סמכות מבקר המדינה לבקר חברות תחבורה ציבורית פרטיות

ככל שהציבור בישראל חפץ חיים בדמוקרטיה עליו לסגל לעצמו, כבכל מדינה מתוקנת, רמת סיבולת ויכולת הכלה של הפגנות, על אף הפגיעה בשגרת החיים ואי-הנוחות הכרוכה בהן לעיתים (עניין סער בעמ' 178-177; בג"ץ 5277/07‏ מרזל נ' מפקד משטרת מחוז ירושלים, בפיסקה 2 (20.6.2007); עניין משי זהב, בפיסקה 13; עוד ראו בהקשר זה: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 50 (1997)).

היכולת לבקר את השילטון היא מאפיין כה בסיסי של הדמוקרטיה עד כי ניתן לתארה כ"נייר הלקמוס" המבחין בין מדינות דמוקרטיות למדינות שאינן כאלה.

בדומה לשופטי ישראל אין על היועץ המשפטי לממשלה אלא מורא החוק ומשכך יפים לענייננו, על דרך ההקש, דברים שכתב הנשיא א' ברק בספרו שופט בחברה דמוקרטית (2004) בכל הנוגע לבקורת ציבורית המופנית כלפי שופטים: השופט הוא רשות ציבורית.

בעיניין שניצר נדונה השאלה "באילו נסיבות של פגיעה בהגנת המדינה, שלומו של הציבור או הסדר הצבורי, רשאי הצנזור הצבאי לאסור פרסומים בעיתונות", זאת מכוח סמכות הצנזור הקבועה בתקנות ההגנה (שעת-חרום), 1945 (להלן: תקנות ההגנה).

יש לזכור כי על הפגנות שבנידון הוטלו זה מכבר מיגבלות, כאשר במקור הן החלו במיקום אחר - ליד ביתו של היועץ המשפטי לממשלה - ממנו הן הוסטו בהחלטת המישטרה שאושרה בבית משפט זה. לגבי "הפרעה למרקם החיים" ו"פגיעה בפרטיות" – כמבואר בחוות דעתה של חברתי, המדינה טענה כי ההפגנות שבנידון גורמות ל"מיטרד", "הפרעה למרקם החיים" ו"פגיעה בפרטיות", ודומני כי טענות אלה מצדיקות היתייחסות והבהרה.

...

המדינה טענה כך – ובמישור העקרוני אני מקבל טענה זו. יחד עם זאת, מוצא אני מקום לחדד כי חלוף הזמן איננו נתון בעל תוקף עצמאי ומשקל סגולי משל עצמו.

במישור התוצאה האופרטיבית, אני סבור, כאמור, כי יש לאפשר למפגינים להמשיך להפגין בכיכר גורן בעיר פתח תקווה ללא מגבלה על מיקום ההפגנה או על מספר המפגינים.

מסקנה זו הייתה תקפה בין אם התנאים המגבילים היו נקבעים ברישיון ובין אם לאו.

ההחלטה נומקה בכך שגב' שוורץ ממלאת תפקיד צבורי בכיר, בעל השפעה רחבה על עינייני התיכנון במדינת ישראל, ולפיכך גוברים השיקולים המצדדים במסירת המידע על פני השיקולים שעניינם פגיעה אפשרית באינטרסים הכלכליים של העותר או פגיעה בפרטיות (נספח 5 לעתירה).

התכלית האחת כרוכה בחופש הביטוי ובזכות הציבור לדעת: "אין לכם חופש ביטוי בלא זכות לדעת ואין לכם זכות לדעת בלא חופש מידע" (עע"מ 6013/04 מדינת ישראל - משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ,, פ"ד ס(4) 60, 73 (2006)).

ועוד תכלית אותה משרת חוק חופש המידע היא הבטחת אמון הציבור ברשויות הציבור: "הידיעה כי הרשות נתונה לבקורת אותה יכול להפעיל כל אחד מהפרטים בחברה תורמת לאמונם ברשויות השילטון" (עע"מ 3908/11 מדינת ישראל -הנהלת בתי המשפט נ' עתון דה מרקר באמצעות עתון הארץ בע"מ (22.9.2014).

סעיף 17(ד) מקנה, איפוא, לבית המשפט, סמכות שאינה טיפוסית לבקורת שיפוטית על מעשה הרשות, והוא מוסמך מכוחו להחליף את שיקול דעתה בשקול דעתו.

