סמכות ייחודית בתביעות מבוטחים נגד קופות חולים לבית דין לעבודה

מכל המקובץ עולה, שלבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לידון בתביעות שבין קופות החולים לבין מבוטחיהן בכל הנוגע למערך הזכויות והחובות הצומחות למבוטח על פי חוק ביטוח בריאות ולמתן שירותים לפי חוק זה. סמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה משתרעת גם על סיכסוך הנובע מחברותו של התובע בתכנית השב"ן. בע"ע (ארצי) 1008/02 הפניקס הישראלי חברה לביטוח בע"מ נ' קופת חולים לאומית (מיום 24.11.2004) נקבע כדלהלן: "... המחוקק איפשר לקופות החולים לבטח את מבוטחיהן בביטוח משלים. מכאן, הסמכות העניינית לידון בביטוח הבריאות כמו גם בביטוח המשלים הוא לבית הדין לעבודה" (עמוד 16, הדגשה הוספה).

כל חברי המותב, רוב ומיעוט, הסכימו, כי סווגן של קופות החולים כ"רשות" אינו גורע מסמכותו של בית הדין לעבודה לידון בבקשות לאישור תובענות ייצוגיות המוגשות בעניינים בקשר עם תביעות פרטניות, שבירורן נמצא בסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה: "... לדידי יש לפרש את סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות באופן כזה שלא יוציא מגדר סמכותן העניינית של ערכאות ייחודיות עניינים הנתונים להם מלכתחילה כתביעת הפרט. כלומר, את סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות יש לפרש בצורה כזו שכאשר הסמכות הייחודית לידון בתובענה של הפרט נגד הרשות נתונה לערכאה מסוימת, שאינה הערכאה האזרחית... הרי שאותה הערכאה היא המוסמכת לידון גם בתובענת הרבים, דהיינו – בבקשות לאישור התובענה כייצוגית וכן בתובענה הייצוגית עצמה. מכאן ובהתאמה – שעה שהסמכות הייחודית לידון בתובענות של המשיבים נגד קופות החולים נתונה, מכוח סעיף 54(ב) לחוק הבריאות, לבית הדין לעבודה... הרי שבית הדין לעבודה מוסמך לידון גם בבקשות לאישור וגם בתובענות הייצוגיות עצמן... מכאן כי כוונת המחוקק היתה לרכז את כל התובענות בין הצדדים המפורטים בסעיף, ללא קשר לסוג התובענה, בבית הדין לעבודה, אשר אמנם הפך במשך השנים לבקיא ומצוי בעניינים הנוגעים לחוק הבריאות. בנסיבות אלה איני סבור כי יש בהוראה הכללית הקבועה בסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגית כדי לגרוע מסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה הקבועה בסעיף 54(ב) לחוק הבריאות. מכאן כי הסמכות להוסיף ולדון בעיניין שלפנינו נתונה לבית הדין האיזורי לעבודה" (סעיף 22 לפסק דינו של כבוד הנשיא (בדימוס) יגאל פליטמן.

...

גם אם ייקבע, שקופת חולים היא בגדר רשות, עדיין דין התביעה, שעילתה בפריט 1 או בפריט 9 לתוספת השניה, להתברר בבית המשפט המחוזי.

סבורני, שאין לקבל את טענות כללית בעניין זה וכי הסמכות לדון בבקשות האישור נתונה לבית הדין האזורי לעבודה, כפי שנקבע, בת"צ 53786-04-13 שמאי נ' קופת חולים כללית: "גם טענתה הנוספת של קופ"ח כללית, כי הסמכות לדון בתובענה נתונה לבית משפט לעניינים מנהליים מן הטעם שקופת חולים היא "רשות" ושסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות גובר על סעיף 54(ב) לחוק ביטוח בריאות - אינה יכולה לעמוד: ראשית, המבקשים לא ביססו את בקשת האישור על פרט 11 לתוספת השנייה של חוק תובענות ייצוגיות אלא על פרט 1 שעניינו בתביעת לקוח נגד "עוסק". ככל שהמשיבות טוענות כי התובענה אינה כשירה להתברר כייצוגית שכן אינה באה מסיבה זו או אחרת בשעריו של פרט 1 לתוספת השנייה, הרי מקום העלאת הטענה הנו בבית המשפט המוסמך לדון בתובענה הייצוגית אם תאושר כפי שהוגשה, היינו, בבית הדין לעבודה; שנית, ככל שיש "התנגשות" בין הוראתו של סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות לבין סעיף 54(ב) לחוק ביטוח בריאות נראה, כי ידה של ההוראה האחרונה היא על העליונה, וזאת בהיותה דין ספציפי הגובר על הדין הכללי" (פסקה 11 להחלטה).

