סמכות הממשלה לאייש משרות בכירות ברשות שדות התעופה

סעיף 25(א) לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 קובע כי "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתיקבע הרשות באישור הממשלה". ביום 19.7.12 אישרה הממשלה את נוהל "גיוס ובחירת עובדים" (להלן: הנוהל) אשר מגדיר את שלבי איתור, מיון ובחירת מועמדים למשרות ברשות.

במהלך הדיון בערעורים אלו הציע מותב בית הדין הארצי (הנשיא יגאל פליטמן, השופטים רונית רוזנפלד ואילן איטח, ונציגי הציבור מר ישראל דורון ומר שלמה נוימן) כי כל צד יחזור בו מערעורו, ובהתאם "פסק דינו של בית הדין קמא המבטל את המיכרז לאיוש משרת סמנכ"ל מנהל וארגון ברשות שדות התעופה - יישאר על כנו. לאור זאת, יתקיים מיכרז חדש ולמען הסר ספק, תקופת כהונתו של מר וידל לא תיחשב לעניין הותק המוכח הדרוש למילוי אותה משרה". הצדדים נתנו הסכמתם לכך, תוך מתן הצהרות שונות שהפכו לחלק מההסכמה, לרבות הצהרת הרשות כי המיכרז החדש יפורסם תוך 30 יום וייעשה כל הדרוש על מנת להשלים את הבחירה מכוחו בהקדם האפשרי, ולרבות הצהרת וידל כי עד לסיום הליכי המיכרז החדש, יישאר בתפקידו (פסק דין מיום 25.3.14; להלן: ההסכמה בבית הדין הארצי).

הרשות מדגישה כי רק סטייה היורדת לשורשו של הליך הבחירה במיכרז, או החלטה שניתנה בחוסר סמכות, עשויים לפי הפסיקה להביא לפסילת פעולתו של מעסיק במסגרת הליך מיכרזי (קל וחומר בשלב המיון הראשוני), כאשר במקרה זה לא הוכח פגם חמור ולכל היותר סבר בית הדין כי הועדה יכולה הייתה להגיע לתוצאה אחרת.

עוד מדגישה הרשות כי החלטה על סיום העסקתו של וידל לאלתר משמעה השארת משרה בכירה ומרכזית ברשות בלתי מאוישת, תוך פגיעה חמורה בפעילותה התקינה.

...

אנו קובעים לפיכך כי הרשות תשלם לוועד, בגין ההליך בבית הדין האזורי, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך של 15,000 ₪, לתשלום תוך 30 יום שאם לא כן יישא הסכום ריבית כדין והפרשי הצמדה מהיום ועד התשלום בפועל.

לא מצאנו מקום להתייחס לשאלה העקרונית שעוררה הרשות, בנוגע לזכות העמידה של הוועד בהליך זה. די אם נקבע כי בנסיבותיו המיוחדות של ההליך על גלגוליו השונים אין לקבל את טענת הרשות לפיה אין לוועד מעמד, וזאת בין היתר לאור היותו "עותר ציבורי". סוף דבר - ערעור הרשות נדחה.

בהתחשב בכך ששני הערעורים נדחו בעיקרם, לא מצאנו לנכון לפסוק הוצאות נוספות בהליך הערעור.

בהכרעת בג"צ מיום 15/9/05 בוטל נוהל גיוס העובדים הבכירים שהונהג ברשות בתקופה הרלוואנטית ונקבע כי על הרשות להתאים את סדרי גיוס ומינוי עובדים לאלו המקובלים בשרות המדינה וכי סמכותה לקבוע שינויים באופן ביצוע המכרזים ובהרכב ועדת המכרזים בהתאם לסע' 25(א) לחוק הרשות, מוגבלת לשינויים "אשר לא יפגעו בתכליותיו של המיכרז כאמצעי למינוי עובדים". כן נקבע כי "בסמכותן של הרשות ושל הממשלה לקבוע שינויים מסוימים בהרכב ועדת המכרזים לעומת שירות המדינה, מבלי להבטיח רוב מוחלט לאף אחד מהגורמים המיוצגים בהן". בעקבות פסיקת בג"צ, ביום 8/2/06 עודכן נוהל גיוס ובחירת עובדים על ידי המשיבה (נוהל מס' 15-02-04.00), וביום 12/3/06 אושר הנוהל המעודכן על ידי הממשלה (להלן: "הנוהל המעודכן").