אשר לקיומו של פקוח צבורי כשיקול שיימנע את גילוי המידע אמר בית המשפט העליון כי: "במידה וישנו גוף המפקח דרך קבע על היתנהלותה של הרשות כלפי בעל הסוד המסחרי, הרי שעובדה זו עשויה להטיות את הכף נגד גילוי המידע. שהרי, האנטרס הצבורי המרכזי בגילוי המידע הוא היכולת לבקר את פעולתה של הרשות. קיומו של גוף או אורגן המפקח על הרשות או מבקר את פעולותיה מחליש, לכאורה, את הצורך בפקוח צבורי על פעולותיה" (שם, פסקה 81).

...

עניינה של העתירה בהחלטת משרד הפנים להיעתר לבקשת "אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה" (להלן: אדם טבע ודין) לחשוף לפניה (וממילא לציבור בכללותו) את רשימת הלקוחות, תוך השמטת פרטים הנוגעים למהות העבודה למענה שכרו את שירותיו של העותר, להליך הטיפול ולאופי הייעוץ שניתן ללקוחות.

מסקנתי היא שעל ענייננו חלים דווקא דבריו של בית המשפט העליון בעניין דה מרקר, אשר נשוב ונזכירם מחדש: "העובדה שישנו גוף שייעודו לפקח אינה מייתרת את הצורך בביקורת ציבורית וודאי שאינה יכולה לשלול מן הציבור, בהיעדר הצדקה של ממש לכך, את זכותו לפקח ולבקר את רשויות השלטון" (שם, פסקה 88).

גם טענות אלה אין בידי לקבל.

סוף דבר, העתירה נדחית.

הזכות לפרטיות קשורה במהותה לאוטונומיה של הפרט ולהכרה בייחודו אל מול האחרים והיא משמיעה לנו כי האדם יכול לבחור מה תהיה מידת המעורבות של החברה בהתנהגותו ובמעשיו הפרטיים, ולהחליט מי, אם בכלל, יוכל להחשף למידע הנוגע אליו (עניין בן חיים, בעמ' 335; בג"ץ 6650/04 פלונית נ' בית הדין הרבני האזורי בנתניה, פ"ד סא(1) 581, 598-597 (2006); עניין גלעם, פסקה 9).

הסמכויות הנתונות בידי מאבטחים של מקומות צבוריים מוסדרות כאמור בחוק סמכויות שמירה על בטחון הציבור, המצהיר בסעיף 1 כי שימוש בסמכויות לפי חוק זה יהיה "לשם שמירה על בטחון הציבור מפני פעילות חבלנית עוינת ומפני אלימות, וזאת במקום ובדרך שיבטיחו שמירה מרבית על כבוד האדם, פרטיותו וזכויותיו". החוק ממשיך וקובע כי לשם שמירה על בטחון הציבור רשאי מאבטח לערוך חפוש על גופו של אדם (כמוגדר בסעיף 3(ד) לחוק זה), בכלי תחבורה, במטען ובטובין אחרים בעת כניסה לבניין או למקום מגודר (סעיף 3(א)(1)).

בהמשך שונתה עמדה זו ובתגובה משלימה מטעמה מיום 21.12.2018 טענה המדינה כי כל שביכולתם של המאבטחים לעשות הוא להסב את תשומת הלב של המבקרים להנחיית בתי החולים בנושא איסור הכנסת המזון בפסח, בדומה ליתר הנהלים הרלוואנטיים לפעילות בית החולים (כמו שעות הפעילות ושעות הביקור) – כפי שנעשה בכל ימות השנה ולא רק במהלך חג הפסח (שם, סעיף 7).

...

ראשית, סבורני כי התקופה של עשרה חודשים למציאת פתרון מוסכם קצרה מדי.

שנית, סבורני כי ראוי למחוק בשלב זה את העתירה ללא צו שיפוטי, תוך הסתפקות באמור לעיל בדבר צורך להגיע לפתרון מוסכם שייתן מענה לכל הצדדים.

לסיכום הדברים, קיומה של מדינה יהודית ודמוקרטית תלוי באזרחיה וברצון להכיר בכך שאנו חברה אחת.

לאור עסוקן של העתירות דכאן בגבולות סמכותו של המבקר להחיל את ביקורת המדינה בגדרי סעיף 9(8) לחוק, וכן לנוכח חשיבות הדיון בסוגיה ככזאת וכסוגיה שעניינה אספקת שירות צבורי חיוני – הודיענו היועץ המשפטי לממשלה (כיום, היועצת המשפטית לממשלה, ולהלן: היועמ"ש) על הצטרפותו להליך מתוקף סמכותו לפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש].