סוף דבר הסמכות העניינית הייחודית לדון בבקשות האישור נתונה לבית הדין האזורי לעבודה.

סעיף זה קובע כך: "לבית הדין לעבודה תהיה סמכות ייחודית לידון בכל תובענה למעט תביעת נזיקין, שבין מבוטח או מי שהוא טוען שהוא מבוטח לבין שר הבריאות, המנהל, המוסד, קופת חולים, נותן שירותים לפי חוק זה או הועדה שהוקמה לפי סעיף 3א, או שבין המוסד לבין קופת חולים או לבין מי שחייב בתשלום דמי ביטוח בריאות." (הדגשה הוספה – א.א.) על רקע הוראה זו הקשה בית המשפט העליון כך: "יכול הטוען לטעון כי רק הנפגע-המבוטח יכול להגיש תביעה כנגד קופת חולים, באשר סעיף 54 לחוק ביטוח בריאות קובע סמכות ייחודית של בית הדין בתובענה שבין מבוטח לבין קופת חולים. ודוק: מבוטח אך לא חליפו, להבדיל מסעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה הקובע סמכות ייחודית 'בתובענות בין עובד או חליפו למעביד או חליפו שעילתן ביחסי עובד ומעביד'. ניתן איפוא לטעון כי מכלל הן לגבי חליף בסעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, נשמע לאו לגבי חליף בסעיף 54 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי." בית המשפט העליון קבע כי חרף האמור, ההסדר שלפיו אין לתבוע את קופת החולים במסגרת התביעה האזרחית מחייב את התוצאה שחברת הביטוח תוכל לתבוע את קופת החולים בבית הדין לעבודה, בבחינת נמחית של זכויות המבוטח, שאם לא כן חברת הביטוח עצמה תפול "בין הכיסאות". לפיכך, הורה בית המשפט העליון כך: "מכל מקום, וכדי למנוע ספקות, אנו קובעים בזה כי מקום בו בית משפט אזרחי פסק לנפגע פיצוי בגין שירותים רפואיים הנכללים לכאורה בסל הבריאות, רואים את התובע כמי שהמחה לחברת הביטוח את תביעתו כנגד קופת חולים, וחברת הביטוח רשאית להגיש בשמו תביעה לבית הדין לעבודה מכוח סעיף 54(ב) לחוק ביטוח בריאות לגבי שירותים רפואיים שהיא סבורה כי הם כלולים בסל." (הדגשות הוספו – א.א.) סעיף 4 לחוק הבוררות, התשכ"ח-1968, קובע כי "הסכם בוררות וסמכותו של בורר על פיו כוחם יפה גם לגבי חליפיהם של הצדדים להסכם, וסמכותו של בורר על פי הסכם בוררות מוקנית גם לבורר חליף, והכל כשאין כוונה אחרת משתמעת מן ההסכם". סעיף 21 לחוק האמור קובע כי "... ובאין כוונה אחרת משתמעת מהסכם הבוררות, מחייב פסק בוררות את בעלי-הדין וחליפיהם כמעשה בית-דין". המונח "חליף" – בנוגע לצד או לבורר – לא פורש בחוק האמור.

...

