סמכות מוסד התכנון להימנע ממתן היתר בנייה בגין טענות חוזיות

התובעת טענה כי אילמלא היתנהלותה שלא כדין של המדינה יכולה הייתה התובעת להקים במקום מגדל בן 24 קומות, שלכך ניתנה הסכמה עקרונית של גורמי התיכנון, וכי נימנע ממנה הרווח שהייתה מפיקה ממכירת הדירות במגדל; עוד נטען כי מכל מקום אילמלא הוקפא קידום התכנית המופקדת שלא כדין הייתה התכנית מאושרת, בין במתכונתה המופקדת בין במתכונת המאפשרת בנייה לגובה רב יותר, שאז הייתה התובעת זכאית לפצוי מלא במועד הפקעת הנכס, ומעבר לפצויי ההפקעה ששולמו לה. התובעת צרפה לתביעתה חוות דעת שמאית נוספת של השמאי ספקטור, לעניין אובדן הרווח הצפוי בחלופות שונות, והעמידה את סך הפצוי לו עתרה על סך של 150 מיליון ₪ לצרכי אגרה.

בכתב ההגנה המתוקן טענו הנתבעות, בין השאר, כי לא היה מקום להתייחס אל כלל הנתבעות כאל גוף אחד; כי לא ניתן לייחס לכנסת או לועדה המחוזית, שלא היו צד להסכם עם התובעת, טענות של הפרת חוזה; כי טענות התובעת עומדות בנגוד לעקרון הפרדת הרשויות וכי דבר חקיקה או פעילות פרלמנטארית לא מקימים עילת תביעה אזרחית; כי בעלי דברהּ של התובעת במישור החוזי הם רמ"י ומשרד האוצר וכי אלה לא נטלו כל התחייבות באשר להחלטות הועדה המחוזית הממלאת תפקיד על פי דין ואינה כפופה לרשות המבצעת; כי רמ"י ומשרד האוצר מעולם לא פנו לעיכוב הדיון בתכנית המופקדת בועדה המחוזית וכי העיכוב נבע פעמים רבות דוקא מבקשות של התובעת עצמה ובהמשך נעשה בהסכמה משום שהתובעת העדיפה למצות את אפיק המו"מ נוכח הבנתה כי קידום הליכי התיכנון לא צפוי להביא לאישור התכנית; נטען עוד כי לא מיתקיים קשר סיבתי בין עיכוב הליכי התיכנון או קידום הליכי החקיקה לנזק הנטען משום שנוכח ההתנגדויות שהועלו והסערה הציבורית שקמה בלי קשר להליכי החקיקה ונוכח מדיניות התיכנון במועד הרלבנטי טובים היו סכוייה של התכנית המופקדת להדחות; בהקשר זה נטען עוד כי תכנית לבניית 24 קומות מעולם לא הוגשה כנדרש, כי בנגוד לנטען לא ניתנה לה הסכמה עקרונית ותכנית כאמור הגיעה לכל היותר לשלבים ראשוניים של בחינה.

בהקשר זה התעוררה מחלוקת מרכזית בין הצדדים בשאלה אם יש לראות בכל הנתבעות גוף אחד, כזרועות של המדינה המחויבות כולן בהתקשרות שנעשתה עם התובעת או שמא יש להבחין בין מי שהיו בעלי דברהּ החוזיים של התובעת לבין יתר הנתבעות.

אכן, מדובר בציפייה מוגבלת, הכפופה כמובן לסמכותו של מוסד התיכנון להחליט בסופו של דבר שלא לאשר את התכנית, או לאשרה בשינויים, וזאת לנוכח התנגדויות ששמע או אף במנותק משאלת ההתנגדויות לתכנית, ככל שהאינטרס הצבורי מצדיק זאת ובכפוף לכללי המשפט המנהלי .

