מתקנים סולאריים על קרקע בייעוד תעשייה ומסחר

המערערת פנתה פעם נוספת לעירייה במכתב מתאריך 20.8.14, ובו שבה על עמדתה כי יש מקום לחיובה בארנונה בגין המערכת הפוטו וולטאית לייצור החשמל, רק לאחר שיאושר בתקנות תעריף ייעודי לחישוב ארנונה בהתייחס למערכות כאלה.

בתאריך 17.12.15 פורסמו ברשומות תקנות הסדרים במשק המדינה [ארנונה כללית ברשויות מקומיות] [תיקון] התשע"ו – 2015 [להלן: "תיקון תקנות ההסדרים"] שבמסגרתן הוסף סיווג של מערכת סולארית המוגדרת כ"מערכת לייצור חשמל על ידי שימוש באנרגית השמש בטכנולוגיה פוטו-וולטאית או תרמו-סולרית, אשר אינה עושה שימוש בדלקים פוסיליים מעבר לקבוע בפסיקה (2) להגדרה 'מתקן אנרגיה מתחדשת' שבסעיף 1 לכללי משק החשמל [עיסקאות עם ספק חיוני] התש"ס – 2000".

לסיווג החדש שהוסף בתיקון תקנות ההסדרים נקבעו תעריפי מינימום ומקסימום שנעו בין 0.06 ₪ למ"ר ועד 2.4 ₪ למ"ר, כאשר התעריף משתנה ככל שהמדובר במערכות הממוקמות על גג נכס לעומת מערכות הממוקמות על קרקע והתעריף אף משתנה בהתאם לגודל השטח שתופסת המערכת הסולרית.

וועדת הערר אף ציינה כי אכן המשיבה שגתה כאשר חייבה בתחילה את המערכת הפוטו- וולטאית כמתקן השנאה, וכי טוב עשתה המשיבה כשתיקנה את טעותה וכי היא מחייבת מערכת זו כעת בהתאם לסיווג "תעשייה". לאחר שדנה בעיניין הסווג הנכון ובעניין אי-תחולתו הרטרואקטיבי של התיקון לתקנות ההסדרים, ציינה הועדה כי המערכת הפוטו-וולטאית כלולה, לכל הפחות, בהגדרת "מתקן", בצו המיסים ועל כן הנה בגדר "נכס ראוי לחיוב", וזאת כאשר סיווג ה"תעשייה" מתייחס הן למבנה והן למיתקן.

. בבר"מ 1676/15 ברודקאסט -וידאו ש.ב. בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב יפו (9.6.16) [להלן: "עניין ברודקאסט"] נפסק מפי כב' השופטת דפנה ברק-ארז, תוך היתייחסות לשינויים שחלו במשך השנים בתחומי הכלכלה, התעשייה והמסחר כדלקמן: "כימעט חצי יובל עבר מן המועד שבו ניתן פסק הדין בעיניין רעיונות, וקשה להפריז בעוצמת השינויים שהביא עמו חלוף הזמן. פעולות שבעבר נעשו באמצעות מכונות תעשייתיות גדולות מתבצעות כיום על ידי מחשבים. תחומי תעסוקה חדשים נוספו, ותחומים אחרים שינו את פניהם ללא הכר. אחד הביטויים לכך הוא צימצום הפעילות שסיווגה באופן מסורתי כפעילות "יצרנית", והחלפתה במתכונת מודרנית מיתקדמת.

...

סיכומו של דבר, על יסוד הניתוח של סעיף 10(ג) לפקודת סדרי השלטון והמשפט וסעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש], הסמכות לקבוע תחולה למפרע לתקנות מותנית, לדעתי, בשני תנאים מצטברים: ראשית, צריך שהחוק המסמיך יקנה לרשות המנהלית סמכות לקבוע תחולה למפרע, בין במפורש ובין במשתמע, ואם אין הוא מקנה סמכות כזו במפורש, צריכה לחול חזקה פרשנית שלפיה המחוקק לא התכוון להקנות סמכות כזאת.

