סמכות קביעת דמי שיקום בכללי מקורות

]השופט נ' סולברג: בקשות רשות ערעור מזה ומזה, על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 4.2.2018 (השופט י' קינר), ולפיה – רכיב דמי השקום בכלל 8(א) לכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: כללי מקורות) – בלתי סביר ונקבע בחוסר סמכות.

...

זאת ועוד, "אילו ניסו המשיבות להגיש עתירה לבג"ץ שלוש שנים לאחר כניסת כלל 8 לתוקף, היא היתה כמובן נדחית על הסף מטעמי שיהוי", ומכאן שיש לדחות טענות במישור זה גם כעת.

כך פעלו מול צרכניהן כשגבו מהם את התעריף במלואו, כך היו צריכות לפעול גם אל מול חברת מקורות בהעברת התעריף שנקבע לשם כך. סבירות כלל 8(א) לכללי מקורות משהגענו לכאן, תמה המלאכה: יש לקבל את ערעורה של מקורות, לדחות את ערעורן של הרשויות המקומיות, ועל בעלות הדין לחזור לבית המשפט המחוזי לצורך המשך בירור התובענה.

אין בידי לקבל את מסקנתו של בית המשפט המחוזי בעניין הזה.

מצבן הירוד של תשתיות המים והביוב, וההשקעה המרובה שנדרשה לצורך שיקומן, הביאו את רשות המים לכלל מסקנה, כי כל סכום כסף שיוקצה למטרה זו – לא יגבה לחינם, וישיג את מטרתו.

בדיון מיום 8.4.14 התווספה טענה נוספת של הנתבעות: "מאחר שעל פי עמדת הרשות אותם דמי שקום, כפי שנקבעו בסעיף 8(א) לכללי המים (תעריפי מים המסופקים על ידי מקורות), התשמ"ז-1987, באו לכסות גם תפעול שוטף וגם השקעות בתשתית, הרי ככל שמדובר בהשקעות בתשתית, אלה צריכות להיגבות לפי חוקי העזר ולא במסגרת כללים אלה, והאם קיים נוכח כך חיוב כפול, וכי הדבר מהוה טעם נוסף לבטלות אותו סעיף" (עמ' 23 ש' 14-18 לפרוטוקול).

ואולם, הקביעות שנקבעו לעיל בפרק העוסק באי סבירות תעריפי דמי קרן השקום שנקבעו לשנים 2010-2012 במסגרת כלל 8(א) לכללי המים 2010, מביאות בהכרח למסקנה כי רשות המים חרגה מסמכותה בקביעת דמי קרן השקום לתקופה האמורה, שכן הגם שהיה עליה לקבוע תעריף שהוא "מחיר", התעריף שנקבע על ידה, לא היה אלא תשלום חובה.

...

דינן של טענות הסף של התובעת להידחות, אפוא.

בית המשפט שקל את השיקולים הנ"ל, לרבות שיהוי שהשתהו המערערים, והגיע למסקנה על בסיס דוקטרינת התוצאה היחסית כי "תיקונם של הפגמים שעמדתי עליהם הכרחי הוא, ועם זאת אינו צריך לסכל את ביצוע הפרויקט... ניתן לתקן את הפגמים ולהגיע לתוצאה מאזנת ובדרך מקוצרת, שאמנם לא תאפשר את תפיסת החזקה באופן מיידי, אך תאפשר זאת לאחר הסרת הפגמים". בהתאם לכך, נתן בית המשפט הוראות מפורטות שיביאו לתיקונם של הפגמים בהפקעה, ולאחר מכן יהא על המערערים למסור את ההחזקה במקרקעין המופקעים.

תוצאה זו מתחשבת הן באינטרס הציבור, בהעמידה את המשאבים הדרושים לשיקום תשתיות המים והביוב, כפי שנקבעו על ידי רשות המים עצמה, בדרך הולמת, ובהתחשב בשיקולים שחוק המים קבע כי יישקלו על ידי הרשות, והן בשיקולי הצדק, לפיהם אין מקום לכך שהנתבעות ישלמו את התעריפים המופרזים שנקבעו לשנים הנ"ל, אלא את התעריפים הסבירים, כפי שהוסבר לעיל.