ההלוואה לא נפרעה כסדרה ומשהפניות לַלוות – העובדת הזרה והלוות הנוספות, לא הועילו, הושלם ונחתם ביום 13.3.18 חלק נוסף בכתב ההמחאה שהוא "הוראת הנפרע" (ראו סעיף 4 לכתב ההמחאה) ובו הורה הנפרע (מורלונס) כך: "אני מורה לחייב או למי שבא/ים במקומו, להעביר כל סכום כסף המגיע היום ו/או יגיע בעתיד לממחה [העובדת הזרה – א.א.] ואינו מוגן בדין, לחשבון מס. ... ע"ש אדוורד בלאו [המערער – א.א.] בבנק ... בסניף ..." כתב ההמחאה (עם "הוראת הנפרע") יחד עם מכתב הסבר מפורט והמלצה להתייעץ עם עו"ד נשלחו למשיבים בדואר רשום שהתקבל על ידם (אצל המשיבים 1 ו-2 – ביום 2.4.18 ואצל החברה – ביום 1.4.18).

וכך נפסק: "לאחר שעיינו בטיעוני המבקשת [החברה כאן – א.א.] והמשיב [המערער כאן – א.א.], הגענו לכלל מסקנה כי דין הבקשה לדחיית התביעה על הסף להתקבל מן הטעם שבשום שלב לא התקיימו יחסי עובד מעביד בין התובע לנתבעים ומאחר ואין מקורו של הסכסוך בין התובע לנתבעים ביחסיהם כעובד ומעביד. מאחר ומדובר בתנאים מוקדמים לסמכותו העניינית של בית הדין אשר אינם מתקיימים בעניינו של המשיב, דין התביעה להידחות כבר בשלב זה." אשר למבחן הצד הוסיף בית הדין האזורי כי אין לראות במערער "חליף" של העובדת הזרה, שכן אין הוא בא בגדרו של "עזבון" (כפי שנקבע בעניין פרידמן[footnoteRef:2]) או בגדר חליף כפי שנקבע בעניין מ.ב.ע.[footnoteRef:3], שם נקבע כך: [2: דב"ע (ארצי) מז/3-64 עזבון פרידמן אברהם - מעון אמשינוב בע"מ, פד"ע יט 257 (1988).

יאמר כבר עתה כי לטעמנו ספק אם להוראות סעיף 8 לכתב ההמחאה (ראו סעיף 2ג' לעיל) יש תוקף משפטי.

סוף דבר ערעור המערער מתקבל במובן זה שנקבע כי לבית הדין האזורי הסמכות העניינית לדון בתובענה.

בהתחשב בשאלה העקרונית שהתעוררה לא מצאנו מקום לעשות צו להוצאות בערעור והליך זה יובא בחשבון בעת פסיקת הוצאות בתום ההליך.

בהתאם, נקבע כי מאחר שסעיף 54(ב) לחוק ביטוח בריאות קובע שלבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לידון "בכל תובענה למעט תביעת נזיקין, שבין מבוטח או מי שהוא טוען שהוא מבוטח לבין שר הבריאות, המנהל, המוסד, קופת חולים [...]", כך גם הסמכות לבירור בקשות האישור נתונה לבית הדין לעבודה, ש"הפך במשך השנים לבקיא ומצוי בעניינים הנוגעים לחוק הבריאות".

משקל הטעות מיתעצם ומחייב היתערבות בפסק דינו של בית הדין הארצי, לנוכח אופייה של הסוגיה שעל הפרק (עניין חטיב, בעמ' 694; דפנה ברק-ארז משפט מנהלי - כרך ד: משפט מנהלי דיוני 85 (2017)) – שלא זו בלבד שנוגעת להקף ולאופי ההליכים הייצוגיים שניתן לנהל נגד קופות החולים, אלא גם מעוררת שאלות כלליות עקרוניות באשר לפרשנות המושג "רשות" בחוק תובענות ייצוגיות, וגבולותיו של פרט 11 שבתוספת השנייה ((ראו והשוו: בג"ץ 3758/17 הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' הנהלת בתי המשפט, פסקות 17-15 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר ופסקה 2 לחוות דעתו של השופט א' שהם (20.7.2017); עניין בן ציון, פסקה 17 (29.8.2010); בג"ץ 1082/02‏ המוסד לביטוח לאומי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 8 (21.5.2003); עניין הסתדרות העובדים, בעמ' 89).

