סיום כהונה של חבר מועצה מקומית עקב ניגוד עניינים

(ה) הוראות סעיף זה לא יחולו על התקשרויות שנעשו לפני תחילת כהונתו של חבר המועצה שבשלו חל האיסור; אולם עם תחילת הכהונה יודיע בכתב חבר המועצה למועצה על כל היתקשרות האסורה לפי הוראת סעיף קטן (א) שנעשתה לפני תחילת כהונתו, וכל עוד לא נסתיימה היתקשרות זו לא יעסוק אותו חבר המועצה בתוקף כהונתו במועצה בכל ענין הנוגע להתקשרות האמורה.

עמד על כך בית המשפט העליון בבג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעריית פתח תקוה - מועצת פתח תקוה ואח', פ"ד לד(2)566: "זאת ועוד: האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בבצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על המצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים‏. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים‏. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ (ב"ש 48/75 רחמים ידיד נ' מדינת ישראל, פ"ד כ"ט(2), 375). אפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות, ולא על-פי חששותיו הסובייקטיביים של צד זה או אחר (בג"ץ 332/61 פרל ה. איזנר ו-3 אח' נ' שושנה פינקלשטיין ו-7 אח', פ"ד טז 1841)." הוראת סעיף 122א(א) לפקודת העיריות, החילה את הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים על התיקשורת בין הערייה לבין חבר מועצה או קרובו, והיא באה למנוע ניגוד עניינים בין ענייניו הפרטיים של חבר המועצה או קרובו, לבין תפקידו כחבר מועצה, וזו לשונה: "חבר מועצה, קרובו, סוכנו או שותפו, או תאגיד שיש לאחד מהאמורים חלק העולה על עשרה אחוזים בהונו או ברווחיו או שאחד מהם מנהל או עובד אחראי בו, לא יהיה צד לחוזה או לעסקה עם העיריה." כאשר על ההיסטוריה החקיקתית של סעיף זה, עמד בית המשפט העליון בע"א 3030/96 עריית ירושלים - כחילה מפעלי הנדסה ובניה בירושלים, פ"ד נ(5)565 (להלן - ענין כחילה): "ההיסטוריה החקיקתית כיצד? סעיף 122א הנ"ל הוסף לפקודה על רקע ניסיון שלילי מיצטבר בעיריות בדבר קיומם של יחסים עיסקיים בין הערייה לבין אחד מחברי המועצה או לבין גורמים אחרים שיש לחבר המועצה אינטרס אישי ישיר בעסקיהם (הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 22), תשל"ז-1977). המגמה הייתה למנוע את התופעה לבד ממקרים נדירים שבהם קיים צידוק לסייג את הכלל (ראה דברי חבר הכנסת וירשובסקי בקריאה השנייה והשלישית של החוק (ד"כ 82 (תשל"ח) 2024-2025).תכלית החקיקה כיצד? שהכלל בדבר מניעת ניגוד האינטרסים הוחל במקרה שלפנינו ביתר שאת על עיריות (ובדברי חקיקה אחרים - על רשויות מקומיות אחרות) במגמה למנוע תופעות של שחיתות המידות העשויות לנבוע מקשרים בין הרשות שפלוני מכהן בה בתפקיד מפתח לבין "קרובו", בין שהן נגרמות בפועל ובין שהן עשויות לגרום אך ללזות שפתיים".

...

בתאריך 21/4/20 ניתן פסק דין בבג"ץ 415/19 משה לוי - שר הפנים, מנכ"ל משרד הפנים, עיריית עפולה ושלום שלמה (להלן - בג"צ לוי ו/או בג"צ עפולה), הליך אליו הצטרפה התובעת במעמד של "ידיד בית המשפט". להלן בתמצית טענות הצדדים: לטענת התובעת, מינויו של נתבע 3 לתפקיד מנכ"ל המועצה אינו חוקי גם בשל כך שהוא אינו עונה על תנאי הסף בנוגע לניסיון הניהולי הנדרש לתפקיד מנכ"ל המועצה כפי שפורט/ו בנוהל 4/2011 שפירסם משרד הפנים, שכן אין לו את הניסיון הדרוש של 4 שנים ב"בניהול, הנחיה והובלה (באופן ישיר או עקיף) של צוות עובדים בהיקף משמעותי המונה 10 עובדים לפחות וככל שניתן בסדר גודל דומה לכמות העובדים ברשות המקומית" וגם בשל כך שלא חלפה לגביו תקופת הצינון הנדרשת במקרה של התפטרות נבחר ציבור, כאשר העובדה כי לא מדובר בהתקשרות עם חבר מועצה מכהן אלא עם חבר מועצה שהתפטר, דוקא מגדילה את עוצמת החשש לפוליטיזציה שכן מדובר בחבר מועצה שהתמודד ושנבחר למקום השני ברשימתו של ראש המועצה הנבחר ומכאן שעולה חשש כי הוא קיבל הטבה אישית בדמות הבטחה למינויו לתפקיד במועצה, דבר המעלה חשש לשקילת שיקולים שאינן ממין העניין, כאשר העובדה שמדובר במי שהתפטר מתפקידו בסמוך לאחר הבחירות אינה משנה מן המסקנה שהמקרה שלו מעורר ניגוד עניינים מכח סעיף 103א. לצו ומכח סעיף 122א לפקודת העיריות.