רשויות אלה חייבות בהקמת תאגיד מים וביוב מכוח הוראות סעיף 6א לחוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001 (להלן: "חוק תאגידי מים וביוב"), אך בעת הגשת התובענות טרם עשו כן. כלל 8(א) לכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987 (להלן: "כללי המים") קבע בנוסחו שהיה בתוקף החל מ-1.1.10, כי רשויות מקומיות שחייבות בתאגוד וטרם התאגדו, חייבות לשלם לתובעת את הסכום הנקוב שם, בעד שקום, חידוש ופיתוח מערכות מים וביוב (להלן: "דמי קרן שקום"), וזאת בנוסף לתעריפי המים הנקובים בכללי המים.

רשות המים חרגה מסמכותה בקביעת תעריפי דמי קרן השקום לשנים 2010-2012, שכן היא הוסמכה לקבוע מחיר, ובפועל קבעה תשלום חובה, הטעון אישור בהחלטה של הכנסת או של ועדה מועדותיה בהתאם לסעיף 1(ב) לחוק יסוד: משק המדינה.

משהתקבל ערעור מקורות ונדחה ערעור הנתבעות, בטלה כמובן הקביעה האופרטיבית בהחלטה בסוגיות המשותפות בדבר השינוי בתעריף דמי השקום לשנים 2010-2012, וכל שנותר הוא עתה לידון ולהכריע בטענותיהן הפרטניות של הנתבעות.

...

בפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 1.8.19 (להלן: "פסק הדין של בית המשפט העליון"), התקבל ערעורה של מקורות ונדחה ערעורן של הנתבעות, תוך שנקבעו בו, בין היתר, הקביעות הבאות: בנסיבות המקרה לא היה מקום לדון בטענות ההגנה של הנתבעות שהועלו על דרך של תקיפה עקיפה, חרף מהות הנושא והיקפו, ואפילו אם היה מקום לדון בטענותיהן בתקיפה עקיפה, לא היה מקום ליתן להן את הסעד המבוקש, שכן הן עשו דין לעצמן (באי תשלום דמי קרן השיקום), והשתהו שהות ארוכה עד שהעלו את טענותיהן.

ניתן לסכם פרק זה העוסק בטענת הקיזוז באופן הבא: סעיף 8(ב) לכללי המים אוסר על מקורות לתת זכות קיזוז לגבי כספי קרן השיקום בלא אישור הממונה, וכבר מטעם זה, דין טענת הקיזוז של הנתבעות להידחות.

נוכח כלל האמור לעיל איני מוצא ממש בטענתה הנ"ל של הנתבעת 8, והיא נדחית.

סיכום הטענות הפרטניות של הנתבעות נדחות.