על כן ניתן לקבוע כי תשלומים כאמור מהוים, לכל היותר, תמיכה בפעילות שהמדינה חפצה ביקרה; והשנייה, כי הצורך לפקח על השמוש בכספי הסובסידיה – אשר עומד בבסיס הוראת סעיף 9(8) לחוק מבקר המדינה – ממילא מובטח במלואו באמצעות המנגנונים המצויים בידיו של משרד התחבורה, כאשר הוא עצמו נתון לפיקוח ולביקורת של מבקר המדינה.

לאור כל האמור, אך מובן הוא שהמדיניות הכלכלית המונהגת על ידי ממשלת ישראל ביחס לקווי השרות באוטובוסים – אשר מחד מפקחת על תעריפי הנסיעה ומאידך מסבסדת באופן משמעותי את פעילותן של מפעילות קוי השרות – הנה תנאי-בלעדיו-אין לקיומם של שירותי תחבורה ציבורית נגישים, תדירים, איכותיים וזמינים (ראו: דוח מרכז המחקר והמידע, בעמ' 2; הצעת תקציב המדינה 2018-2017; דוח 72א, בעמ' 753; ראו גם: החלטת המבקר בדבר החברות הפרטיות).

...

מטעמים אלה כולם אני סבור כי בחינה מהותית של מתן הרישיונות למפעילות התחבורה הציבורית, אף אם מתחשבים בקבלת הסובסידיה הממשלתית המשמעותית הנלווית לקבלת הרישיון, מוליכה למסקנה כי אין מדובר בהתקשרות בחוזה לרכישת שירותים או לביצוע עבודה כאמור [.

סוף דבר העתירה בבג"ץ 3107/19 מתקבלת אפוא בזאת בכל הקשור לעותרות 9-1 במובן זה שהחלטת המבקר ביחס לעותרות אלה מתבטלת.

העתירה בבג"ץ 3107/19, ככל שעניינה בעותרות 11-10, וכן העתירה בבג"ץ 4778/21, נדחות בזאת.

נטען שחוק חופש המידע נועד לסייע לקידום ערכי שויון, שילטון החוק וכיבוד זכויות אדם וכי חריגה מהוראות החוק על ידי הרשות בהמנעות ממסירת מידע פוגעת ביכולת הציבור לבקר את מעשי השילטון.

עוד נטען כי סמכות זו נתונה רק לבית המשפט בהתאם לסעיף 17(ד) לחוק, וכי מקום בו הרשות פעלה כדין כשבחרה לא למסור את המידע, בית המשפט רשאי להסתפק בכך בהתאם לאמות מידה של ביקורת מנהלית, ולהמנע מלהחליף את שיקול דעתו בשקול דעת הרשות.

זכות קבלת המידע היא בהתאם להוראות החוק, וכפופה לסייגים המנויים בו, כאשר החוק עורך איזון בין הזכות לקבל מידע לבין זכויות ואינטרסים נוגדים (ראו בעיניין זה הדברים שנאמרו בעת"מ 6013/04 מדינת ישראל, משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ ס(4) 60 (2006), בפיסקה 20).

בעיניין זה יש להזכיר שיש מקום להבחין בין עצם החשיפה של הפרט לאנשים אחרים כשהוא מצוי במרחב מסויים (פרטי או צבורי) לבין התעוד הטכנולוגי שלו במקומות אלה הטומן בחובו פגיעה משמעותית יותר בפרטיות (ראו בעיניין זה מיכאל בירנהק פרטיות: תמונת מצב משפט, חברה ותרבות ב, 13 (2019)).

משכך, אף אם צדקה הרשות הציבורית עת נימנעה מלהעביר את המידע משום שהוא פוגע בפרטיות, עדיין מסורה לבית המשפט המינהלי סמכות להורות על העברתו והכל בהתאם להוראות החוק.

...

כמו כן, צוין כי בקשה לקבלת ההקלטות התקבלה גם מטעם משטרת ישראל, אולם למיטב ידיעת נציגי החברה בסופו של דבר המשטרה לא הייתה מעורבת באירוע.

לאחר ששקלתי את טענות הצדדים בעניין זה, אני סבור שמדובר באזורים בהם מתקיימת ציפייה לגיטימית של המצולמים לפרטיות, אם כי ברמה מוחלשת, ולצורך הדיון יש לראות בהם כ"רשות היחיד".

סוף דבר - בהתאם לכל האמור לעיל, על המשיבות להעביר לידי העותרת את הסרטונים ממצלמות האבטחה המכונות ""מתנייעת דרום מערבית" ו-"מתנייעת צפונית" הממוקמות בפתח מנהרת השחקנים.

התוצאה הינה שהעתירה מתקבלת בחלקה ונידחת בחלקה.