אישור תכנית ל-24 קומות? התובעת טענה, בין היתר, כי עידכנה את התכנית המופקדת כך שתכלול 24 קומות, וזאת על דרך הגשת היתנגדות עצמית; כי פעלה בעיניין בשיתוף פעולה עם הרל"י; כי נוכח הפיגועים שארעו במרכז העיר בראשית שנות ה-2000 ביקשו הערייה ומוסדות התיכנון להקל על יזמים ולעודד אותם על מנת לשקם את מרכז העיר; כי בהתאם למדיניות הבנייה לגובה שנהגה בסוף שנת 2003 ניתן היה לבנות במיגרש לגובה של 24 קומות; כי התובעת פעלה לקדם את התכנית המעודכנת וכי הציבה דגם של הבניין במודל העיר; כי התקבלה בזמן אמת הסכמה עקרונית של גורמי התיכנון ומתכננת המחוז לבנייה ל-24 קומות; וכי במהלך המגעים והישיבות שהתקיימו גם מול נציגי הכנסת בהמשך הדרך הביעה המדינה את עמדתה כי ניתן להקים במקום מגדל של 24 קומות ואף הביעה נכונות לפצוי התובעת על בסיס זה. על יסוד כל אלה טענה התובעת כי הוכיחה שאילמלא עוכב הדיון בתכנית, לטענתה שלא כדין, הייתה התובעת מצליחה להביא לאישור תכניתה המעודכנת לבינוי לגובה של 24 קומות.

...

לכתחילה מצא כי קביעתו של השמאי המכריע קציר לעניין שווי מ"ר מבונה (היינו לאחר עלויות בנייה) מקובלת עליו.

נוכח כל האמור לעיל, טענות התובעת בקשר עם רכיב עלויות הבנייה, נדחות.

משנמנעה מהתובעת האפשרות להקים בפועל את הפרויקט ולהפיק את הרווח היזמי, אפשר שבנסיבות העניין הייתה זכאית גם לרכיב זה. משכך, לוּ הוכיחה התובעת את הנטען במישור האחריות והקשר הסיבתי, נראה כי היה מקום לקבוע את שיעור הפיצוי לו הייתה זכאית על יסוד קביעותיו של השמאי נזרי (בס' 10.10 לחוות דעתו), בהתאם לחלופית הבינוי הרלבנטית, ובניכוי פיצויי ההפקעה בסך 44.5 מיליון ₪ ששולמו לה. סיכום ותוצאה נוכח כל האמור לעיל, התביעה נדחית.

במכתב נכתב כי תפקידה של התובעת הוא תאום תיכנון ופקוח מוסדות חינוך, ותכנון עבודות פקוח ופרויקטים זעירים[footnoteRef:3].

] בתביעתה כאן העלתה התובעת טענות שונות הנוגעות לאירועים שהיו יותר מעשור לפני שנמסרה עדותה בבית המשפט, וזאת מבלי שתציג מסמכים או ראיות לחלק לא מבוטל מהטענות והרושם הכללי שלא ניתן להמנע ממנו, הוא כי התובעת 'ניפחה' את תביעתה והוסיפה אליה רכיבים שונים שהעלו את סכומה מעל ל 1.3 מיליון שקל, כאשר בפועל שולמה אגרה בגין סכום של 500,000 ₪.

במצב דברים זה, על רקע טענותיה של הנתבעת ועדותה של עו"ד הדר שלא נסתרה כי הקמת הפרויקט נמשכה עד חודש 5.09, בשים לב לעדותו של בן עזרא באשר להמשך עבודתו בפארק לאחר שהתובעת עזבה אותו, ומאחר ולא ניתן לקבוע התאמה בין סכומי האומדנים (מהסכום הקטן לגבוה) לאופן הגדלת הפרויקט וללוחות הזמנים, אני סבורה כי התובעת אינה זכאית ל – 4% מהסכום של 2.3 מיליון שקל.

· היתר שינויים · התובעת טענה כי לפרויקט ניתנו שני היתר בניה, כאשר התיכנון הנוסף שנעשה על ידה היה לצורך ובזיקה להיתר השני, ואולם מעדותה של ד"ר סופר, מהנדסת הערייה והועדה המקומית לתיכנון ובניה בזמנים הרלוונטים, מעדותה של עו"ד הדר ומהמסמכים שהוגשו עולה כי, ההיתר של הפארק 'פוצל' לשניים, כך שבשלב ראשון (ביום 18.5.08) ניתן היתר לעבודות העפר[footnoteRef:32] ובהמשך, ביום 10.7.08, ניתן היתר לפארק.

