סמכות לוועדה המקומית לדרוש מיזם פרטי להפקיד כתב התחייבות

כמו כן, קבעה ועדה זו בהחלטתה כדלקמן (ס' ג1 להחלטה): "הפסיקה הכירה בכך שלמוסד התיכנון המוסמך לאשר את התכנית סמכות לידרוש כי ינתן כתב שיפוי לוועדה המקומית, במקרים הראויים לכך, וזאת בעיקר על מנת שלא להעמיס על הקופה הציבורית נטל של תשלום פיצויים בגין ירידת ערך מקרקעין, בשל תכנית אשר הנהנים ממנה הם יזמים או בעלים פרטיים ולא הציבור הרחב. במקרה זה עשתה הוועדה המחוזית שימוש בסמכות זו וקבעה כי על היזמים למסור כתב שיפוי לוועדה המקומית...." בהמשך לכך, פורסם בעיתונות ביום 22.9.2009 וביום 24.9.2009 דבר אישור התוכנית למתן תוקף, כאשר ביום 13.10.2009 פורסם אישור התכנית אף ברשומות (ילקוט פרסומים 6004).

כתבי שיפוי אלו נועדו להבטיח כי במידה והועדה המקומית תאלץ לשאת בתשלום פיצויים בהתאם לתביעות לפי סעיף 197 כאמור, יעלה בידה לקבל שיפוי מיזמי התכנית בגין אותם תשלומים (בר"מ 4443/03 עריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל, פס' 64 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (פורסם בנבו, 17.7.2011) (להלן: "פרשת עריית חולון")): "לצד הסדרי החקיקה בעיניין הפצוי והשיפוי, קיימים גם הסדרי שיפוי הסכמיים. כך, כאשר התכנית מבוצעת על-ידי יזם פרטי, או כאשר התכנית מביאה תועלת מיוחדת לגורם מסוים, נהוגה פראקטיקה של הסכמי שיפוי אשר נחתמים בין הועדה המקומית לבין היזם, אשר בהם מתחייב האחרון לשפות את הועדה על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על-פי סעיף 197 לחוק. פראקטיקה זו זכתה להכרת בית משפט זה לא אחת בעבר..." (ראו לעניין זה גם ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, כפר-סבא, פס' 6 לפסק דינו של השופט מלץ (פורסם בנבו, 1.10.1992); בג"צ 1494/05 וינברג נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה תל אביב, עמ' 2 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 15.3.2005) (להלן: "פרשת וינברג"); בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פס' 4 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 27.8.2000); עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה "שרונים", פס' 14 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 4.9.2005) (להלן: "פרשת ויטנר"); לבקורת על פראקטיקה זו, ראו אהרון נמדר "פיצויים על פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197: חוקיות דרישת השיפוי של הוועדה המקומית" מקרקעין א/5 3, 9-10 (2002); נעמי אלסטר-פינחסי "סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, התשכ"ה-1965 – פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מתאר שלא על דרך הפקעה" הפרקליט לו 516, 533-532 (1985)).

"בנוסף קבעה המועצה הארצית כי, המצאת כתב שיפוי של היזם לועדה המקומית, תהווה תנאי למתן תוקף לתוכנית...." ".....זכותה של וועדה מקומית ואף חובתה לבחון עלויות של תכנית, ובכלל זה עלויות קבועות לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, ולדאוג כי ימצא בידה כתב שיפוי מאת היזם כדי 'לגלגל' אליו את נטל הסכומים שיהא עליה לשאת בסופו של יום..." (ס' 13 ו-70 לעתירה הראשונה) הינה כי כן, דומה כי הכוונה להחיל את חובת הפקדת כתבי השיפוי על יזמי התכנית, בשונה מבעלי זכויות אחרים במקרקעין, הובהרה מפורשות, ובאופן חוזר ונשנה בהליכים קודמים, כאשר לא הוצגה כל הצדקה לסטייה מקביעות אלו בעיניינו.

...

סבורני כי הצדק עם הועדה בעניין זה, שאם לא כן, יהא בכך כדי להעמיס נטל כלכלי על הקופה הציבורית, בניגוד לתכלית דרישת כתבי השיפוי ובהתבסס על כך שלא הוכח כי הועדה שקטה על שמריה והשתהתה בניסיונותיה לקבלת כתבי השיפוי.

לעניין זה, סבורני כי אין כל נפקות לשאלת זכאות הוועדה לדרוש כתבי שיפוי מיזמי התכנית, כפי שנקבעה בהליכים קודמים שבין הצדדים, ולתביעות אשר יתקבלו בפועל, בסיום כלל הליכי הערר.

