מעמדו המחייב של מסמך מדיניות ממשלתית

עוד טען כי גם מדיניות האכיפה של בניה בלתי חוקית בישובים הערביים השתנתה והפנה למסמך המדיניות שפירסם היועץ המשפטי לממשלה – "דגשים לאכיפה מדינתית במיגזר הערבי". במסמך זה, כך נטען, פורטו קווים מנחים לאכיפה ועקרונות מדיניות האכיפה ובין היתר נאמר כי לצורך תמיכה במאמצים תיכנוניים חדשים, לא ינקטו צעדים להריסת מבנים המצויים בתחומי הקו הכחול של הישוב ואשר כלולים בתכנית מתאר מתוכננת שמקדמת הרשות המקומית.

עוד הפנה לתקנות התיכנון והבניה (סדרי דין בבקשות לעניין צו הריסה מנהלי), התש"ע-2010 (להלן: "התקנות"), המחייבות להבנתו קיום דיון בבקשה.

(ג) החליט בית המשפט שהבקשה מצריכה דיון במעמד הצדדים, יקבע את הדיון, ככל שניתן, בתוך פרק זמן קצר, ולא יאוחר משבעה ימים ממועד הגשת הבקשה.

...

ההחלטה לא נומקה וכל שנאמר בה היה: "הבקשה כפי שהיא – נדחית על הסף.

דיון והכרעה כפי שאפרט להלן הגעתי למסקנה כי דין הערעור להתקבל וכי יש להחזיר את הדיון לבית משפט קמא על מנת שידון בבקשה לגופה.

סוף דבר אשר על כן, אני מקבל את הערעור ומורה על החזרת הדיון לבית משפט קמא על מנת שידון בבקשה לגופה.

זאת, לאחר שמסמכי התכנית ייבדקו ע"י רשות ממשלתית מוסמכת, אשר תאשר ותאמץ את מיסמכי התכנית ותחתום עליהם כמגיש נוסף של התכנית, כמתחייב עפ"י החלטות ועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה מיום 11.01.2015 ("החלטת הוועדה המחוזית") וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתו"ב מיום 14.05.2015 בערר 5/15 ("החלטת המועצה הארצית").

לעומת זאת תשריט "מצב מוצע" מטרתו להגדיר את מדיניות התיכנון והפיתוח של הישוב לטווח שנקבע בתכנית, והוא יחד עם הוראות התכנית, מהוים את המסמכים המחייבים של התכנית (יתר המסמכים מוגדרים כנספחים מנחים).

ראו לדוגמא: סעיף 1.6.2 בהוראות התוכנית קובע כי התכנית איננה משנה תכניות שאושרו לפני תחילתה של תכנית זו למעט האמור בטבלת סעיף 1.6.1 וראו גם סעיף 1.6.3 אשר קובע את ההנחיות לתיכנון המפורט מכוח התכנית, מה שיאפשר בעתיד שינוי המצב המאושר במקומות הרלוואנטיים: " 1.6.3. בתכנית מפורטת שתאושר מכוחה של תכנית זו (להלן: "התכנית המפורטת") ניתן לקבוע כי כל תכנית קודמת, כמשמעה בתכנית זו, החלה על שטח התכנית המפורטת, למעט תכנית זו- בטלה" ויודגש, מעמדו של "תשריט מצב מאושר" בתכנית הוא מעמד של "מיסמך רקע" ולא של מיסמך מחייב.

...

סוף דבר הלכה היא, כי בית משפט זה לא ימיר את שיקול דעתו של מוסד התכנון בשיקול דעתו, באשר לו ניתנה על פי הדין סמכות ההחלטה, וכל זאת במשנה תוקף משמדובר בגוף מקצועי, המרכז את הידע בענייני תכנון ובניה.

התוצאה היא שהעתירה נדחית.

העותרים ישלמו הוצאות ושכר טרחת עו"ד למשיבה בסך של 5,000 ₪ סכום זה יהיה צמוד למדד וישא ריבית חוקית מהיום ועד לתשלומו המלא בפועל.