...

מכאן שדין בקשתן לסיום ההליך הייצוגי מחמת חדילה להידחות, ודין התובענות להיות מוחזרות לבית הדין האזורי לעבודה על מנת שבקשות האישור ייבחנו לגופן, תוך בחינת האפשרות לאשרן לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות.

השופט י' עמית: במחלוקת שנפלה בין חברי וחברתי, אני מצטרף לדעתו של חברי, השופט ע' גרוסקופף, מהטעמים האמורים בפסק דינו, כי אין לראות את קופת חולים כ"רשות" לצורך חוק תובענות ייצוגיות, מאחר שאינה בגדר "גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". לאור מסקנה זו, איני נדרש להכריע בשאלה אם יש לראות את דמי ההשתתפות שגובות קופות חולים כאגרה או כמחיר, ואותיר שאלה זו בצריך עיון.

הוחלט פה אחד כי דין העתירה להתקבל והצו על תנאי שהוצא יהפוך למוחלט, במובן זה שפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה יבוטל, והדיון יוחזר לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו לבחינת הבקשות לאישור תובענה כייצוגית לגופן.

לדברי הכללית, לבית הדין האיזורי לעבודה נתונה סמכות עניינית ייחודית לידון בכל תביעה של מבוטח נגד קופת החולים שבה הוא חבר, למעט תביעת נזיקין, וכך גם בבקשת האישור שבה עסקינן.

...

לאחר שעיינתי בבקשות רשות הערעור, על נספחיהן, הגעתי לכלל דעה כי דינן להידחות – אף בלא להידרש לתשובה מאת המשיבים.

התוצאה היא שבקשות רשות הערעור נדחות.

דיון והכרעה האם לבית הדין יש סמכות עניינית לידון בתביעה והאם הרשויות הן בעלות מעמד בתביעה? סעיף 54(ב) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי קובע: "לבית הדין לעבודה תהיה סמכות ייחודית לידון בכל תובענה למעט תביעת נזיקין, שבין מבוטח או מי שהוא טוען שהוא מבוטח לבין שר הבריאות, המנהל, המוסד, קופת חולים, נותן שירותים לפי חוק זה, או הוועדה שהוקמה לפי סעיף 3א, או שבין המוסד לבין קופת חולים או לבין מי שחייב בתשלום דמי ביטוח בריאות". ככל שמדובר בתביעת מבוטח נגד קופת החולים, שעילתה כעילת התביעה הזו, בחינת תוקפה של החלטה מנהלית של הקופה, נתונה הסמכות לבית הדין לעבודה.

השופטת (כתארה) אז נילי ארד נדרשה לשאלת הצד הנכון לפני בית הדין כשהוא דן בביטוח בריאות וקבעה: "ככלל, ניתן לומר, כי הסמכות הייחודית המוקנית לבית-הדין לעבודה מתוקף חוק הבריאות, סובבת על הציר המרכזי המסדיר את זכויות המבוטחים ותביעותיהם אל מול קופות החולים שבהן הם חברים. בד בבד, נבחנות ומוסדרות על ציר זה לאורכו ולרוחבו, זכויות המבוטחים ותביעותיהם, גם אל מול הגורמים והגופים האחרים הנזכרים בסעיף 54(ב) לחוק הבריאות ובהם "..

...

על כן, אנו סבורים כי מכבי לא בדקה באןפ מהותי ולא נתנה משקל מספק לשיקולים אלו ולהשלכות הצפויות מבחינת רמת השירותים וזמינותם לפני שקיבלה את החלטתה.

מכל האמור לעיל, לאחר ששקלנו את מלוא טענות הצדדים והראיות שנשמעו והוצגו לפנינו, ובאיזון מכלול השיקולים, נוכח ההלכה בדבר התערבות שיפוטית בהחלטה מנהלית רק במקרים של חוסר סבירות קיצונית, אנו סבורים כי דין התביעה להתקבל חלקית.

לסיכום התביעה מתקבלת.