סוף דבר אשר על כן, מתקבלת התובענה ביחס למשיבה 2, ונדחית ביחס למשיבה 1.

מבוא האם קיימת סמכות לועדה המקומית לתיכנון ובנייה לידרוש מיזם פרטי, המגיש בקשה לאישור תוכנית, להפקיד כתב התחייבות לשיפוי בגין תביעות שתוגשנה בהתאם לסעיף 197 לחוק התיכנון והבנייה תשכ"ה-1965? זו השאלה הטעונה הכרעה בתיק זה. רקע הנתבעת הנה חברה המפעילה בית אבות סיעודי בנכס הבנוי על מקרקעין, הידועים כחלקה 59 בגוש 10916.

...

התנהלותה זו של הנתבעת הינה חסרת תום לב. סוף דבר, אני מורה על קבלת התביעה.

הנתבעת תשלם לתובעת את הסכומים שהאחרונה שילמה במסגרת תביעות הפיצויים – 585,015 ₪ ובתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום 18.7.11 ועד למועד התשלום בפועל.

בנוסף, תשלם הנתבעת לתובעת שכ"ט עו"ד בסכום של 30,000 ₪.

המערערת טענה בבית המשפט המחוזי כי דרישה זו של הועדה מהוה אך שלב נוסף במאבק של הועדה המקומית ושל הערייה נגד התכנית, ומשעה שהופקד, בשנת 2009, כתב שיפוי מטעם יזמת התכנית (הגב' ריבלין) הרי שדרישת ההפקדה כתנאי למתן תוקף לתכנית היתקיימה במלואה.

עוד נטען, כי הועדה המקומית לא הפעילה סמכות גבייה, שכן מי שחייבה את המערערת בהפקדת כתב שיפוי היא הועדה המחוזית, אשר קבעה כי כל יזם צריך להפקיד כתב שיפוי כפי חלקו במקרקעין ובכך לכסות את סיכון התביעות השונות בגין התכנית.

העברת נטל הפיצויים מהכיס הצבורי לכיס הפרטי נעשית באמצעות הוראה המופיעה בתקנוני התכניות המחייבת את היזם למסור לרשות המקומית כתב התחייבות לתשלום הפיצויים בגין כל תביעה או דרישה לפיצויים שתוגש על פי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה בגין התכנית.

...

יצוין, כי נגד הוועדה הוגשו 57 תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בקשר עם התכנית, בסך כולל של כ-27 מיליון ש"ח. עם זאת, לטענת המערערת, הוועדה המקומית הסתירה מבית המשפט המחוזי, כי כל אותן 57 תביעות נדחו במלואן, וכי יש בידיה שתי חוות דעת של שמאים, בהם יו"ר לשכת השמאים בישראל, הקובעות כי אין בתביעות אלה דבר וחצי דבר וכי דינן להידחות.

תוצאת הדברים היא, כי הערעור מתקבל ופסק דינו של בית המשפט המחוזי מתבטל.

בנסיבות המקרה דנן, אני סבור כי גם אם נפל שיהוי בטענת המערערת (דבר שאיני רואה צורך להכריע בו) הרי שהאינטרס הציבורי מצדיק את קבלת הערעור על אף השיהוי.

בהינתן האמור, דין הערעור להתקבל ואני מצרפת את הסכמתי לחוות דעתו של חברי השופט י' דנציגר, על נימוקיה ותוצאותיה.

לפניי שתי תביעות מאוחדות שבהן תובעות הועדה המקומית והרשות המקומית תשלום שיפוי מיזם פרטי, בגין פיצויים שנדרשו לשלם לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התיכנון והבניה" או "החוק").

ברם, פסק הדין בעיניין פרחי ביקל עוסק באופן מהותי בסוגיית הסמכות להעביר את נטל הפצוי לכתפי היזם, וזאת מבלי שלאופן העברת הנטל על ידי מוסדות התיכנון (בהוראת שיפוי ישירה בתכנית מתאר או בדרישה להפקדת כתב שיפוי כתנאי לאישור התכנית) ניתן משקל.