עיון בפרוטוקול הדיונים של וועדת הכספים בנושא "חיוב הארנונה באשר למערכות הסולאריות הרלוונטיות", אין בו כדי להביא לידי מסקנה כי היתה כוונה להחיל את התיקון באופן רטרואקטיבי, וזאת כאשר עולה בבירור כי וועדת הכספים היתה מודעת להעדר סיווג ספציפי כזה בעת דיוניה בשנת 2011, והיא אף הייתה מודעת לכך שקיימות רשויות מקומיות שגובות ארנונה בגין המערכות הסולאריות הרלוונטיות, ולמרות זאת, היא לא מצאה לנכון לקבוע מפורשות תחולה רטרואקטיבית של התקנות, והיא אף לא בחנה אם ניתן לקבוע תחולה כזו, מכוח הוראות החוק המסמיך.

לאור האמור לעיל, דין הערעור להידחות.

התובעת טוענת כי במהלך תקופת המו"מ בין הצדדים, הנתבעת הציגה בפניה את אותו נספח להסכם שממנו עולה על פניו שאין כל מניעה משפטית לכך שהמבנה יושכר לה על ידי הנתבעת, כפוף להוצאת היתר בנייה למושכר, אשר הנתבעת לא פעלה להוצאתו חרף היתחייבותה המפורשת לעשות כן. לטענת התובעת, עובדה זו הובאה לידיעתה לראשונה רק במהלך שנת 2016 לאחר שבתאריך 14.4.2016 נשלח אל מנהלה ובעל השליטה בה, מר עופר קרבקי, זימון לחקירה בפני מחלקת הפיקוח של הועדה המקומית לתיכנון ובנייה חוף הכרמל, בחשד לבצוע עבירות בנייה לפי דיני התיכנון והבנייה, ולאחר שבתאריך 21.5.2017 נשלח אליו מכתב נוסף מנהל המחלקה (אינג' אלכס קופר) שבו צוין כי הנו חשוד בבצוע עבירה לפי דיני התיכנון והבנייה בשל שימוש במבנה למטרת מסחר/תעשייה ללא קבלת היתר בנייה כחוק.

במסגרת מכתב התשובה נטען כי התובעת חבה לה סכום של 31,940 ₪ בגין הפרישי ריבית והצמדה לשנים 2013 – 2015, וכי בנוסף לכך הנה חייבת לחברת החשמל סכומי כסף משמעותיים, כך שבמקרה שבו חברת החשמל תמצא לנכון לנתק את החשמל במקרה של אי הסדרת החוב עלול להתרחש נזק משמעותי ביותר למערכות הסולאריות אשר מותקנות בתוך המבנה.

סעיפים ג' ו – 3 להסכם אשר נחתם בין הנתבעת לבין התובעת בתאריך 20.10.10 : ובר הרשות קיבל מהמושב רשות שימוש בתחם למטרת הרשאת שימוש לברי רשות משנה להשתמש במיתחם או בחלקיו לתקופה של כ – 20 שנים עד לתאריך 28.2.2030 ; הסכם ההרשאה בין המושב לבר הרשות מצ"ב כנספח א'2 ; ובר רשות מצהיר ובר רשות משנה יודע כי על פי ייעודו בהתאם לתוכנית מספר חכ/1ה/1, המיתחם מיועד לצרכי משק, הקמת מבנים לגידול בעלי חיים, סככות, מחסנים, מוסך, מסגרייה, נגריה, מבני מלאכה ומתקנים הנדסיים;".

יתירה מכך, במקרים בהם שתיקה, חוסר מעש והיעדר כל פעולה לבצוע החיובים הקבועים בחוזה במשך תקופה ארוכה מאוד הרי שיש בכך כדי ללמד על כך שהצדדים זנחו את ההסכם וויתרו על ביצועו ולכן יש לראותו כהסכם שפקע או בוטל בהסכמת הצדדים ועבר מן העולם ובכלל זאת במקרים שבהם לא היתקבל היתר בנייה במשך שנים רבות החל מיום כריתת הסכם שענייננו עסקה בסוגיות מתחום המקרקעין (ראה : ע"א 10148/05 חברת תדי ירושלים בע"מ נ' ברכה כץ-שיבאן מיום 15.3.2010 ; ע"א 1901/91 מראות יפו העתיקה בע"מ נ' חברת חלקה 51 בגוש 7060 בע"מ מיום 9.4.1997).

...

