סמכות ועדה מקומית לגבות אגרות בגין שטחי בנייה עודפים

בהתאם לטיוטת חוזה הפיתוח, המועצה מעוניינת בבצוע עבודות פיתוח ותשתית שונות בתחום התוכנית, בשלב א' בשכונה בה נימצאת החלקה; היזם הציע לבצע את העבודות עבור המועצה, על חשבונו ואחריותו, כנגד מלוא היטלי ו/או אגרות הפיתוח החלים עליו והמגיעים למועצה או לחברת התשתיות ממנו, למעט אגרות/היטלי פיתוח כפי שיעודכנו ו/או יחוקקו במהלך הבניה בגין ביצוע העבודות בתחום התוכנית; והחברה לתשתיות תבצע, באמצעות קבלנים, עבודות פיתוח ותשתית כמפורט בטיוטא זו, תוך 18 חודשים.

ביום 17.5.06, ובעקבות פניה של אחד מבעלי המקרקעין בשטח התוכנית, קבע מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור כי: "המועצה המקומית פרדס חנה–כרכור פעלה ללא סמכות חוקית או הסכמית בגבותה ממך את הסך של 20,000 $ בהסתמך על הסכם הפיתוח, אשר אינך צד לו, ובהתנותה את מתן אישורה לועדה המקומית למתן היתר בניה בתשלום הסכום האמור. לפיכך, הצביע מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור המועצה המקומית כי עליה להחזיר לך את הסכום של 20,000 $ בערכו לפי השער היציג ביום בו יוחזר בפועל." (להלן "מימצאי מבקר המדינה").

בהליך יטדות נקבע כי "כעולה מהראיות שנשמעו בפני, המועצה המקומית, אשר עליה הנטל ולה הסמכות לבצע פיתוח בשטחה... לא רק שלא התפרקה מחובתה גם שסברה כי העבירה את ביצוע הפיתוח לבעלי המקרקעין, אלא שהחובה היתה ונותרה על כתפיה לאורך כל הדרך". בהליך גוטמן נקבע כי "בפועל שלטה המועצה בבצוע העבודות והגביה באמצעות עו"ד אייזנשטיין לא נועדה אלא לעקוף את הוראות חוקי העזר והסכומים שנקבעו בהם...כפי שכבר קבעתי לעיל, למועצה אחריות לניהול הקלוקל של הפיתוח, להסתרה ולהטעיה של התובעים, ולכן אין זה משנה אם הסכומים שולמו למועצה ישירות או לעו"ד אייזנשטיין... בפעולות המועצה יש גם משום עשיית עושר שלא כדין, מאחר והיא "נהנתה" מכך שהפיתוח – שהיא אמורה לבצע ולשאת בו - בוצע על ידי אחרים.

על כן, אני קובעת כי המועצה גבתה מהתובע, באמצעות עו"ד איזנשטיין, תשלום הוצאות פיתוח כתנאי להוצאת היתר בניה על ידה, בסכום העולה על הסכום אותו היתה רשאית לגבות על פי חוקי העזר, והיא חייבת בהשבת הסכום העודף.

...

על כן, אני קובעת כי החיוב שהמועצה היתה רשאית לגבות על פי חוקי העזר עומד ב'מעוגל' על סכום של 29,802 ₪; ובהתאמה, שולם ביתר סכום קרן של 37,458 ₪ (להלן "הסכום העודף").

מסקנה זו עולה גם בקנה אחד עם חובת הקטנת הנזק הרובצת לפתחו של התובע כמו גם חובת תום הלב בנקיטת הליכים משפטיים בו גם הוא מצווה (והשוו: רמ"ש (מחוזי ת"א) 9131-12-18 י.ד. נ' ע.ד. (25.2.19); רע"י (חיפה) 19619-06-16 עזרי נ' אמנונים חברה לעבודות עפר בע"מ (21.8.16); ע"א (מחוזי ת"א) 2836/03 עיריית ת"א נ' מור (24.1.06)).

סוף דבר אני מחייבת את הנתבעת להשיב לתובע סכום של 37,458 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה בלבד עד הגשת התביעה, וריבית צמודה כחוק החל מיום הגשת התביעה ועד השבתו בפועל.