השאלה מה הקף חובת גילוי המידע ו/או המסמכים של מקבל ההחלטה כלפי האדם אשר עשוי להפגע מהחלטתו, בזיקה למתן אפשרות הולמת להשמיע את טיעוניו בפניו, יכולה להענות בתשובות שונות, בהתאם לסוג ההליך המחייב שימוע, ואולם ניתן ללמוד על ההיגיון המונח בבסיס גידור החובה, מהדברים הבאים, שנכתבו בהקשר אחר: "רק בהצגת המידע הרלוונטי המלא (בכפוף לסייגים המחייבים את חסיונו) לפני מי שעלול להפגע מן החקירה, באה לידי ביטוי זכותו להציג באופן מושלם את עמדתו כנגד הראיות שנתקבלו, לפני הרשות הציבורית הדנה בעיניינו, טרם שזו תכריע את הכף לחובתו. משנמנע מן הנפגע לקבל את כל חומר הראיות, הרי שבכך נפגמה זכותו לטעון, ואין עליו עוד להראות כי במקרה המיוחד גם הביא הדבר לעיוות- דין." בג"ץ 4914/94 יעקב טרנר נ' מבקרת המדינה, מט (3) 771, 790 (1995) ובהקשר נוסף, נפסק כי: "ההגינות והיושר מחייבים כי, משהופיע פלוני לפני גוף הממליץ בענינו וזה האחרון מבקש לבסס את החלטתו על מידע הקשור לאותו פלוני, תנתן לפלוני ההזדמנות להגיב על המידע ולהציג את עמדתו ביחס אליו." בג"ץ 685/78 עומרי מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג (1) 767, 775 (1979).

לנוכח דבריו המפורשים של היועץ המשפטי להנהלת בתי המשפט, אין לקבל את עמדת הנתבעת המנסה להקטין כיום ממעמדו של המסמך, כפי שאף נפסק בבית הדין האיזורי בעיניינה של השופטת צור.

כך, בפסיקה עליה מסתמכים התובעים בבקשתם, בה התקבלה בקשה לגילוי חוות דעת (מכוח חוק חופש המידע ולא בהקשר לשימוע), נקבע מפורשות כי הבקשה מתקבלת, שכן מדובר בחוות דעת שהוצאה על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה וכי לא מדובר "במסמך מדיניות בשלבי עיצוב" אלא "בחוות דעת מוגמרת לכל דבר, שזכתה לאישורו של היועץ המשפטי לממשלה, הופצה לגופים הנוגעים בדבר ומתקיים דיון אודות האופן בו יש ליישם אותה..." (עתמ (ים) 43823-02-17 חדו"ש – לחופש דת ושויון נ' הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד המשפטים, 1.10.2017).

...

לא מצאנו יסוד עובדתי כלשהו לטענה מרומזת זו. הנתבעת הבהירה מפורשות מהם המקרים הנדונים על ידה במקביל לעניינם של התובעים והנתונים העובדתיים הרלוונטיים לאותם מקרים ידועים לתובעים.

סוף דבר לנוכח האמור לעיל, הגענו למסקנה כי דין הבקשה לגילוי המידע ו/או המסמכים שנותרו במחלוקת להידחות וכך אנו מחליטים.

מכיוון שמדובר בהליך בהתהוות וביחסים נמשכים – אנו קובעים כי כל צד ישא בהוצאותיו.

במהלך הדיון בעתירה ביקש סגן ראש אגף התקציבים להדגיש, כי הסיכומים התקציביים, מהוים מעין "זיכרון דברים", "לא סופי", בין מנכ"ל המשרד או תקציבן המשרד לבין אגף התקציבים לגבי כוונות משותפות ומדיניות שבכוונת הצדדים לקדם, כאשר אין להם מעמד מחייב, ומה שיחייב הוא המידע שיופיע בהחלטת הממשלה או בחוברות המונחות לפני הכנסת.

שנית, בפועל, עבודת הממשלה נסמכת על הסיכומים הללו; וכך, למשל, במסמכים של אגף התקציבים המפורסמים לציבור הנושאים כותרת "בקשה לשינויים בתקציב", נכתב שהתיקונים נעשים בזיקה למספר סעיפי תקציב שבסיכומים התקציביים; דהיינו, גם הממשלה והמשרדים רואים בסיכומים התקציביים את המסמך המחייב והסופי לעניין תקציביהם, וזאת לצורך שינוים ועדכונים של תקציב המדינה (כדוגמת נספח 1 לעיקרי הטיעון).

...