מעדותה של ד"ר סופר [footnoteRef:33] עולה כי הבקשה להיתר הוגשה ביום 22.5.07 ופער הזמנים בין מועד הגשת הבקשה למועד מתן ההיתר הוסבר ע"י ד"ר סופר במלים אלו "אני יכולה להסביר שמי שהיה צריך לטפל בהוצאת ההיתר, לא טיפל. לא מסר לגורמים הנדרשים, לא מילא את התנאים, לא תיקן את התוכניות ולא טיפל בהוצאת ההיתר. אני מטעם הערייה נכנסתי לתמונה, לקחתי לעצמי את הסמכויות וטיפלתי בנושא הרשוי כדי שהעירייה לא תהיה במצב שהיא עובדת ללא היתר. זו היתה מעורבותי"[footnoteRef:34].

הגדלת החוזה, וחיוב הנתבעת בגינה, הנה מכוח ובהתאם לחוזה ובמסגרת היחסים החוזיים מול התובעת, כאשר מעורבותו של בן עזרא בזיקה להגדלה היתה מכוח ובהתאם לסמכותו, כגורם מאשר כמוהו כיתר המאשרים.

...

סוף דבר לאור כל האמור, מצאתי לקבל את התביעה בחלקה ולחייב את הנתבעת לשלם לתובעת: בגין 'הגדלת חוזה' - סכום של 47,444 ₪, ובשוויו להיום סכום של 67,652 ₪[footnoteRef:56].

בסך הכל, תשלם הנתבעת לתובעת סכום של 97,131 ₪.

אני מורה על דחיית ההודעה לצד ג'.

לטענת העותרת, החלטת הועדה המקומית שגויה, ועומדת בנגוד להוראת תקנה 29 (א) לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), תשע"ב – 2011 (להלן: "התקנות"), המורה: "על פי בקשת מוסד תיכנון, ירשום רשם הערה בדבר אי – התאמת ביניין להיתר שנתן מוסד התיכנון על פי הוראות חוק התיכנון". העותרת טענה, בהסתמך על פסיקה, כי יש לפרש הוראה זו כמאפשרת רישום בית משותף, על אף חריגות בניה שבוצעו בו עובר לרישום, תוך רישום הערות אזהרה בנוגע לדירות שבהן בוצעו חריגות בניה, ומניעת רישום אותן דירות על שם בעלי הזכויות בהן, עד הסרת החריגות, באופן שימנע פגיעה ברוכשי דירות תמי לב ושומרי חוק, אשר לא ביצעו חריגות בניה בדירותיהם.

כך, נאמר בדו"ח: "במהלך ישיבות הצוות התעורר דיון מורכב בסוגיה זו. מחד, נמצא כי מציאות שבה בית משותף לא נרשם בשל חריגות בנייה בודדות, היא מציאות הפוגעת לא רק באנטרס הצבורי לבצע רישום מהיר של זכויות חוזיות כמפורט בהרחיבה בדו"ח זה, אלא גם בזכויותיהם הקניינות של פרטים שלא ביצעו כל עבירה. מאידך, היתעלמות מוחלטת מקיומן של עבירות בניה וזאת על דרך של רישום בית משותף, גם היא אינה ראויה... בתוך כך, התחדד כי יש מקרים שבהם, נוכח קיומה של תקנה 27 לתקנות הניהול והרישום ("הערה על ייעודם של מקרקעין ותנאי להיתר"), כאשר הועדה המקומית מוצאת שקיימות עבירות בניה, היא לא מאשרת את רישום הבית המשותף, ובכך נימנע רישום הבית המשותף כולו.

עצם מתן הסמכות ושיקול הדעת בידי מוסד התיכנון משמעו, כי זה לא יפעל באופן אוטומאטי, בין אם בדרך של המנעות מחתימה על תשריט, ובין אם בדרך של חתימה על תשריט שאינו תואם למציאות, תוך הפניית בקשה לרישום הערות בדבר אי התאמה.

...

יצויין, כי פסק הדין ניתן לאחר שהצדדים ניהלו מו"מ בניסיון להגיע למתווה מוסכם אשר ייתר את ההכרעה בעתירה ויפתור את הקושי שבגינו הוגשה, אלא שבסופו של דבר, לא התגבש מתווה כאמור.

