סמכות הוועדה המקומית להקל על תנאי אישור תוכנית

עוד טוענת המועצה כי משמעות החלטת ועדת הערר היא העדפת הקלות על פני תוכנית, בנגוד לכלל שנקבע בפסיקה לעניין זה. המועצה מפנה בעיניין זה, בין היתר, לדו"ח הצוות הבין משרדי לבחינת ביטול ההקלות בתחום התיכנון והבנייה, אשר המליץ לבטל את מוסד ההקלות, בדגש על "הקלות שבס". ברם, בנקודת הזמן הנוכחית המלצה זו טרם אומצה או יושמה.

הדברים אמורים בכך שההגבלות נקבעו באותו יום בו התקבלה החלטת הועדה המקומית בדבר פירסום הודעה בדבר הכנת "תוכנית הביניים", בעוד שלפי סעיף 78 לחוק, תנאי לקביעת ההגבלות הוא פירסום ברשומות של הודעה כאמור.

לפי חוות הדעת, לא ניתן לבקש הקלה או שימוש חורג מתוכנית שאישרה הועדה המקומית, כאשר לא ניתן היה להסדיר את ההקלה המבוקשת בתוכנית בסמכות מקומית, בהתאם להוראות סעיף 62א. נטען כי בחוות הדעת הובהר כי מדובר בעמדה עקרונית רוחבית של הלישכה המשפטית של מנהל התיכנון.

...

אין בידי לקבל טענה זו. כפי שקבעה ועדת הערר, במסגרת החלטת השלביות קבעה הוועדה המחוזית כי אין מניעה תחבורתית להוספת עוד 150 יחידות דיור, תוך העלאת מספר היחידות שייבנו בשלב הראשון מ-750 ל-900.

לסיכום, גם בעניין זה לא הוצגו טעמים המצדיקים התערבות בהחלטה.

התוצאה של כל האמור היא כי אני דוחה את שתי העתירות, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת ועדת הערר.

יפות לעניין זה קביעות בית המשפט העליון בבג"ץ 235/76 בנייני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה בלוד, פ"ד לא(1) 579, 584: "כשזהו רצון המחוקק [הקלה או שימוש חורג ל.ב.] הוא ייעשה ויקויים. אבל, אם מותר להעיר הערה אפיקורסית, נראה לנו כי במציאות שלנו שורש הרע הוא בעצם הסמכות לתת הקלה או להתיר שימוש חורג על-ידי גוף כל-שהוא, כי לא אחת הופכת ההקלה לתקלה והחריגה למפגע, תכנית קיימת עד שהיא מקבלת תוקף עוברת הליך המורכב משלבים שונים, היינו: הכנה, הפקדה, פירסום, התנגדויות, הכרעה, עררים, וכו'. שלבים אלה נקבעו כדי להבטיח דיון עניני בתכנית על-ידי רשויות התיכנון השונות והכרעה שקולה על-ידן, לאחר שמיעת גורמים פרטיים וציבוריים שיש להם ענין בה או העלולים להפגע על-ידה. פירושה האמתי של הקלה הוא התרת סטיה מתכנית קיימת שבעצם מהוה שינוי התכנית במידת ההקלה הנתנת. הוא הדין לגבי התרת שימוש חורג, שאינו קיים בעת שתכנית מקבלת תוקף. אם השמוש החורג בעת שתכנית מקבלת תוקף כבר קיים, אין ברירה אלא להשאירו בעינו. אבל למה יקום שימוש חדש כזה שלא בדרך הרגילה של תיקון התכנית? הקלות היחסית שבה אפשר להשיג, לפי המצב החוקי הקיים, הקלה או שימוש חורג, בהשוואה לעריכת שינוי תכנית לפי כל הדקדוקים והמצוות, קשה להלום אותה עם הצורך לקיים סדר תקין בענין זה של תיכנון ובניה, שהוא כה חיוני וקובע את איכות החיים והסביבה" קביעות אלו מפי כבוד השופט ברנזון, התקבלו בהסכמה גם בפסיקה המאוחרת, כך ולשם הדוגמא, היתייחס אליהם בית המשפט העליון ב עע"מ 4881/08 אלמוג אילת (מ.ד.ע) 2000 בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ובניה אילת (10.02.2010) כאל: "יין משומר". בדומה נקבע על ידי כב' השופטת פרוקצ'יה בע"א 5927/98 בחוס נ' הוועדה המקומית לתו"ב חיפה פ"ד נז (5) 752, 759, בסעיף 17 לפסק הדין, כי: "ההליך התיכנוני והמשפט אינם רואים בעין יפה הרחבת החריגות מתכנית. אלה נחזות לא אחת כרע הכרחי, אולם הנטייה המובהקת היא להזקק להן בצמצום, כדי שלא יהיו אמצעי העוקף את הצורך בהכנת תכניות חדשות ותיקון תכניות קיימות. " עוד נקבע בעע"ם 8445/06 זלצמן נ' ועדת הערר לתיכנון ולבניה מחוז תל אביב (28.10.2010) (להלן: "פסק הדין בענין זלצמן"), נידרש בית משפט העליון למנגנון ההקלה וקבע: "בית משפט זה ביקר בעבר בחריפות את מנגנון ההקלות ואת יישומו על ידי ועדות מקומיות... יחד עם זאת הוכרה גם חשיבותו של המנגנון... לענייננו העיקר הוא כי נקבע מפורשות שאין לאדם זכות קנויה להקלה... אכן, 'הקלה' כשמה כן היא ואין שום חובה מוטלת על הועדה לאפשר הקלה מהתכנית החלה גם אם הדבר נועד למיצוי אחוזי בניה..." אציין כי כחלק ממערך השיקולים כנגד אישור תוספות בדרך של הקלה ולא במסגרת הליך תיכנון מקיף הודגש בפסיקה כי בנגוד להוראותיה של תכנית, ביחס אליה רשאי מי שניפגע מהתכנית להגיש תביעה לפיצויים מכח סעיף 197 לחוק, הרי שזכות זו אינה קיימת ככל שהפגיעה נובעת ממתן הקלה ובכך נימוק נוסף לקביעה ולפיה מן הראוי שמתן הקלות ייעשה לאחר שנשקלו כל השיקולים הראויים ולא בצורה גורפת או כלאחר יד. ומה הם התנאים למתן הקלה? משהובהרה המדיניות אשר עומדת בבסיס הקביעה אם להדרש למתן הקלה אם לאו, נפנה לבחינת התנאים כפי שנקבעו למתן ההקלה.