בנוסף טוען המשיב, כי לסיכום התקציבי, כשלעצמו, "אין תוקף משפטי והוא מהווה תכתובת פנים-ממשלתית בכל הקשור לניהול תקציב המדינה והפעילות הכלכלית הממשלתית". בהקשר זה מדגיש המשיב, כי הסיכומים התקציביים, כשלעצמם, לא משליכים ישירות על הציבור, שכן כל צעד אופרטיבי כלפי הציבור הכלול בהם, דורש "פעולה מקיימת". הסיכומים התקציביים נערכים ללא ליווי משפטי, ומכל מקום אין להם כל תוקף משפטי, לא בהיבט המינהלי ולא בהיבט החוזי, ולא ניתן לאכפם.

גם התנהלות המשיב תומכת במסקנה זו, עת הודיע במסגרת העתירה כי בתום שנת התקציב יוכלו העותרים להגיש בקשה לחשיפת הסיכומים התקציביים, ושעה שאישר לאחרונה כי לקראת אישור תקציב המדינה לשנים 2024-2023 פורסם בצד חוקי התקציב גם פרק של "עיקרי הסיכומים התקציביים", הכולל רכיבים שהבשילו למדיניות.

סוף דבר על-יסוד האמור לעיל, החלטתו של המשיב, בדבר הסירוב הגורף והמוחלט למסור לעותרים את הסיכומים התקציביים לשנים 2022-2021, או כל מידע מהם - מבוטלת.

המשיב ישלם לעותרים, יחד ולחוד, שכ"ט בסך 12,000 ₪ כערכו של סכום זה היום, וכן את סכום האגרה ששולמה על-ידם בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום תשלומה.

ב"כ המבקש הוסיף, כי סבר שהסייג אותו הוסיף ב"כ המשיבה בהסכמות במעמד הדיון ולפיו "אין בהודאה זו בכדי לכבול את ידיה מלהוציא צו הריסה חדש או לפעול בכל מישור משפטי אחר לצורך סילוק הבנייה" ואשר לא היה חלק מההסכמות שגובשו מחוץ לאולם בית המשפט, נועד להגן על זכויות המשיבה לפעול במידה ויחול שינוי במצב הקיים בשטח.

המבקש טען עוד להעדר תשתית ראויה להוצאת הצוו, דבר אשר מהוה פגם בהליך הוצאת הצוו ואשר מחייב את ביטולו.

משכך, הוראות החוק גוברות על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה שניתנו עובר לתיקון 116 (ראו עפ"א (מחוזי-חי') 31337-07-19 כמאל עתאמנה נ' היחידה הארצית לאכיפה דיני התיכנון והבניה, פסקות 10-13 [פורסם בנבו] (22.07.2019); עפ"א 7186-02-21 היחידה לאכיפה נ' ג'ומעה [פורסם בנבו] (21.07.2021)).

כעולה ממדיניות האכיפה של היחידה הארצית לאכיפת דיני התיכנון והבניה, נקבעו "דגשים לאכיפה מדינתית במיגזר הערבי". בין היתר, נקבעה קדימות אכיפה במיגזר הערבי ל"בנייה בשטח פתוח" ובניה "מסכלת תיכנון". בנוסף, במסמך המדיניות "מדיניות אכיפת התיכנון והבניה במרחב התיכנון המקומי", נקבע מדרג אכיפה גבוה מקום שמדובר בבניה בשטח פתוח, כאשר החשש שבניה זו, בדומה למקרה שבפניי, מחוץ לקו הכחול, תסכל תיכנון עתידי ותפגע בפתוח בטווח הארוך.

...

לנוכח האמור לעיל, לא ניתן לומר כי קיים צפי תכנוני או שהיתר הבניה נמצא בהישג יד. לנוכח כל המפורט לעיל, דין הבקשה לביטול הצו להידחות.

כפי שנקבע לא אחת, אין לאפשר שימוש לרעה בהליכי משפט, כאשר תכליתה של הבקשה להביא ל"דחיית הקץ", בניסיון למנוע ללא הצדקה וללא כל בסיס בדין את ביצועו של צו ההריסה של מבנה בלתי חוקי (ראו והשוו רע"פ 8220/15 רשיק כפאיה נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (27.12.2015)).

סוף דבר לאור שפורט, משאין חולק כי המבנה נבנה והוקם ללא היתר, טרם חלפו שישה חודשים מיום שהסתיימה העבודה האסורה, וכן המבנה טרם אוכלס, ומשנקבע כי לא נפלו פגמים בהוצאת הצו בוודאי לא פגמים חמורים שמצדיקים ביטולו, ובנסיבות בהן היתר הבניה אינו מצוי בהישג יד, דין הבקשה לביטול צו ההריסה להידחות.