בנוסף לכך, גם יתר טענותיה של התובעת בסיכומיה בראש הפרק אשר עוסק בטענה להפרתו היסודית של ההסכם, בנוגע להפסדים כספיים אשר נוצרו עקב הימנעותם של לקוחות פוטנציאליים להתקשר עם התובעת בשל אי קבלת רישיון העסק ובשל הצפות מסביב למבנה במהלך תקופת החורף דינן להידחות, לאור הסברו של נציג הנתבעת כי מדובר בתיקונים שהינם בתחום אחריות המועצה האזורית חוף הכרמל וזאת בניגוד לטענותיו של נציג התובעת (ראה : עדות נציג התובעת בעמוד 12 שורות 11-20 ; עדות נציג הנתבעת בעמוד 14 שורות 26-36 לפרוטוקול), ובשל הימנעותה של התובעת מפירוט שמותיהם של אותם לקוחות בתצהירו ומזימונם של אותם עדים חיוניים למתן עדות בבית המשפט ואף מהצגת ראיות תומכות (תמונות מתקופת החורף, קטעי וידיאו וכו') לצורך חיזוק גרסתו כמי שנושאת בנטל השכנוע בנוגע לאמיתות הטענות הללו (ראה : ע"א 6712/19 יחזקאל דגן ואח' נ' רונן דגן ואח' מיום 23.6.2021).

סוף דבר : לאור המסקנות דלעיל, אין מנוס מדחיית התביעה; דומה שהטענות אשר הועלו רק לאחר מצוקה כלכלית בשל אי הצלחה עסקית, מהוות לא יותר מאשר "קרב מאסף", בניסיון להיפרע בשל נזקי אותה אי הצלחה כלכלית.

במסגרת ההחלטה תוקנה החלטה 1272 (אשר החליפה, כזכור, את החלטה 1254), באופן שמרחיב את מעגל הזכאים להקים מתקן סולרי על קרקע של רמ"י: "לא תותר הקמת מתקן סולרי על מקרקעין אשר לגביהם נחתם חוזה למטרת מטעים או חוזה למטרת כל עיבוד חקלאי שלא בתנאי נחלה, למעט לחוכרים בעלי חוזה חכירה בתוקף בנגב ובערבה, המחזיקים בקרקע 10 שנים לפחות, ובילבד ששטח המקרקעין המוקצה לטובת מתקן סולרי לא יעלה על 10% משטח המקרקעין המוחכר, אולם בכל מקרה לא יותר מאשר 10 דונם לחוכר" (הודגשה התוספת לעומת החלטה 1272–ע'ב').

החלטה 1374 סוטה באופן משמעותי ממדיניותה הקודמת של המועצה בדבר שינוי יעוד קרקע חקלאית בכלל, ולמטרת הקמת מתקנים סולריים בפרט; ובלשונו של המשנה ליועמ"ש, "אנחנו חוצים איזה שהוא רוביקון" (עמוד 39 לפרוטוקול הישיבה הראשונה).

כפי שמציין יועמ"ש רמ"י במכתבו לחברי המועצה, "החלטות המועצה, המאפשרות שינוי יעוד קרקע שהוחכרה למטרה חקלאית, למטרת תעסוקה של החוכר (ואף זאת רק בהקף מצומצם), ייחודיות לישובים חקלאיים. אין החלטות דומות בקשר לקרקע שהוחכרה למטרת חקלאות שלא בתנאי נחלה". איזון השיקולים בדבר התרת שימושים לא-חקלאיים בקרקע המיועדת לחקלאות קשור בטבורו להבחנה בין אופני ההחכרה של קרקעות חקלאיות, כאשר רק בעלי נחלות מחויבים להתגורר בהן וקיימות הגבלות על עבירותן, לצד הטבות בתנאי החכירה (זו "עסקת החבילה" שנדונה בעיניין מפעלי צאן, וראו גם בג"ץ 4736/03 אלון חברה הדלק לישראל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר ויושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, בפיסקה 27 (15.6.2008)).

...

מכאן נובע מאליו כי גם דין העתירה בבג"ץ המועצה להידחות, משממילא ניתן הסעד המבוקש בעניין זה, הוא הכרזה על בטלות החלטה 1374.

בגדרי בג"ץ המועצה אציע כי נעשה צו להוצאות מאת החווה לתנועה לאיכות השלטון, בסך של 30,000 ש"ח. אמנם עתירתה של התנועה נדחית, אך זאת תוך שניתן הסעד המבוקש בה – בטלות החלטה 1374 – ותוך שהתקיים הדיון המהותי שהציפה התנועה.