במה הדברים אמורים? כפי שפורט לעיל בהרחבה, השתיתה הועדה המקומית את החלטתה להעתר לבקשה ליתן הקלות על דרך הוספת קומות, על שניים עקריים- ראשית (וניתן אף לומר כי מרכזית) על כך שההקלה על דרך הוספת הקומות, תואמת הן את מדיניותה לעניין פרויקטים לפי תמ"א 38 והן את התכנית הכוללנית תא/5000 – שתיהן קבעו כי הגובה המקסימלי בשכונה בה מצויים המקרקעין נשוא הדיון יהיה 15 קומות.

...

אשר לקביעה זו, הנני מקבלת את ההנמקה העומדת בבסיסה ולפיה טענתם של המשיבים אינה עולה בקנה אחד עם החקיקה הרלוונטית.

בהתאמה לכך, הנני סבורה אף שצודקת ועדת הערר בקובעה כי מקום בו מדובר בנסיבות שהן כלליות ואינן ספציפיות או ייחודיות, הרי שאין לאפשר את ההקלה.

יחד עם זאת, לאור תוצאת ההליך, אינני מוצאת לקבוע מסמרות לעניין זה. סוף דבר; לאור האמור והמפורט נחה דעתי כי דין העתירות להתקבל על דרך השבת הדיון לוועדת הערר וזאת על מנת שתקיים בפניה דיון במסגרתו תינתן לעותרות זכות לטיעון באשר להצדקות למתן ההקלה, מעבר להצדקות כפי שצוינו על ידי הוועדה המקומית בהחלטתה.

לנוכח הסכמה זו פנתה שפיר לעריית בני ברק בבקשה להיתר בניה להקמת מיפעל הבטון, וביום 10.8.2016 ניתן היתר להקמת מתקן בטון אירעי לתקופת בניית הרכבת הקלה על ידי הועדה המקומית לתיכנון ובניה בני ברק.

ביום 3.9.2018 היתקיים שימוע בפני ועדת המשנה לתיכנון ולבניה בני ברק, שבו טענה שפיר כי ההיבט הקנייני של ההחלטה לבטל את ההיתר אינו בסמכות הועדה המקומית (ואכן באותה ישיבה לא התקבלה החלטה לבטל את רשות השמוש).

אכן, עיון בתשריטים שהוגשו כמו גם בתשריטים הנלווים לתכנית בב/708 שחלה על המקרקעין (ואף הם בבחינת הוראת דין) אינו מותיר מקום לספק: המקרקעין דנן נמצאים במיגרש מס' 1, ואילו מיגרש מס' 14 הוא שטח אחר הנמצא מערבית למגרש מס' 1.

] מאותו טעם סויגה גם תורת ההבטחה המינהלית בין היתר בתנאי שההבטחה ניתנה על ידי בעל הסמכות בגדר סמכותו החוקית ומתוך כוונה שיהיה לה תוקף משפטי [.

...

] כל אלה מובילים למסקנה, כי כל המושג של רישיון מכללא, אף ככל שיש לו עדיין זכות קיום לאחר חוק המקרקעין, הוא זר לחלוטין לסביבת המשפט הציבורי ואינו מתיישב עם נורמות המשפט המינהלי ועם מערכת הדינים והכללים החלים על רשויות ציבוריות באשר לניהול מקרקעי ציבור, כמו גם עם המציאות של הפיקוח על מקרקעי ציבור.