לסיכום.

לנוכח כל האמור לעיל ובשינוי לאשר נקבע בהחלטה שניתנה בבקשה לסעדים זמניים והואיל וקבענו כי נתבע 3 לא הוכיח שהוא עונה על תנאי הניסיון הניהולי כפי שאלו פורטו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2011 הרינו קובעים כי נפל פגם מהותי בהחלטת המועצה לבחור בו כזוכה לתפקיד מנכ"ל המועצה ועל כן - זכייתו מבוטלת.

בנוסף ובמידה מסויימת למעלה מן הדרוש נציין כי מצאנו שיש לבטל את מינויו של נתבע 3 גם בהיותו מנוגד לחובת הצינון הנדרשת בעניינו של נבחר ציבור.

כן עתרו העותרים להורות על ביטול החלטות מועצת העיר נשר מס' 829, 833 ו-835 (החלטות שהתקבלו בימים 22/06/16, 27/07/16 ו-24/08/16), זאת, בשל ניגוד עניינים בו היה מצוי משיב 5 או מי מטעמו בעת קבלת ההחלטות.

עוד צוין בעיניין אסולין, כי האנטרס בדבר שילטון החוק אינו גובר תמיד על שאר האינטרסים, אלא הוא מהוה אחד הגורמים שיש לקחתם בחשבון, ובהקשר זה נקבע, כי "ניתן יהא להיתחשב, מבחינת האנטרס של שילטון החוק, בסוג הפגיעה הנטענת בשלטון החוק. לא הרי הפרה שהיא מיוחדת לעותר, כהרי הפרה המשתרעת על ציבור רחב; לא הרי הפרה הנעשית בתום לב כהרי הפרה הנעשית שלא בתום לב; לא הרי הפרה שתוצאותיה חד פעמיות כהרי הפרה שתוצאותיה נמשכות; לא הרי הפרה שתוצאתה בטלות מוחלטת, כהרי הפרה שתוצאותיה בטלות יחסית או נפסדות; לא הרי הפרה שניתן לקבעה בלא היזדקקות למסמכים ותעודות אשר יכול ואבדו בשל עבור הזמן, כהרי הפרה המחייבת בחינה כאמור". מאוחר יותר, ובהסתמך על דברים שנאמרו בעיניין אסולין, קבע כבוד השופט י' זמיר בבג"צ 2285/93 אוסי נחום נ' גיורא לב, פ"ד מח(5) 630 (1994), כדלקמן: "עם זאת, גם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ומבחינת האינטרסים המעורבים בעיניין יש מקום לדחות את העתירה, עדיין עשוי בית המשפט לידון בעתירה ולהכריע בה לגוף העניין כדי להגן על שילטון החוק. שהרי אפשר שדחיית העתירה בשל שהוי תשאיר בתוקפה החלטה מינהלית שאינה כדין. ואם פגיעתה של החלטה זאת בעיקרון של שילטון החוק רעה וקשה, עשוי העקרון של שילטון החוק, הדורש ביטול ההחלטה, לגבור על כל אינטרס אחר." בע"א 334/01 מדינת ישראל נ' אבו שנדי, פ"ד נז(3) 833 (2003), קבעה כב' השופטת (כתואה אז) ד' בינייש, כך: "בית המשפט יעניק לטוענים כנגד ההליך המנהלי סעד גם אם עתירתם לוקה בשיהוי, וזאת כאשר העילה לעתירה היא פגיעה חמורה בשלטון החוק, ותוצאתה הצפויה של דחיית העתירה היא מתן גושפנקא לאי חוקיות משמעותית וחמורה." במסגרת העתירה מבקשים העותרים להורות על פסלות כהונתו של משיב 5 כחבר מועצת העיר נשר ועל ביטול מינויו כסגן ראש העיר נשר, זאת, בין היתר על רקע הרשעותיו בבצוע עבירות בנייה בשנים 2008 ו-2011, הרשעות שמצדיקות לעמדת העותרים הטלת קלון על משיב 5 המונע ממנו להמשיך ולכהן כחבר מועצה ו/או כסגן ראש העיר בנשר.