(ב) הסמכות לידרוש הפקדת כתב שיפוי כאמור בסעיף (א) תהיה נתונה גם לועדה מקומית הדנה בבקשה למתן היתר מכוח תכנית שבה נידרש אישור מוסד תיכנון שאינו רשות רשוי, לפי שיקול דעתו, כתנאי למתן היתר, ובילבד שנקבעה בתכנית הוראה המתירה זאת, והכל לגבי אותו חלק של הבקשה שנידרש לאישור כאמור; ואולם לעניין תכנית כאמור שאושרה לפני המועד הקבוע, תהיה רשאית הועדה המקומית לידרוש כתב שיפוי כאמור בסעיף קטן זה, אף אם לא נקבעה באותה תכנית הוראה המתירה זאת.

לנוכח זאת ניתן לומר, בזהירות המתחייבת, כי תיקון החקיקה מאמץ את הגישה שהובעה בפסיקה ובספרות המשפטית, שלפיה יש לבחון בכל מקרה ומקרה את מאפייני התכנית ואת היחס בין תרומתה לציבור לבין תרומתה ליזם הפרטי, וכי הוראת שיפוי תהא מוצדקת בהתקיים קשר סביר בין הנאת היזם הפרטי מהוראותיה הפוגעות של התכנית, לבין חיובו בשיפוי בגין הפיצויים המשולמים בגינן.

...

בסופו של דבר, ביום 29.8.12 שילמה הוועדה המקומית גבעת שמואל, באמצעות עיריית גבעת שמואל, פיצויים בסך של 234,432 ₪, אשר בגינם הוגשה התביעה הראשונה ת.א 23465-09-12 (להלן גם: "התביעה הראשונה").

המסקנה העולה מהמקובץ הינה כי התכנית ותוספת זכויות הבניה בגדרה, שבגינן שולמו פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, הינה בעלת מטרות מעורבות, שלכל אחת מהן משקל ממשי.

ועדת הערר אף השיתה על הוועדה הוצאות בגין טענה זו. בתצהיר התובעת (בס' 24) הוסבר כי הוועדה המקומית ערכה בדיקה משפטית וישיבות פנימיות בנושא, והגיעה למסקנה כי בנסיבות העניין אין להגיש בקשה לפטור.

סוף דבר הפרשנות ההולמת של הוראת השיפוי הינה כי היזם הפרטי חייב בתשלום מחצית של סכום הפיצויים ששולמו לצדדים שלישיים מכוח סעיף 197 לחוק.

בהמשך, חתם מנהל המבקשת על כתב ההיתחייבות והפקיד את שיק הביטחון שדרשו המשיבות.

בחודש אוקטובר 2010, הגישה המבקשת עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, שבמסגרתה ביקשה לבטל את החלטת המשיבות להתנות את הוצאת היתר הבנייה ומתן טופס 4 בהתחייבות המבקשת לבצע עבודות נוספות בשצ"פים, ולהצהיר על בטלות כתב ההיתחייבות שנתנה בעיניין זה. לחלופין, ביקשה להורות לעירייה לקיים הסכם שנחתם בין הצדדים בחודש מאי 1999, שבמסגרתו הסכימה הערייה – לטענת המבקשת – לשלם סכומים שונים למבקשת הקשורים להליכים תיכנוניים שיזמה.

בית המשפט גם דחה על הסף את ראש העתירה שנסב על קיום ההתחייבויות החוזיות של הערייה, מהטעם שמדובר בסעד חוזי שאינו בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים.

טענותיה – בתמצית – הן כי השהוי שנפל בהגשת העתירה לא הצדיק את דחייתה בנסיבות העניין; כי המבקשת לא העלימה עובדות מהותיות מפני בית המשפט, וניתן היה לבקש מהצדדים להמציא מסמכים חסרים ככל שהדבר נידרש; כי המבקשת לא היתה יכולה לערור על החלטת המשיבות בפני ועדת ערר לפי חוק התיכנון והבניה שכן מדובר בהחלטה של ראש הערייה, ולא של הועדה המקומית; וכי בית המשפט המנהלי היה מוסמך לידון בדרישה לקיים את ההסכם משנת 1999.

טענה זו מועלית, בין היתר, על רקע פסיקת בית משפט זה מהעת האחרונה בנוגע לחוקיות "גילגול" עלויות פיתוח על יזמים פרטיים.

...

גם לגופם של דברים, מצא בית המשפט קמא כי המבקשת לא ביצעה את מלוא עבודות הפיתוח בשצ"פים בהתאם להתחייבויותיה במהלך השנים.

דיון והכרעה דין הבקשה להידחות.

הבקשה נדחית, המבקשת תשא בהוצאות המשיבות בהליך זה בסך 10,000 ש"ח. ניתנה היום, ‏כ"ט בתשרי התשע"ב (‏27.10.2011).