סמכות וועדה מקומית דרישת כתב התחייבות ממיזם פרטי

לגוף העניין, חוק התיכנון והבנייה אינו קובע מיהו "יזם" לעניין התיכנון, ומשקיבלה הועדה המחוזית את כתב השיפוי מידי היזם הרשום, אין מקום לידרוש שינוי של הגדרה זו. לבסוף, טוענת המערערת כי בית המשפט המחוזי שגה כשחייב אותה - ולא את הועדה המקומית, מגישת ההליך - בהוצאותיה של המשיבה.

עוד נטען, כי הועדה המקומית לא הפעילה סמכות גבייה, שכן מי שחייבה את המערערת בהפקדת כתב שיפוי היא הועדה המחוזית, אשר קבעה כי כל יזם צריך להפקיד כתב שיפוי כפי חלקו במקרקעין ובכך לכסות את סיכון התביעות השונות בגין התכנית.

העברת נטל הפיצויים מהכיס הצבורי לכיס הפרטי נעשית באמצעות הוראה המופיעה בתקנוני התכניות המחייבת את היזם למסור לרשות המקומית כתב התחייבות לתשלום הפיצויים בגין כל תביעה או דרישה לפיצויים שתוגש על פי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה בגין התכנית.

...

יצוין, כי נגד הוועדה הוגשו 57 תביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בקשר עם התכנית, בסך כולל של כ-27 מיליון ש"ח. עם זאת, לטענת המערערת, הוועדה המקומית הסתירה מבית המשפט המחוזי, כי כל אותן 57 תביעות נדחו במלואן, וכי יש בידיה שתי חוות דעת של שמאים, בהם יו"ר לשכת השמאים בישראל, הקובעות כי אין בתביעות אלה דבר וחצי דבר וכי דינן להידחות.

תוצאת הדברים היא, כי הערעור מתקבל ופסק דינו של בית המשפט המחוזי מתבטל.

בנסיבות המקרה דנן, אני סבור כי גם אם נפל שיהוי בטענת המערערת (דבר שאיני רואה צורך להכריע בו) הרי שהאינטרס הציבורי מצדיק את קבלת הערעור על אף השיהוי.

בהינתן האמור, דין הערעור להתקבל ואני מצרפת את הסכמתי לחוות דעתו של חברי השופט י' דנציגר, על נימוקיה ותוצאותיה.

לפניי שתי תביעות מאוחדות שבהן תובעות הועדה המקומית והרשות המקומית תשלום שיפוי מיזם פרטי, בגין פיצויים שנדרשו לשלם לפי סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התיכנון והבניה" או "החוק").

(ב) הסמכות לידרוש הפקדת כתב שיפוי כאמור בסעיף (א) תהיה נתונה גם לועדה מקומית הדנה בבקשה למתן היתר מכוח תכנית שבה נידרש אישור מוסד תיכנון שאינו רשות רשוי, לפי שיקול דעתו, כתנאי למתן היתר, ובילבד שנקבעה בתכנית הוראה המתירה זאת, והכל לגבי אותו חלק של הבקשה שנידרש לאישור כאמור; ואולם לעניין תכנית כאמור שאושרה לפני המועד הקבוע, תהיה רשאית הועדה המקומית לידרוש כתב שיפוי כאמור בסעיף קטן זה, אף אם לא נקבעה באותה תכנית הוראה המתירה זאת.

לנוכח זאת ניתן לומר, בזהירות המתחייבת, כי תיקון החקיקה מאמץ את הגישה שהובעה בפסיקה ובספרות המשפטית, שלפיה יש לבחון בכל מקרה ומקרה את מאפייני התכנית ואת היחס בין תרומתה לציבור לבין תרומתה ליזם הפרטי, וכי הוראת שיפוי תהא מוצדקת בהתקיים קשר סביר בין הנאת היזם הפרטי מהוראותיה הפוגעות של התכנית, לבין חיובו בשיפוי בגין הפיצויים המשולמים בגינן.

...

בסופו של דבר, ביום 29.8.12 שילמה הוועדה המקומית גבעת שמואל, באמצעות עיריית גבעת שמואל, פיצויים בסך של 234,432 ₪, אשר בגינם הוגשה התביעה הראשונה ת.א 23465-09-12 (להלן גם: "התביעה הראשונה").

המסקנה העולה מהמקובץ הינה כי התכנית ותוספת זכויות הבניה בגדרה, שבגינן שולמו פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, הינה בעלת מטרות מעורבות, שלכל אחת מהן משקל ממשי.