עיון בעתירה מלמד, כי השתלשלות העניינים כפי שפורטה בהרחבה רבה בעתירה, ובכלל זה דבר הרשעותיו של משיב 5 בעבירות תיכנון ובנייה, הייתה בידיעת העותרים עוד מימי הרשעתו הראשונה של משיב 5 בשנת 2008 ולאחר מכן בשנת 2011 ובכל מקרה בטרם הבחירות לרשות המקומית בשנת 2013.

הממונה טען, כי דין העתירה כנגדו להדחות על הסף בשל העידר עילה שכן אין לממונה סמכות לסיים כהונת חבר מועצה בשל הגשת כתב אישום או בשל הרשעתו בעבירה פלילית מבלי שנקבע כי יש בעבירה בה הורשע חבר המועצה משום קלון.

...

אשר לבקשת העותרים לביטול החלטות מועצת העיר מס' 629, 633 ו-635, דין העתירה להימחק בהיותה עתירה מוקדמת, שמצריכה אף היא את בדיקת המשטרה באשר לנסיבות וחוקיות קבלתן.

בנוגע לבקשת העותרים להטיל קלון על משיב 5 בשל הרשעותיו בשנים 2008 ו-2011 בביצוע עבירות בנייה, דין העתירה להידחות, מחמת שיהוי.

ככל שהדבר נוגע לסעדים המבוקשים כנגד המשטרה והיועץ המשפטי לממשלה, דין העתירה להידחות, מחוסר סמכות עניינית.

סעיף 120 לפקודת העיריות מונה מספר עילות לפסילת אדם לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים: סעיף 120(4) לפקודה פוסל לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי: "עובד המדינה בשכר, שעבודתו קשורה בעינייני המינהל המחוזי או השילטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה". סעיף 120(5) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים אישי "עובד בשכר באותה ערייה", ואילו סעיף 120(6) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי "עובד בשכר בכל רשות מקומית אחרת, שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידיו בשירות הרשות המקומית ובין תפקידיו כחבר המועצה". הוראות דומות קבועות בסעיף 101 לצוו המועצות המקומיות, התשי"א- 1950 (להלן: צו המועצות המקומיות).

סעיף 122א(ט) נועד אם כן להיתמודד עם החשש לניגוד עניינים - שלא ניתן לו מענה בנוסח המקורי של סעיף 122א לפקודה - של היתקשרות של חבר מועצה (או בעל זיקה אליו) בחוזה או בעיסקה עם הערייה, תוך התפטרות מחברותו מהמועצה בסמוך לפני ההיתקשרות; או חמור מכך – "חשש מניסיונות להשפיע על הרכב מועצת הערייה באמצעות הבטחת התקשרויות חוזיות לחברי מועצה מכהנים אשר יסכימו בתמורה לכך לסיים את כהונתם", כאמור בדברי ההסבר.

...

עמדה זו, כאמור, אינה מקובלת עלי.

מכל המקובץ עולה שאף כי העובדה שמדובר במינוי למשרת אמון היא נסיבה רלבנטית, אין היא בהכרח נסיבה המקלה על מתן אישור העסקה של חבר מועצה שחדל מכהונתו, ובוודאי שאין לקבל את עמדת המשיבים לפיה עצם העובדה כי מדובר במינוי למשרת אמון, מפיגה את החששות אותם באו סעיפים 122א(א) ו-122א(ט) לפקודה למנוע, ויש לראות בה, לבדה, נסיבה מיוחדת המצדיקה חריגה מהכלל הקבוע בסעיף 122א(א).