(25.4.08 – מ' נ') (ב) בבניה לפי היתר שניתן או שהוחלט לתיתו לפני יום התחילה, ובבניה על פי היתר מכוח תכנית שהופקדה או תופקד עד יום ט"ו בטבת התש"ע (1 בינואר 2010), יחולו על מרפסות הבולטות מקירותיו החיצוניים של הבניין (בתקנת משנה זו – גזוזטרה), הוראות מיוחדות אלה: (1) גזוזטרה ששיטחה עד 14 מטרים רבועים לא תבוא ביניין השטח המותר לבניה, ובילבד ששטחן הכולל של כל הגזוזטרות בבניין לא יעלה על 12 מטרים רבועים כפול מספר הדירות בבניין; (2) עלה שטחן של גזוזטרות כלשהן על האמור בפיסקה (1), יבוא השטח העודף במניין השטח העקרי המותר לבניה; (3) גג בלתי מקורה של קומה בבית מדורג או מרפסת בלתי מקורה בחצר שאליהם יש גישה ישירה מדירה, לא ייראו כמרפסת או גזוזטרה לעניין תקנה זו; (4) לעניין תקנת משנה זו, "דירה" – כמשמעותה בסעיף 145(א)(2) לחוק.

במצגת נכתב: "חיוב שטחי מרפסות - אופן החישוב הרלוואנטי לעניין דמי הקמה הוא זה שנעשה בידי הועדה המקומית או באישורה לפי תקנות חישוב שטחים, ולא זה שנעשה לצרכים אחרים כגון לצורך אגרות בניה. כוונת כללי דמי הקמה היא להפנות לשיטת חישוב פשוטה, שבמסגרתה יוכל התאגיד ברוב המקרים להישען על חישובי שטח שאושרו בידי הגורמים המקצועיים הרלוואנטיים (הועדה המקומית). חישוב השטח העקרי ושטח השרות שנעשה בידי הועדה המקומית או באישורה לפי תקנות חישוב שטחים והתיקונים הנ"ל אמור לשקלל בתוכו את ההוראות בנוגע לגזוזטראות לפי תקנות חישוב שטחים (וכן כל הוראה ייחודית אחרת באשר לאופן חישוב השטח). לעמדת רשות המים התאגיד רשאי, ככלל, לסמוך על תקינות חישוב זה. סטייה רק מטעמים מיוחדים". מערר 8069/14 ועדה מקומית לתיכנון ובניה רחובות נ' אביב ניסים בובליל בע"מ (להלן: "ערר בובליל") עולה כי שטחן של מרפסות לסוגיהן צריך להיות מחושב לפי התוכנית הרלבנטית החלה במרחב התיכנוני.

סוגיה זו נבחנה והוכרעה על ידי ועדת הערר מחוז מרכז בערר (מר') 8016/12 ועדה מקומית לתיכנון ובנייה ראשל"צ נ' אושדי יצחק ועדנה (19.1.17) (להלן: "ערר אושדי") ביחס לסוגיית היטל השבחה, שכן לשיטת ועדת הערר אם זכויות הבנייה של המרפסות הן מכוח תכניות ביניין עיר – אזי הועדה המקומית רשאית לגבות היטל השבחה בגינן; ואם זכויות הבנייה של המרפסות הן מכוח תקנות 2008 – אזי הועדה המקומית אינה רשאית לגבות היטל השבחה בגינן; וכך קבעה ועדת הערר: "43. ביום 25.3.08 חתם שר הפנים על תקנות 2008 (תקנות התיכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים) (תיקון), התשס"ח – 2008 (קובץ תקנות 6670, התשס"ח, עמ' 875). תקנות 2008 ביטלו את תקנת משנה 4(ח) לתקנות 1992 (וכאמור לעיל ממילא, לדעתנו, הוראה זו לא נועדה לחול מלכתחילה במרחב התיכנון של העוררת)....

נוכח הוראות תקנות 2008, העובדה שהתוכניות הנ"ל הופקדו לפני 1.1.10, ושהיתר הבניה שניתן לבנין הוא מכוח תוכנית רצ/2/106/1 שבסמכות הועדה המקומית, ושבתוכנית רצ/מק/1/1/ז/3 יש הוראה מיוחדת בעיניין חישוב שטח של גזוזטרה, יש לקבוע כי בהתאם להוראת המעבר שבסעיף 2(ג) בתקנות 2008, חלות בעניינינו, התוכניות של מרחב התיכנון ראשל"צ בעיניין חישוב שטחי המרפסות.

...

אינני מקבלת טענה זו, ויפים לענייננו הקביעות ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.12) נקבע בעניין זה: "...יש להדגיש כי נוסח סעיף 8(א)(1) קובע שהתובענה הייצוגית נדרשת לעורר שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה. נוסחו של סעיף זה אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן" (בפסקה 10).