במקביל היתנהל בין הרשות לבין שלושת ועדי העובדים, בכללם ועד הט"מ, משא ומתן לחתימת הסכם קבוצי כולל, שיסדיר את מכלול הנושאים הקשורים לאיוש משרות בכירים ברשות, לרבות הגדרת משרות בחוזים אישיים, תנאי העסקתם של עובדים בכירים וכללים לבצוע מינויים ברשות לרבות הרכב ועדת המכרזים (להלן: "הסכם בכירים").

כאמור עלה מהראיות כי לאחר פסיקת בג"צ 8299/01 , פעלה הרשות ועידכנה את נוהל איוש משרות בהתאם לפרשנות שנתן הבג"צ לסעיף 25 (א) לחוק רשות שדות התעופה .

...

לסיכום – כפי שפירטתי לעיל, נדחות אף כל טענות התובעים בדבר מכרז "תפור" או אי תקינות החלטת ועדת המכרזים ומצאתי כי החלטת הועדה ניתנה על פי הנוהל ופעלה בהליך הבחירה באופן תקין על פי כללי דיני המכרזים ולא היה כל מקום להגיש תביעה זו כנגד החלטת ועדת המכרזים לבית הדין.

לכן נדחות שתי התביעות שהוגשו על ידי התובעים כנגד הרשות והנתבע 2.

על כן אני קובעת כי על התובע 1 לשאת בהוצאות הנתבעים בתיק עב 2964/10 , כך שהתובע 1 ישלם לנתבעת 1 הוצאות בשיעור של 15,000 ₪ וכן ישלם לנתבע 2 הוצאות בשיעור של 10,000 ₪.

בסעיף 25 (א) לחוק רשות שדות התעופה נקבע: "סדרי קבלת העובדים לשירות הרשות ומינוייהם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתיקבע הרשות באישור הממשלה." בהידרשו לפרשנות הסעיף הנ"ל, קבע בית המשפט העליון: "הסעיף קובע כי חרף הקמתה של הרשות כגוף חצוני לשירות המדינה ייעשה מינוי עובדים ברשות בהתאם לכללים הקבועים בחוק המינויים, והכלל הקובע לעניין זה הוא כי קבלת העובדים תהא בשיטת המיכרז. הסעיף אמנם הותיר סמכות מסויימת בידי הרשות, באישור הממשלה, לקבוע באילו 'שינויים' יחולו כללי חוק המינויים, אך מדובר בשינויים הנוגעים לבצוע של כללים אלה, המתחייבים מקיומו של התאגיד מחוץ למסגרת של שירות המדינה, ואשר אינם מגיעים כדי שינויים אשר ירוקנו מתוכן את הוראותיו של חוק המינויים או יסכלו את תכליותיו." (בג"צ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה, פ"ד ס (2) 370 (2005).

תנאי המיכרז היו כדלקמן (נספח 7 לכתב התביעה): דרישות המשרה – - בעל/ת תואר אקדמי עדיפת לבעלי/ות תואר שני - ניסיון מוכח של 5 שנים לפחות בניהול כוח אדם באירגון בעל הקף פעילות דומה לרש"ת - הכרות עם ניהול כ"א במיגזר הצבורי – יתרון - ניסיון מוכח בניהול מו"מ בדרג בכיר בתחום יחסי העבודה - ניסיון מוכח בניהול בדרג גבוה - ידיעת השפה האנגלית ברמה גבוהה בכתב ובעל פה - כושר ביטוי ברמה גבוהה בכתב ובעל פה בעברית - נכונות לעבודה בשעות חריגות בהתאם לצרכי העבודה השיקולים לבחירה – 1.

סוף דבר – אנו מורים על ביטול המיכרז לאיוש משרת סמנכ"ל למנהל וארגון ברשות שדות התעופה.

...

סוף דבר – אנו מורים על ביטול המכרז לאיוש משרת סמנכ"ל למנהל וארגון ברשות שדות התעופה.

התביעה לסעד הצהרתי לפיו וידל אינו עומד בדרישות התפקיד, נדחית.

אנו מורים לרשות לפרסם מכרז חדש לאיוש המשרה תוך 30 ימים מקבלת פסק דין זה. ניתן היום, י"ב אלול תשע"ג, (18 אוגוסט 2013), בהעדר הצדדים.

בית המשפט העליון הדגיש כי חובתה של הרשות לפעול כנאמן הציבור באה לידי ביטוי גם כאשר היא ממנה את עובדיה תוך הדגשת החשיבות שבעריכת מיכרז- "חובתה של רשות שדות התעופה לפעול כנאמן הציבור באה לידי ביטוי גם כאשר ממנה היא את עובדיה. אכן, "רשות ציבורית, הממנה עובד בשירות הציבור, פועלת כנאמן הציבור, וכלל גדול בידינו, שנאמנות זו צריך שתופעל בהגינות, ביושר, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור, שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה" (המשנה לנשיא אלון בבג"ץ 4566/90 דקל נ' שר האוצר (להלן – פרשת דקל [3]), בעמ' 33.