בהתאם לאמור, שבה העותרת ופנתה לעירייה בבקשה לחתום על מסמכי רישום הבית המשותף, אלא שלטענת העותרת, השתהו העירייה או מי מעובדיה, בטיפול בעניין, ובסופו של דבר, לאחר משלוח מכתבי התראה על ידי העותרת לעירייה ולועדה המקומית, התקבל אצל העותרת מכתב הוועדה המקומית מיום 3.3.20, שבמסגרתו נסקרו חריגות הבניה בבניין.

משכך, סבורני כי החלטת הועדה המקומית אינה חורגת ממתחם הסבירות, ודאי לא חריגה קיצונית, ואינה לוקה בפגם מנהלי אחר כלשהו, העשוי להצדיק התערבות של בית המשפט.

העתירה נדחית אפוא.

בהתאם לתקנה 2(א)(1) לתקנות "בקשה לביטול צו או לעיכוב ביצוע צו תוגש בכתב לפי הטופס שבתוספת הראשונה...". סעיף ג' לטופס דורש לפרט את זיקתו וזכותו של המבקש למקרקעין, האם מדובר בזכות קניינית, זכות חוזית או אחרת.

כמו כן, אין חוות דעת מומחה או תצהיר איש מיקצוע המפרט את סכויי הליך ההכשרה ככל וקיים הליך כזה ובכלל לא צורף חומר שהכין והגיש למוסד התיכנון.

בנוסף, לא אחת נקבע כי, הריסת מבנים בלתי חוקיים צריכה להיות הכלל והמנעות מהריסה החריג וזאת לאור החשיבות הציבורית הגבוהה שיש לייחס לאכיפה מהירה ויעילה של דיני התיכנון והבניה, בין היתר באמצעות מניעת יצירת עובדות בשטח על ידי מי שמפר את החוק בפרהסיה (ראו רע"פ 6136/12 בן זקן נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] (04.09.2012), פסקה ט), כדי לאפשר היתמודדות עם בניה בלתי חוקית אשר הפכה ל'מכת מדינה', וזאת בשל הפגיעה הקשה בסדר הצבורי וביסודות שילטון החוק (ראו רע"פ 3034/13 לוי נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (05.05.2013); רע"פ 8496/12 חלפון נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (21.01.2013)).

מה עוד, שמאז הוצאת הצוו, ועד למתן החלטה זו, חלפו כ- 18 חודשים, וניכר כי המבקש זכה אף לתקופה העולה על התקופה המאקסימאלית המותרת בחוק לעיכוב ביצוע צו. ברע"פ 10607/07 חאלד שומאן נ' יו"ר הועדה המקומית לתיכנון ובניה ירושלים [פורסם בנבו] (12.02.2008) נדחתה בקשת רשות ערעור על החלטה שדחתה בקשה לעיכוב ביצוע צו הריסה וכך נקבע: "משניתן צו הריסה כדין, נודעת חשיבות מרובה לביצועו במסגרת המועד הקבוע לביצועו (ראו רע"פ 1288/04 נימר נ' יו"ר הוועדה המקומית לתיכנון ובניה, ירושלים (לא פורסם, [פורסם בנבו], 9.3.2004)). משכך, אין בידי לקבל את עיקר טענתו של המבקש, לפיה יש לעכב את ביצוע צו ההריסה המנהלי. אכן, בית המשפט מוסמך לעכב את ביצועו של צו הריסה מנהלי, אך סמכות זאת צריכה להישמר למקרים חריגים ויוצאי דופן שמקרה זה איננו נימנה עליהם. אין חולק כי הבנייה שבנה המבקש נעשתה שלא כדין, וכי ההליך התיכנוני נמצא בראשיתו ומדובר בתהליך ארוך ומורכב, וכי המבקש הגיש בקשה חדשה לאישורה של תוכנית מתאר נקודתית רק לאחר הגשת העירעור לבית המשפט המחוזי. משכך אין לומר כי רישיון הבנייה נמצא בהשג יד, ואין מקום לעכב את ביצוע צו ההריסה עוד".   אין חולק כי המבקש החל לבצע את העבודה האסורה, ביודעו כי אין בידיו היתר בניה.

