון הייצוג היחסי ביחס להרכב ועדותיה הקבועות של הכנסת, קיימות כאמור שתי הוראות רלוואנטיות – ההוראה הכללית בסעיף 102(א) לתקנון הכנסת, הקובעת כי "הכנסת תיקבע את ההרכב הסיעתי של הועדות הקבועות [...] בהיתחשב בהרכב הסיעתי של הכנסת ובגודל הסיעות"; וההוראה הספציפית בסעיף 3(ג) לחוק הכנסת, המתייחסת לועדת הכנסת בלבד, אשר קובעת כי הרכב ועדה זו "יהיה, ככל שניתן, לפי יחסי הכוחות של הסיעות בכנסת". שתי מחלוקות עיקריות נתגלעו בין הצדדים לעתירה ביחס לנפקותן של הוראות אלה ובאשר למשמעותו של עיקרון הייצוג היחסי בועדות הכנסת.

דומה על כן, כי הקושי העקרי שנותר בהקשר זה בהרכב הועדות הוא הרוב ממנו נהנית הקואליציה בועדת הכספים, שעל חשיבותה כ"כנסת-זוטא לעינייני כספים" וכוועדה המרכזית שבה נדונים עינייני תקציב המדינה – אין חולק (בג"ץ 8749/13 שפיר נ' שר האוצר, פסקה 25 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (13.8.2017)).

...

בנסיבות העניין, אני סבורה כי ההכרעה בשתי המחלוקות שתוארו אינה נדרשת.

בשים לב לכך, ובעיקר בהתחשב בצעדים הנוספים שבוצעו על-ידי סיעות הקואליציה מאז הגשת העתירה, אני סבורה כי אף אם צולחים העותרים את מכשול טענות הסף הנוגעות למעמדם כחברי כנסת יחידים (להבדיל מהסיעות שאליהן הם משתייכים), ואף אם תאומץ עמדתם ביחס לפרשנות הראויה של הוראת סעיף 102(א) לתקנון הכנסת, אין בענייננו הצדקה להתערבות שיפוטית בהחלטת מליאת הכנסת.

אך בשים לב לנסיבות העניין ולטיבם של הקשיים שנותרו, מקובלת עליי עמדת הכנסת לפיה אין מקום להתערבות שיפוטית בענייננו, וזאת בפרט נוכח השינויים שבוצעו בהרכב הוועדות ושינויים נוספים שיבוצעו והמותנים בשיתוף הפעולה של האופוזיציה.

נעבור עתה לכלל השני הנובע מסעיף 150א המצוטט מעלה, והוא הכלל הקובע שבכל ועדה יהיה "נציג אחד לפחות מהאופוזיציה", משמע, כלל המנותק מהכוח היחסי של כל סיעה על פי גודלה והמאפשר (ואולי יש לומר - מחייב) סטייה מעקרון הייצוג היחסי, לשם מתן ייצוג למיעוט.

משכך נהגה העותרת, אין להושיט לה את הסעד לו היא עותרת, סעד אשר כל הנזכרים לעיל, העלולים להפגע ממנו, לא צורפו כצדדים לעתירה, וממילא עמדתם כצד לדיון לא נשמעה.

...

במהלך הדיון מיום 19.5.2021 הסכים ב"כ העותרים כי: "אם המשיב 2 רוצה להצהיר על עצמו כנציג של האופוזיציה, אז בשלב זה אין לי מה לעשות עם זה, אז אני סבור שכל מי שרואה עצמו כחלק מהאופוזיציה, צריך להצהיר על כך..." (עמוד 3, שורות 17-18 לפרוטוקול).

לכן, סבורני כי ויסנשטרן יכול לשמש כיו"ר ועדת הביקורת, אך על כל חברי האופוזיציה להתכנס ולבחור בו, או בכל נציג אחר לשמש כיו"ר. לכן, יש לתת הוראה מתאימה – וכך אעשה.

סיכום – נוכח האמור מעלה במצטבר – העתירה נדחית ברובה למעט בשני נושאים: לגבי ועדת ההנחות – יש למנות נציג מסיעת העותרים לוועדה זו. היות והדבר משנה את האיזון הכולל של חברי הסיעות השונות בוועדות השונות – יהא צורך לבצע "חלקה מחדש" של החברויות בחלק מהועדות, כך שהעותרים יאלצו לוותר על חברותם באחת מהוועדות האחרות "בתמורה". היות והדבר כרוך במשא ומתן מחודש בין כל חברי הסיעות – אין מקום שבית המשפט יתערב בכך – ואני מקווה שחברי המועצה ימצאו את הדרך ההוגנת להסדיר את האמור, על מנת לקיים את הוראות החוק לגבי וועדה זו. ביקשתי מהצדדים לנסות ולהגיע להבנות טרם כתיבת פסק הדין אך הדבר לא הסתייע, ואני מקווה כי עתה, ישכילו הצדדים, בשיתוף פעולה של כל מי שלא היה צד להליך והיה צריך היות צד לו – להגיע לפתרון מוסכם.

עוד קבע בית המשפט העליון בעיניין קמיל (בסעיף 33 לפסה"ד), תוך ציטוט מדבריו של השופט מ' חשין (כתוארו אז) בבג"צ 3250/94 אורן נ' מועצת עריית פתח תקווה (24.12.95) (פס"ד "אורן"): "יש להזהר בכבודה של האופוזיציה. על דרך העקרון נאמר, כי שלילת מעמדה של אופוזיציה... אינה עולה בקנה אחד עם ההליך הדמוקרטי התקין". ובהמשך לכך הוסיף שם בית המשפט העליון (בסעיף 33) בהתייחס להוראת סעיף 18(ה)(2) לחוק התיכנון והבניה ולהוראות דומות אחרות: "הוראות אלה ואחרות מאפשרות לסטות מעיקרון הייצוג היחסי, לשם מתן ייצוג למיעוט, מקום שקיום עיקרון הייצוג היחסי עלול לפגוע במיעוט באופן שיש בו כדי לשלול ממנו כל ייצוג". אינני מיתעלם מהאמירות בפסקי הדין בפרשת דואק הראשונה ובעניין קמיל, כי הייצוג ההולם נבחן בבסיסו לפי מפתח סיעתי, ולאו דוקא לפי היחס שבין מספר חברי הקואליציה לבין מספר חברי האופוזיציה.

...

לאור כל האמור לעיל, יש לראות בסיעה העותרת כסיעת אופוזיציה לכל דבר ועניין.

ואולם אין מנוס מכך כאשר הסכסוך מובא לפתחו של בית המשפט, והעניין העומד על הפרק הוא עניין משפטי שנוגע להפעלת סמכויות הרשות.

כפי שפסק בית המשפט העליון בפרשת דואק השניה (בפסקת הפתיחה של פסק הדין): "הרוחות במועצת עיריית קרית ביאליק אינן שוקטות; חברי המועצה הנמנים על סיעות האופוזיציה משחרים לפתחו של בית משפט זה לעתים מזומנות כיוון שדרך השיח הפוליטי אינה מביאה לפתרון המחלוקות בין הרוב למיעוט במועצת העירייה. חבל שכך הוא, אולם משבא סכסוך זה בפנינו, עלינו להכריע בו." סופו של דבר, דין העתירה המתוקנת להתקבל, והעותר 1 ממונה בזאת כחבר ועדת המשנה לתכנון ובניה במודיעין במקום המשיבה 5.