סעיפים 8(א)(3)-(4) - תום לב נוכח התנהלות ההליך עד כה, לא ניתן לקבוע שעניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך שאינה הולמת או בחוסר תום לב. סוף דבר הבקשה לאישור תובענה ייצוגית מתקבלת בשינויים כעולה מהגדרת הקבוצה ומהגדרת השאלות המשותפות.

על פי סעיף 25 בחוק תובענות ייצוגיות, יפורסם הפרק האחרון להחלטה זו (שכותרתו "סוף דבר") בשני עיתונים יומיים בעלי תפוצה רחבה בשפה העברית.

עוד הצהיר כי לצד ההסכמות בע"פ על ביצוע התשתיות הציבוריות על ידי התובעת, אישרה הנתבעת בכתב ביום 30.1.95, כי תעכב דרישתה לתשלום היטל הביוב וכן ריבית והצמדה עבור אגרות מים, והסכימה כי התובעת היא שתבצע את פרוייקט הביוב "ובמישור המעשי הסכימה להיתחשבן עם התובעת על הוצאות ביצוע הביוב, לאחר בדיקת החשבונות על ידי מהנדס הנתבעת". המסמך עליו מסתמך ארז הוא מכתב מגזברות הנתבעת מיום 30.1.95, חתום על ידי גזבר הנתבעת רגב , המופנה לוועדה המקומית מורדות הנביאים, עם העתקים לראש העיר ולתובעת, שכותרתו "תורן – היטלי פיתוח" בו נאמר כי: "אין לי היתנגדות להוצאת היתר בניה לחברת תורן.

אגרות והיטלים בגין שטחי קרקע ושטח המפעל שהיה קיים לפני תחילת הבניה ארז הצהיר כי עד שנת 1989 היה קיים על המקרקעין הידועים כגוש 10728 חלקי חלקות 26,27,29,30 (להלן: "המקרקעין") בשטח של 5,998 מ"ר, מיפעל בשם "תורן" הנדסה, בשטח של 770.39 מ"ר, ולצורך הקמת פרוייקט"מרכז אומגה" נשוא התביעה, נהרס הבנין הישן.

ארז הצהיר כי הסכומים העודפים בהם חוייבה בשל שטחים שנהרסו מסתכמים ב- 3,249 ₪ (נכון ליום 22.10.93) בגין חיבור רשת פרטית.

אגרות פיתוח מערכת מים חוק העזר לטירת הכרמל (אספקת מים) תשמ"ג- 1983 הקנה לנתבעת סמכות לגבות אגרת פיתוח מערכת מים "לכל מ"ר של נפח הבניה". ארז הצהיר כי לפי לשון הסעיף הכוונה לחיוב לפי "שטח" ולא לפי "נפח" .

...

לפיכך, אני קובעת כי התובעת שילמה ביתר בסעיף זה סכום של 1,665,709.36 ₪ נכון ליום 31.10.03 (החישוב התבצע על פי תעריף משנת 97).

לטענת ארז, התובעת ביקשה כי השיקים לא יגבו בפועל לאור העובדה שהנתבעת תבצע את התשתיות , אך בסופו של דבר, לאחר משא ומתן, הוסכם שרק השיק ע"ס 539,111 ₪ שנועד לכיסוי היטל הביוב, לא יגבה.

בהמשך הצהיר ארז כי גם במהלך הבניה של הפרוייקט, ולאחר שאושרה תב"ע נוספת, קיבלה התובעת היתר לתוספת שטחים, וכי לפני קבלת ההיתר, היתנה רגב את הסכמתו להמליץ לועדה המקומית להנפיק את ההיתר בכך שהתובעת תשלם היטלים נוספים שנדרשו על ידי הנתבעת.

ראשית אבהיר, כי אין מחלוקת כי שימוש במקרקעין לצורכי חניון בנגוד לשימוש המותר בתכנית הנו אסור, כך שאין לעודד שימוש שכזה ללא היתר לשימוש חורג, וכאשר כבר נעשה שימוש חורג ללא היתר מתאים, ראוי לגבות בגינו אגרות והיטלים כחוק.

חשוב להדגיש לעניין הכלים שניתנו לועדה המקומית, כי חוק התיכנון והבניה העניק כלי אכיפה במיוחד למקרים מסוג זה, כלים המאפשרים את גביית האגרות וההיטלים באופן מלא, לגבי תקופת העבר, וזאת ללא צורך בהכשרת "השרץ" של עבירת הבניה.