בהחלטת ביניים מיום 4.11.15 באותה עתירה, שעסקה בהחלטה 1370 של המועצה, נאמר בין השאר, "עוד מתבקש להבטיח, כי בדיון במועצה יובאו נתונים ועמדות לפני חבריה באופן שהשיקולים לכל הכיוונים יהיו נהירים כדבעי". דברים אלה מדברים בעדם, וסוף דבר שאותה החלטה בוטלה.

ב קובע "מכסה של 60 מגה וואט לטובת זוכים במכרזי קרקע ייעודיים למתקנים המחוברים לרשת ההולכה". ביום 21.3.2011 פירסמו רמ"י ומשרד התשתיות שני מיכרזי קרקע להקמת מיתקני ייצור חשמל באנרגיה סולרית.

יתרה מזו, בעינייני מכרזים קובעת הפסיקה כי על המבקש לתקוף מיכרז לעשות כן ללא שיהוי, אף בטרם חלוף 45 הימים שנקבעו בתקנות, וזאת על מנת למנוע פגיעה באינטרסים של עורך המיכרז והזוכה בו (בג"צ 588/89 יעל תכנה ומערכות בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר (פורסם בנבו, 7.12.1989)).

...

משקבעתי שדין העתירה להידחות בשל השיהוי הניכר בהגשתה, אין אני רואה צורך לדון בסוגיות הסף הנוספות.

סוף דבר: בשל כול הנימוקים המפורטים בפסק הדין, אני דוחה את בקשת העותר להארכת המועד להגשת העתירה.

כמו כן - העתירה נדחית על הסף בשל השיהוי בהגשתה.

כיצד יש לסווג לצרכי ארנונה חדרי חשמל, ממירים ושנאים המצויים באתר לייצור אנרגיה סולרית – האם תחת סיווג של מערכת סולרית או תחת סיווג של ביניין המשמש לשירותים, מסחר או עסקים? שאלה זו ניצבת במרכז העירעור המינהלי שלפניי, המופנה נגד החלטת ועדת ערר לעינייני ארנונה כללית שליד המועצה האזורית בני שמעון, שקבעה כי המתקנים יסווגו כמערכת סולרית.

לסיווגים החדשים נקבעו תעריפי מינימום ומקסימום שנעים בין 0.06 ש"ח למ"ר ועד 2.4 ש"ח למ"ר. חיובי הארנונה שהטילה המועצה האזורית על המשיבות, משנת 2020 ואילך, כללו שלושה רכיבים: חיוב על מערכת סולרית שאינה ממוקמת על גג - בתעריף 0.87 ₪ למ"ר; חיוב על קרקע תפוסה המשמרת למערכת סולרית - בתעריף 0.87 ₪ למ"ר, וחיוב תחת הסווג של "ביניין המשמש לשירותים ו/או מסחר ו/או עסקים שאינו נימנה על תתי הסווג של לעיל" – בתעריף של 86.99 ש"ח למ"ר. החיוב לפי סיווג זה של בנין המשמש לשירותים, מסחר או עסקים, הוטל על הממירים, השנאים וחדרי החשמל באתרים של המשיבות.

קשה גם לראות במתקנים אלה כמתקנים המשמשים למסחר, והטענה כי החשמל המופק בהם נמכר בסופו של יום אינה מצביעה על עיסוק של "מסחר". לא פעם, פעילות של מלאכה, תעשייה ופעילות יצרנית אחרת מסתיימת במכירה של מוצר.

מדובר במיתקן המתפרס על פני שטח קרקע רחב ידיים, הכולל מרכיבים שונים, שלכל אחד מהם תפקיד ייעודי בתהליך ייצור החשמל.

...

בחינה של תכליות החקיקה תומכת במסקנה כי יש לסווג את המתקנים נשוא הערעור תחת סיווג של "מערכת סולארית". כאשר עסקינן בחקיקה פיסקאלית, לצד התכלית של צורך להביא תקצבי לרשות, ישנן תכליות הנוגעות להשפעה הכלכלית, החברתית והסביבתי של המס, הארנונה בעניינננו.

נוכח המסקנה כי המרכיבים נשוא הערעור באים בגדר "מערכת סולארית", איני נדרשת לטענות בקשר למתקן רב תכליתי וסוגיית העיקר והטפל.

בסיכום הדברים, הערעור נדחה.