ענייננו בא בגדר אותם מקרים חריגים ומיוחדים שבהם העברת טענותיה הספקולטיביות של שפיר (שאינן גרסה עובדתית מפורטת בדבר מקור זכותה להמשיך להחזיק, להבדיל מהדרך שבה קיבלה את ההחזקה בפועל) בכור ההיתוך של מבחן ההיגיון והשכל הישר מוליך למסקנה שהגנתה היא הגנת בדים.

סוף דבר מכל המקובץ לעיל, הבקשה לרשות להתגונן נדחית.

בדיון מיום 16.12.2015 בוועדת המשנה לתוכניות א', ישיבה מס' 2015019, גב' ליאת פלד, מתכננת המחוז ויו"ר הועדה המחוזית (להלן: גב' פלד) אמרה: "זה מכתב שהוגש לנו כתנאי לאישור תכנית מורדות פרויד. מורדות פרויד, ברגע האחרון עריית חיפה נבהלה שמסתירים את המצפור, והם לא רצו לאשר את התכנית עד שגבי וייסמן התחייב להם, שהוא מסכים לתנאים האלה" (תמליל הדיון- נספח 6 עתירה, בעמ' 44.

עם זאת, סעיף 147(ט) לחוק התיכנון והבניה קובע כי "אין בהוראות סעיף קטן (ח) כדי לגרוע מסמכות ועדה מקומית לתת הקלה מהמספר המירבי של דירות המגורים המותר לבנייה על מיגרש לפי שיקול דעתה, אף אם לא התמלאו בבקשה להקלה התנאים האמורים באותו סעיף קטן, ובכפוף להוראות שנקבעו לפי סעיף 151(ב), ואולם תוספת דירות מגורים שניתנה בהקלה לפי סעיף קטן (ח) תופחת משעור תוספת דירות המגורים המירבי שאפשר לתת לפי הוראות סעיף קטן (א)". לועדה המקומית לתיכנון ובניה יש לפי סעיף זה סמכות לתת הקלה, אף במקרה שלא היתקיימו כל התנאים שבסעיף 147(ח)(1) לחוק.

במיכרז מוין מפורשות כי ההקלה תנתן "ככל שתאושר על ידי גורמי התיכנון המקצועיים...". משקיימת אפשרות למתן הקלה על ידי גורמי התיכנון המקצועיים, לא מדובר במצג שוא במיכרז.

...

דברים אלו ועל כן דין טענתם להידחות.

סוף דבר על פי כל האמור לעיל, אני דוחה את העתירה.

העותרים ישלמו למשיבות 1-2 הוצאות משפט בסך 10,000 ₪.

המערערת אינה מכחישה כי בסעיף 11(ד) לתכנית 2783 נקבע תנאי להוצאת היתרי בניה, כדלקמן: "אישור לוח הקצאות וטבלת איזון בתכנית מפורטת נפרדת בסמכות הוועדה המקומית" המערערת אף אינה מכחישה, כי כאשר חישבו את היטל ההשבחה בגין תכנית 2783 הפחיתו מהשווי במצב החדש עקב העידר זמינות, כאשר מקדם הזמינות נקבע על סך של 0.665 וזאת לאור תחשיב של עיכוב צפוי של 7 שנים בשיעור הוון של 6 אחוזים.

עוד טענה של המערערת הנה, כי כאשר תכנית קובעת תנאי להיתר בניה של עבודות פיתוח, ולאור תנאי זה מבוצעת הפחתה בשווי המצב החדש עקב העידר זמינות, לא ניתן לגבות היטל השבחה כאשר עבודות אלו מבוצעות, ומכאן יש להחיל דין דומה על תנאי הקובע אישור תכנית מפורטת.

כך, נפסק באופן כללי לגבי אופן קביעת היטל ההשבחה, ר' רע"א 147-14 הוועדה המקומית לתיכנון ובניה תל אביב-יפו נ' סוניה אברמוביץ [פורסם במאגר נבו] (31.12.2014): "את ההשבחה יש לחשב איפוא "בהתאם למחיר שבו היו נמכרים המקרקעין בשוק החופשי, ממוכר מרצון לקונה מרצון, כפי שמחיר זה משתקף בתאריך הקובע, שהוא יום ארוע המס – יום תחילת התכנית או יום אישור ההקלה או השמוש החורג" (עניין רון, פסקה 20).

...

לפיכך, המערערת נותרה למעשה עם כמעט אותו שטח גג, אלא שכעת ניתן לנצל חלק ממנו כמרפסת גג במפלס הקומה החלקית, אשר קביעת השמאי כי זה שווה יותר משטח גג, ללא גישה ישירה, מקובלת עליי, ומכאן ברור כי קיימת השבחה תכנונית.

סיכום והוצאות לאור האמור והמנומק לעיל, אני דוחה את הערר על כל חלקיו.

אשר על כן, אני קובע כי המערערת תשלם למשיבה שכר טרחת עו"ד והוצאות משפט בסך של 35,000 ₪ (כולל מע"מ).