השיקול הרביעי בפסק הדין נקר לעיל, הנו: "כך נוסף מישור האכיפה הפלילי, המקנה לועדה המקומית לתיכנון ולבניה סמכויות להעמיד לדין עברייני בניה ולמצות בעיניינם את העונשים הקבועים בדין. באופן קונקריטי ובזיקה לענייננו ראוי לעמוד על הוראות סעיף 254י(א) לחוק, שכותרתו "חיוב בתשלום אגרות ותשלומי חובה אחרים", המורה כך: ""בית המשפט רשאי לצוות על מורשע בעבירות לפי סעיפים 243, 244 או 246 לשלם כל אגרה או תשלום חובה אחר, לרבות היטל השבחה, שהיה חייב בתשלומם לפי חוק זה אילו היה ניתן היתר לבנייה או לשימוש שבשלהם הורשע, ככל שלא שילם אותם קודם לכן;

לעניין זה ר', עמ"ן (ת"א) 18063-05-21 הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה תל אביב נ' ד"ר ניסן פרמינגר בע"מ (פורסם בנבו, 11.12.2022): "אולם אם בסופו של דבר נוכחנו לדעת כי ההקלה לא הייתה דרושה (לגבי מרבית השטחים הנדונים), אזי לעניין ההיטל, לא ניתן לומר כי נוצרה "השבחה", כמשמעותה בסעיף 1 לחוק, "עקב... מתן הקלה". "עקב" פרושו כתוצאה מאותו גורם מחולל.

ואם שטחי המרפסות יכלו להימנות עם הזכויות בסל התמ"א (בגלל העודף), אזי מקור ההשבחה הוא בתמ"א 38 וחל הפטור.

...

סיכום לאור האמור והמפורט לעיל, אני קובע כי לא ניתן לגבות היטל השבחה לתקופה שקדמה להחלטה לאישור השימוש החורג.

כמו כן, אני קובע כי אי תקיפת החלטת הוועדה המקומית לאשר שימוש חורג לתקופת העבר בהליכי הרישוי, אינה יוצרת במקרה זה מניעות מלטעון כנגד החיוב בהיטל השבחה.

לאור האמור לעיל, דין הערעור להתקבל, כך שהחיוב בהיטל השבחה של המערערות בגין התקופה שקדמה לאישור השימוש החורג בטל.

לעירייה, בהיותה רשות ציבורית, אין סמכות להטיל חיובים ללא דבר חקיקה מפורש המתיר לה לעשות כן. הערייה חרגה מסמכויותיה עת דרשה וגבתה תשלום דמי פיתוח נוספים (במסגרת הסכם הפיתוח) ותשלום נוסף עבור שצ"פ. דרישות תשלום אלה אינן מעוגנות בחיקוק, אינן חוקיות ולכן בטלות (VOID).

מנגד, לטענת הערייה, החיוב הנוסף בגין הקמת השצ"פ הוא חיוב חוקי שנבע מהוראת סעיף 16ז לתכנית הראשונה ומהוראת סעיף 6.13 לתכנית השנייה , שזו לשונן: בתכנית הראשונה: "השצ"פ והשפ"פ יוקם ויתוחזק ע"י יזמי התכנית. שלבי הפיתוח של השצ"פ/שפ"פ ישולבו בשלבי הפיתוח של הפרויקט כולו בתכנית בינוי כוללת לאישור הוועדה המקומית". בתכנית השנייה: 6.13.

כנגד חיובים אלה התחייבו הערייה, הועדה המקומית והלר לבצע פיתוח תשתיות ומבני ציבור בשטח התכנית ובסביבתה הקרובה.

עם זאת נוכחנו כי עסקינן בחיוב עודף שנגבה שלא כדין ובחוסר תום לב. על כך יש להוסיף את התרשמותי כי שיטת החיוב של הערייה במסגרת הוראות בתכניות אינה חד פעמית ונראה כי עקרונותיה של הילכת דירות יוקרה טרם הופנמו.

תוצאה זו הולמת גם את פסיקת בית המשפט העליון בעיניין דימרי שם נקבעה השבה בשיעור של 50% לזכותן של חברות יזמיות בגין גביית אגרות מים ללא הסמיכה [ע"א 4708/14 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ נ' המועצה המקומית גן יבנה, פסקה 39 (נבו 24.08.2015)].

...

עם זאת, לא נעלמה מעיני דרך פעולתה של העירייה ודומני כי הדבר מצא את מקומו הראוי במסגרת השיקולים בעניין השבת תשלום השצ"פ. לא מצאתי ממש ביתר טענות הצדדים והן נדחות.

סוף דבר – התביעה מתקבלת בחלקה.

אני מחייב את עיריית רחובות להשיב לגינדי סך 2,131,266 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית החל מיום 1.08.2019.