...

טענות המשיבה לשיטת המשיבה דין הבקשה להידחות על הסף.

סוף דבר לאור שפורט, משאין חולק כי העבודה במקרקעין, נבנתה ללא היתר, בנייתה טרם הסתיימה, משנקבע כי לא נפלו פגמים בהוצאת הצו ולנוכח היעדרן של ראיות להתקדמות הליכים תכנוניים להכשרת המבנה ובנסיבות בהן היתר הבניה אינו מצוי בהישג-יד, דין הבקשה לביטול צו ההריסה להידחות.

כי כך, הבקשה נדחית, על כל חלקיה.

המבקש ישלם למשיבה הוצאות בסך כולל של 2,000 ₪, תוך 30 ימים מהיום, אחרת יתווספו לסכום הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד התשלום בפועל.

בית המשפט העליון, השופט י' אלרון, עמד בעע"ם 29/20 הועדה המקומית לתיכנון ולבניה נתיבות נ' מועצה מקומית שדות נגב, פסקה 21 (נבו 26.11.2020) על אמות המידה לאורן תופעל הבקורת השיפוטית על החלטות הותמ"ל: "את תקינות החלטות הוותמ"ל יש לבחון בשלושה מישורים שונים. במישור הסמכות יש להקפיד כי התיכנון נעשה על פי התנאים והסמכויות שהוענקו לממשלה ולוותמ"ל בחוק הוותמ"ל; במישור ההליך יש לעמוד על כך כי שלבי התיכנון הקבועים בחוק היתקיימו כדין; ובמישור שיקול הדעת יש לתת את הדעת לאיזון בין השיקולים השונים שביסוד ההחלטה, ובפרט, בין החשש מפגיעה מיותרת באיכות התיכנון ובאינטרסים צבוריים שונים כתוצאה מהדיון במסלול המזורז, לבין הצורך באישור התכנית בפרקי זמן קצרים לשם הגדלת הצע הדירות [...] הקף הבקורת השיפוטית שתופעל בכל אחד משלושת המישורים תלויה במידת המומחיות המקצועית הדרושה לצורך בחינתם. כך, במישור שיקול הדעת, על בית המשפט להקפיד שלא להכנס בנעלי הוותמ"ל, ולהמנע מלשקול את שיקוליה ולקבוע ממצאים שבתחומי מומחיותה, אלא במקרים חריגים שבהם החלטותיה לוקות בחוסר סבירות קצוני [...]

גם במגרשים סמוכים למגרשיה של יובלים דבש, בהם הוקצו שטחים מבונים לצרכי ציבור בתוך הבינוי במגרשים, לא ניתן מקדם הפחתה בגין הקצאה זו. עיקר הטעמים לעקרונות השמאיים בעיניין זה הוא שהפרשה מבונה לצרכי ציבור אינה מגלמת הפרעה פוטנציאלית למגרש המגורים (זאת במובחן משב"צ רגיל).

בהנתן כי קבוצת קרביס טענה לפרשנות שונה של הסכם השתוף ובהיתחשב כי פרשנות זו אינה בלתי סבירה, נראה כי נכון עשו מוסדות התיכנון עת נימנעו מלהכריע בחלוקת החוזית-קניינית שבין הצדדים.

הכלל הוא כי לא ניתן להעלות טענה לפני בית המשפט אם זו לא הועלתה קודם לכן לפני מוסד התיכנון [עע"ם 5937/14 אניאט נ' יו"ר הועדה המחוזית לתיכנון ולבניה חיפה פסקה 17 והאסמכתאות המובאות שם (נבו 19.7.2015); עע"ם 29/20 הועדה המקומית לתיכנון ולבניה נתיבות נ' מועצה מקומית שדות נגב פסקה 24 בפסק דינו של השופט י' אלרון ופסקה 2 בפסק דינו של השופט (כתוארו דאז) נ' הנדל (נבו 26.11.2020)].

...

אם כן, אני דוחה את טענת גלר לפיה התנהלות הותמ"ל בעניין פרסום התכנית למתן תוקף הייתה בלתי סבירה.

לא מצאתי ממש ביתר טענות הצדדים והן נדחות.

סוף דבר – העתירות נדחות.