אשר כך נקבע על ידי בית המשפט העליון בעמודים 18-19 לפסק הדין כי: "בעיניין דנן, בחרו הרשויות המקומיות שלא לתקוף את כלל 8(א) לכללי מקורות על דרך של תקיפה ישירה, ובמקביל נמענו במשך כל אותה תקופה מהעברת דמי השקום אל מקורות. בכך אחזו הרשויות המקומיות את החבל בשני קצוותיו. מחד גיסא, נימנעו מלתקוף את חוקיות הכלל בתקיפה ישירה; מאידך גיסא בחרו בעשיית דין עצמי, תוך שהן נמנעות מלשלם את חובותיהן. הינה כי כן, בנידון דידן אי-תקיפת רכיב דמי השקום על דרך של תקיפה ישירה, היתה כרוכה באי-ציות להוראות הדין; בעשיית דין עצמי. בפסיקה נקבע לא אחת, כי בנסיבות שבהן עשה אדם דין לעצמו ונמנע מלתקוף את חוקיות המעשה המינהלי בתקיפה ישירה – יִטה בית המשפט שלא ליתן לו את הסעד המבוקש (רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637, פסקה 12 (2000) (להלן: עניין הראל)). אציין, כי בהקשרים אחרים נחסמה בפני אותו תוקף האפשרות להעלות טענותיו בתקיפה עקיפה, בשל מחדלו זה (ע"א 7958/10 פלאפון תיקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (1.8.2010)). דברים חוזרים ונשנים בפסיקה בהקשר הזה התייחסו לאדם פרטי או לחברה ציבורית, והם נכונים ביתר שאת וביתר תוקף בעניינינו: רשויות ציבוריות אשר עשו דין לעצמן ובחרו שלא למלא אחר הוראות הדין שחלות עליהן, ובד בבד לא פעלו כדי לקבול עליהן בדרך המתאימה. מושכלות יסוד, כי 'עיקרון חוקיות המינהל' מחייב את הרשות המנהלית לפעול אך ורק בגדרי הסמכות שניתנה לה בדין, והיא אינה רשאית לסטות מהן 'אם הימין ואשמאילה'. אין הרשות המבצעת מוסמכת לקבוע על דעתה כי חקיקה זו נאה בעיניה, ואילו אחרת – איננה. הליכה בדרך זו תחטא ל'עיקרון החוקיות', ותטשטש את ההפרדה בין הרשויות – המחוקקת אל מול המבצעת (ראו למשל: בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 16 לחוות דעתו של הנשיא (דאז) א' גרוניס (2.7.2014))." מאידך גיסא, נקבע כי יילקחו בחשבון שקולי צדק ביחס למבקש לתקוף את האקט המינהלי, כגון נסיבותיו האישיות והשאלה האם הייתה לו אפשרות מעשית לתקוף את מעשה המנהל בתקיפה ישירה (עניין אבו פריח בעמוד 10 לפסק דין).

...

זאת ועוד, אין בידי לקבל את טענת בזק ולפיה התשתית העובדתית עליה התבססו חוות הדעת, כמו גם החלטת המנכ"ל היא שגויה, בהינתן שבסיס הנתונים הוא נתוני האינטרנט לשנת 2015.

סוף דבר; ריכוז קביעותי מלמד על דחיית כלל טענותיה של בזק ועל כך שבזק לא הצביעה על פגם בהחלטה אשר יש בו בכדי להוביל לביטולה.

אשר על כן – העתירה נדחית.

בעניינינו, לגישת מקורות, שתי התביעות מעוררות שאלה משפטית זהה, והיא: האם חייבות הנתבעות לשלם קרן דמי שקום, שהחובה לשלמם נקבעה בכללי המים.

קביעת כב' הרשם, על יסוד טענותיה של עריית ערד, כי אין מדובר בתביעות שראוי היה לצרפן, נטועה היטב במיתחם שיקול הדעת המסור לו – ולא קמה עילה להתערב בקביעה זו. עמדה זו אף מתחייבת משיקולים של יעילות דיונית ותום לב. על פני הדברים, מקורות בחרה לצרף שתי תביעות שונות: תביעה אחת שהסמכות לברר אותה מסורה לבית משפט זה (התביעה נגד מועצת מבשרת) ותביעה נוספת שהסמכות לברר אותה מסורה לבית משפט השלום במחוז הדרום (התביעה נגד עריית ערד) ובכך אלצה את עריית ערד להתדיין בבית המשפט המחוזי, ולעשות כן במחוז אחר.

...

קביעת כב' הרשם, על יסוד טענותיה של עיריית ערד, כי אין מדובר בתביעות שראוי היה לצרפן, נטועה היטב במתחם שיקול הדעת המסור לו – ולא קמה עילה להתערב בקביעה זו. עמדה זו אף מתחייבת משיקולים של יעילות דיונית ותום לב. על פני הדברים, מקורות בחרה לצרף שתי תביעות שונות: תביעה אחת שהסמכות לברר אותה מסורה לבית משפט זה (התביעה נגד מועצת מבשרת) ותביעה נוספת שהסמכות לברר אותה מסורה לבית משפט השלום במחוז הדרום (התביעה נגד עיריית ערד) ובכך אילצה את עיריית ערד להתדיין בבית המשפט המחוזי, ולעשות כן במחוז אחר.

סיכום על יסוד כל האמור, הערעור נדחה.

המערערת תשלם למשיבה שכר טרחת עורך דין בסכום של 6,000 ₪.