ועדת הערר אף השיתה על הוועדה הוצאות בגין טענה זו. בתצהיר התובעת (בס' 24) הוסבר כי הוועדה המקומית ערכה בדיקה משפטית וישיבות פנימיות בנושא, והגיעה למסקנה כי בנסיבות העניין אין להגיש בקשה לפטור.

סוף דבר הפרשנות ההולמת של הוראת השיפוי הינה כי היזם הפרטי חייב בתשלום מחצית של סכום הפיצויים ששולמו לצדדים שלישיים מכוח סעיף 197 לחוק.

העותר פנה אל המשיבות, בהתאם לחוק חופש המידע, תשנ"ח – 1998 (להלן: "החוק") על מנת שימציאו לידיו את פירוט הבקשות לקבלת היתר בנייה לפי תמ"א 38 שבהם נדרשו היזמים לחתום על כתב התחייבות, אך המשיבות סירבו לבקשתו מהטעם שלטענתן, "הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה". מכאן העתירה.

גם בית משפט לעניינים מינהליים (כב' הש' מ. יפרח) נידרש לחוקיות התנאי בהחלטתו מיום 1.6.14, תוך שקבע, כי למשיבה 2 אין כלל סמכות להפקיע שטח פרטי (ראו עת"מ 2337-02-14 הועדה המקומית לתיכנון ובנייה בני ברק נ' ועדת ערר מחוזית לתיכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח'): "דא עקא, בעניינינו – הועדה המקומית אינה מוסמכת על פי תמ"א 38 להפקיע שטח פרטי לצרכים צבוריים (חשובים ונחוצים ככל שיהיו) וממילא אינה מוסמכת לידרוש סימון שטח להפקעה עתידית". מכל המובא לעיל נראה, כי דרישתה של משיבה 2 לחתימה על כתבי התחייבות, אינה חוקית, כל עוד הועדה המחוזית לתיכנון ובנייה לא קיבלה החלטה בעיניין.

...

בדיון שהתקיים ביום 19.11.12 המליצה ועדת הערר על ביטול התנאי, משיבה 2 קיבלה את ההמלצה ("אנו מקבלים את הערת ועדת הערר כי לא היה ניתן על-פי המצב החוקי הקיים היום להתנות על תנאי 7 להחלטה..." נספח ד' לעתירה) ובנסיבות אלו הערר נמחק.

דיון והכרעה לאחר שנתתי דעתי לטענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה, כי דין העתירה להתקבל.

אנו רואים בחומרה רבה התנהלות זו של הועדה המקומית אשר ממשיכה לדרוש במישרין או בעקיפין, במפורש או במרומז, הקצאת שטח ציבורי בקומת הקרקע בבקשות להיתרי בנייה מכוח תמ"א 38, ואנו מורים לועדה המקומית לחדול לאלתר ממנהג זה עד שהנושא האמור לא יעוגן, אם יעוגן, בתכנית תקפה או למצער בפרסום כדין מכוח סעיף 78.

סוף דבר לאור כל האמור לעיל, בדגש על חשיבות המידע המבוקש ויכולתן של המשיבות לספקו ללא הקצאת משאבים בלתי סבירה, נמצא כי סירובן של המשיבות לספק את המידע המבוקש איננה סבירה בנסיבות העניין.

ביום 10.12.17 התקבלה החלטת המשיבה 2 להפקיד את התכנית (להלן: "החלטת ההפקדה"), בכפוף לקיום התנאים הבאים: א. תשריט על רקע מפה טופוגרפית באישור אגף המדידות; חתימה על כתב ויתור ושיפוי בהתאם לסעיף 197 לחוק; ג. תיקונים טכניים על פי דרישת אגף התיכנון במינהל הנדסה.

נטען כי רק בחלוף 4 חודשים מיום שנמסרו לעותרות דרישות הועדה המקומית לתיקון מיסמכי התכנית, הגישו העותרות מסמכים מתוקנים מטעמן, ולנוכח גילוי טעויות בטבלת ההקצאה והאיזון עבר חודש נוסף עד להגשת טבלה מתוקנת, שגם בה היו עדיין טעויות, כך שהתנאים עדיין לא הושלמו.

נטען כי המשיבות גילגלו חובה זו על כתפי הבעלים הפרטיים בהסכם הסרת ההתנגדויות, והועדה המקומית אף התחייבה לקדם תכנית זו בעצמה אם בתוך 60 יום לא תהיה הסכמה על זהות המתכנן.

בנוסף התייחסו העותרות לסעיף 6.1 ד. לתקנון תכנית 8, שלפיו תנאי להיתר בנייה בתא שטח 100 יהיה הכנת תכנית לאיחוד וחלוקה בסמכות ועדה מקומית.