עוד יש לציין, כי בית המשפט העליון קבע את בטלות ההחלטה שהונחה לפניו, ולצד זאת קבע בטלות של כל פטור ממכרז שניתן על פי החלטות קודמות: "יתרה מזאת, הפטורים מחובת המיכרז שנקבעו למשרות ברשות על פי החלטת הממשלה מושא עתירה זו או על פי החלטות קודמות אשר לא עמדו בתנאי סעיף 21 לחוק המינויים, בטלים. כדי לא לשבש את תיפקודה התקין של רשות שדות התעופה אנו רואים לקבוע כאמור כי בטלות זו תהיה יחסית במובן זה שכל העובדים שמונו עד היום ללא מיכרז על פי הפטורים שניתנו בעבר יישארו בתפקידם. אולם מכאן ולהבא יהא איושן של המשרות שסעיף 25(א) לחוק הרשות חל עליהן באמצעות מיכרז, וזאת עד שייקבעו פטורים חדשים בהתאם לסעיף 21 לחוק המינויים. " [בג"צ ועד הט"מ].

פטור ממכרז לשכות מנכ"לים ומוקבלי מנכ"לים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך (החלטה 1934) בתוקף סמכותה לפי סעיף 21 לשחוק שירותי המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 (להלן – "החוק") מציעה וועדת שירות המדינה לממשלה לקבוע פטור מחובת המיכרז למשרות הבאות בלישכת מנהל כללי של משרד ממשלתי (להלן – "מנכ"ל"), מוקבל מנכ"ל וכן בלישכת היועץ המשפטי לממשלה: עוזר, יועץ, יועץ בכיר/ראש מטה.

...

על כן, לא מצאנו מקום לקובע מסמרות בשאלה זו מכיוון שהכרעתנו בה אינה נדרשת.

סוף דבר לאור האמור, דין התביעה להתקבל.

אנו מורים בזאת על בטלות מינויה של גב' קדם לתפקיד עוזרת יו"ר ועל הפסקת עבודתה ברשות.

עם זאת, לסמכות שהוקנתה לממשלה בסעיף 21 לחוק נילווה מנגנון מאזן, שאותו תיארתי לעיל, המיועד לבלום מינויים אקראיים, שרירותיים וכן מינויים משיקולים בלתי עינייניים (ראו עניין אשר, פסקה 14; עניין רשות שדות התעופה, בעמ' 399-397; עניין הסתדרות העובדים, בעמ' 125 ו-128).

כמו כן, קובע מיסמך אמות המידה אפיונים נוספים הנדרשים למישרה הבכירה במינוי הפטור באופן מלא ממכרז: (א) נושא המשרה מסייע בייזום ובגיבוש מדיניות הממשלה או השר או שהוא מופקד על ביצועה ויישומה של המדיניות, באופן המחייב מידה גבוהה של אמון ותאום בין נושא המשרה ובין חברי הממשלה; (ב) סמכויות נושא המשרה, או הרשות עליה הוא מופקד, אינן קבועות באופן מפורט ומפורש בחקיקה.

המשיבים הצביעו על הצורך הקיים בהוספת שישה תקנים של משנים למנכ"ל במשרדים שבהם טרם הוקצה תקן למישרה זו וכן בפטור ממכרז לאיוש משרה זו ב-21 משרדים, בהדגישם את הגידול שחל בהקף הפעילות של משרדי הממשלה שלגביהם חלה ההחלטה ואת הצורך הקיים בהרחבת הצוות הבכיר המסייע לשרים ביישום ובביצוע המדיניות שהם מבקשים לקדם.

...

המשיבים טוענים מנגד כי דין העתירות להידחות.

לפיכך ראיתי להדגיש כי המסקנה שאליה הגעתי בכל הנוגע לפטור ממכרז למינויים של משנים למנכ"לים, אין בה משום הבעת עמדה לגבי מידת התאמתן של משרות אחרות לאיוש בפטור ממכרז.

סוף דבר מן הטעמים המפורטים לעיל אציע לחבריי לדחות את העתירות וכפועל יוצא מכך להורות על ביטול צו הביניים שהוצא.

העתירות שהוגשו העלו סוגיות עקרוניות הראויות לדיון, ומשכך אציע לחבריי שלא לעשות בנסיבות העניין צו להוצאות, אף שבסופו של יום העתירות נדחות.