בנסיבות המקרה דנן, אף שמלכתחילה היה מקום לדחות את בקשת העירייה לאישור מינוי משיב 4 כמנכ"ל העירייה, בהעדר נסיבות מיוחדות שהצדיקו זאת, הרי שבדיעבד, בהתחשב במכלול הנסיבות - לרבות עמידתו של משיב 4 בתנאי הכשירות למשרה, העדר אינדיקציה למהלך פוליטי פסול ולפגיעה בטוהר המידות, ובעיקר לאור השיהוי בהגשת העתירה בעטיו מדובר במצב בו משיב 4 כבר מכהן בתפקידו מזה קרוב לשנה וחצי - אני סבור כי אין מקום להתערבותנו בהחלטות מועצת העירייה ומנכ"ל משרד הפנים לאישור המינוי.

לפיכך, גם אם נכונה טענת התובע לפיה היתקבל לעבודה בנתבעת לפני חודש ינואר 2000, עדיין צריכה ומוסמכת ועדת מינהל השרות לידון בעיניינו ולקבוע כי יש להביא לסיום העסקתו בשירות המועצה המקומית בשל ניגוד העניינים.

קביעת הועדה לפיה קיימת כפיפות היוצרת חשש לניגוד עניינים בין התובע המשמש כקניין לאחיו המכהן כמזכיר המועצה המקומית, היא קביעה שבשיקול הדעת של ועדת מינהל השרות ובתחום המומחיות של חבריה.

...

הועדה נתנה דעתה לטיעוני העובד בדבר הסתמכות, חלוף הזמן והפגיעה הצפויה לו כיום – כאדם כנשוי ואב לילדים באם לא יאושר מינויו – והגיעה למסקנה כי בנסיבות העניין באיזון בין האינטרסים המתנגשים יש להעדיף את אינטרס הציבור במניעת חשש לניגוד עניינים תוך שמירה על מראית עין תקינה של פעולת הרשות בעיני הציבור הרחב, על פני עניינו האישי של העובד" בהתחשב במרכזיותו של הכלל האוסר על הימצאותו של עובד במצב של ניגוד עניינים והוראות החוק שמטרתן להנחיל כלל זה ברשויות המקומיות על רקע קרבת משפחה בין מועמד לעבודה ברשות לעובד ברשות- עמדת המוצא של הוועדה לפיה במציאות של חשש לניגוד ענייניים – אישור על העסקת העובד הוא החריג היא עמדה שמתחייבת מהוראות החוק וההלכה.

בשולי הדברים מצאנו לנכון להתייחס להתנהלות המועצה המקומית.

סוף דבר - לאור האמור לעיל התביעה נדחית.

ביום 27.7.2022 שלח העותר מכתב לראש המועצה, ודרש לסיים לאלתר את העסקתו של המשיב 3 או ההיתקשרות עימו.

בעתירה נטען כי ההחלטה של ראש הרשות היא החלטה שרירות, שאינה מנומקת, והיא נגועה בחוסר תום לב ובשיקולים פסולים, כי היא התקבלה בשל דרישתו של העותר להפסיק את עבודתו של המשיב 3 במועצה מחמת ניגוד עניינים.

הוא קובל על כך שעל אף ניגוד העניינים הברור בין כהונת אחיו של המשיב 3 כחבר מועצה וכיו"ר ועדת המכרזים לבין עיסוקיו של משיב 3 במועצה, לא נערך מעולם הסדר ניגוד עניינים ואף אם היה נערך הדבר חסר משמעות משום שהמשיב 3 חולש על תחומים ומחלקות רבות ומגוונות.

השניים לא היו ערים לכך שבשל בחירתו של אחיו של המשיב 3 לכהן כחבר מועצה, העסקת המשיב 3 מחייבת הצהרה על כך בישיבת המועצה הראשונה המתקיימת לאחר הבחירות ועמידה בסעיף 103א לצוו המועצה המקומית.

מודגש כי היתקשרות של קרוב של חבר מועצה עם המועצה יוצרת מטבעה ניגוד עניינים מובנה ורק בנסיבות חריגות ביותר תאושר היתקשרות כזו.

...

דיון והכרעה לאחר שבחנתי את טיעוני הצדדים, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל, על שני ראשיה.

מכאן המסקנה כי בנסיבות הייחודיות שלפניי, ראש העיר לא היה רשאי לשלול את סמכויותיו של העותר וההחלטה על ביטול האצלת הסמכויות אינה יכולה לעמוד.

סוף דבר –העתירה מתקבלת.