באותו מקרה חתמו ראש המועצה המקומית והגזבר שלה, בשמה של המועצה המקומית, על חוזה הכולל התחייבות כלפי חברה יזמית לתמוך בתכנית לבנייתן של כ-140 יחידות דיור במקרקעין הרשומים בבעלותה של החברה היזמית (התכנית כללה שינוי ייעוד של המקרקעין מ"מלונאות ונופש").

...

אף מעבר לכך, סבור אני כי בנסיבותיו הכוללות של המקרה הנדון, העלאת הטענה אינה צודקת.

בנסיבות אלה – הטענה נדחית.

העתירה מתקבלת חלקית אפוא, כמפורט בפסקה 36 לעיל.

כמו כן, קבעה ועדה זו בהחלטתה כדלקמן (ס' ג1 להחלטה): "הפסיקה הכירה בכך שלמוסד התיכנון המוסמך לאשר את התכנית סמכות לידרוש כי ינתן כתב שיפוי לוועדה המקומית, במקרים הראויים לכך, וזאת בעיקר על מנת שלא להעמיס על הקופה הציבורית נטל של תשלום פיצויים בגין ירידת ערך מקרקעין, בשל תכנית אשר הנהנים ממנה הם יזמים או בעלים פרטיים ולא הציבור הרחב. במקרה זה עשתה הוועדה המחוזית שימוש בסמכות זו וקבעה כי על היזמים למסור כתב שיפוי לוועדה המקומית...." בהמשך לכך, פורסם בעיתונות ביום 22.9.2009 וביום 24.9.2009 דבר אישור התוכנית למתן תוקף, כאשר ביום 13.10.2009 פורסם אישור התכנית אף ברשומות (ילקוט פרסומים 6004).

כתבי שיפוי אלו נועדו להבטיח כי במידה והועדה המקומית תאלץ לשאת בתשלום פיצויים בהתאם לתביעות לפי סעיף 197 כאמור, יעלה בידה לקבל שיפוי מיזמי התכנית בגין אותם תשלומים (בר"מ 4443/03 עריית חולון נ' רשות שדות התעופה בישראל, פס' 64 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה (פורסם בנבו, 17.7.2011) (להלן: "פרשת עריית חולון")): "לצד הסדרי החקיקה בעיניין הפצוי והשיפוי, קיימים גם הסדרי שיפוי הסכמיים. כך, כאשר התכנית מבוצעת על-ידי יזם פרטי, או כאשר התכנית מביאה תועלת מיוחדת לגורם מסוים, נהוגה פראקטיקה של הסכמי שיפוי אשר נחתמים בין הועדה המקומית לבין היזם, אשר בהם מתחייב האחרון לשפות את הועדה על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על-פי סעיף 197 לחוק. פראקטיקה זו זכתה להכרת בית משפט זה לא אחת בעבר..." (ראו לעניין זה גם ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, כפר-סבא, פס' 6 לפסק דינו של השופט מלץ (פורסם בנבו, 1.10.1992); בג"צ 1494/05 וינברג נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה תל אביב, עמ' 2 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 15.3.2005) (להלן: "פרשת וינברג"); בג"צ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פס' 4 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 27.8.2000); עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה "שרונים", פס' 14 לפסק דינה של השופטת ביניש (פורסם בנבו, 4.9.2005) (להלן: "פרשת ויטנר"); לבקורת על פראקטיקה זו, ראו אהרון נמדר "פיצויים על פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197: חוקיות דרישת השיפוי של הוועדה המקומית" מקרקעין א/5 3, 9-10 (2002); נעמי אלסטר-פינחסי "סעיף 197 לחוק התיכנון והבניה, התשכ"ה-1965 – פיצויים לנפגעים כתוצאה מתכנית מתאר שלא על דרך הפקעה" הפרקליט לו 516, 533-532 (1985)).

...

סבורני כי הצדק עם הועדה בעניין זה, שאם לא כן, יהא בכך כדי להעמיס נטל כלכלי על הקופה הציבורית, בניגוד לתכלית דרישת כתבי השיפוי ובהתבסס על כך שלא הוכח כי הועדה שקטה על שמריה והשתהתה בניסיונותיה לקבלת כתבי השיפוי.

לעניין זה, סבורני כי אין כל נפקות לשאלת זכאות הוועדה לדרוש כתבי שיפוי מיזמי התכנית, כפי שנקבעה בהליכים קודמים שבין הצדדים, ולתביעות אשר יתקבלו בפועל, בסיום כלל הליכי הערר.

סוף דבר אשר על כן, מתקבלת התובענה ביחס למשיבה 2, ונדחית ביחס למשיבה 1.