מעמד ממשלת ישראל ה-36 בתקופת בחירות

כך, כבר נפסק כי "משטר דמוקרטי נאור הוא משטר של הפרדת רשויות" המקיימות מערכת של איזונים ובלמים (בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, פס' 19 (1985) (להלן: עניין סיעת כך)); וכך, עמד בית משפט זה על הצורך להעניק "משקל ראוי למעמדה הרם של הכנסת כבית המחוקקים של המדינה, 'שנבחר בבחירות דמוקרטיות ומשקף את רצונו החפשי של העם'" (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, עמ' 41 (2004).

כך נוכחנו בדבר במו עינינו, בתקופת כהונת הממשלה הקודמת (הממשלה ה-36), כאשר הספיקה פרישתה של חברת כנסת אחת (ח"כ עידית סילמן) כדי להתניע את הפלת הממשלה כולה.

האין זו סכנה גדולה וממשית למשטר הדמוקרטי בישראל? ההשלכות החמורות של העידר פקוח אפקטיבי על פעילותן של ממשלות מעבר, במתכונת שעלולה להשליך על חילופי שילטון דמוקרטיים, מיתעצמת נוכח המציאות הפוליטית הלא-יציבה בישראל, שבה היתקיימו בשנים האחרונות מספר מערכות בחירות בזו אחר זו, כך שממשלות מעבר כיהנו במשך תקופה ארוכה.

...

כשלעצמי סבורני, כי אין זה סוף הדרך.

ניטיב אפוא לעשות, אנו השופטים, אם נוסיף ונאמר בשולי פסק הדין: "אכן, בצעד חריג וחסר-תקדים, נאלצנו ברוב דעות להורות על פסילתו של חוק-יסוד. באופן פורמלי, לא היה מנוס מלהורות על ביטולו המוחלט של דבר החקיקה, אף בנוסחו ה'רזה', שכן אין זה בסמכותנו לכתוב את דבר החקיקה מחדש. יחד עם זאת, מקבלים אנו את מרותו של המכונן, את מרותו של העם שאֵלו הם נציגיו. נעשה כמידת יכולתנו, על מנת להגשים את רצונו של המכונן. לפיכך, משקבענו כי נוסח 'רזה' של החוק, לא היה נפסל על-ידנו, אזי אין אנו רואים צורך להמתין לחקיקתו של חוק-יסוד חדש שיקבע הסדר דומה. בהעדר מגבלה חוקית, ומשהדבר מצוי בגדרי סמכותנו, נודיע עתה, כי מעתה והלאה, נסיג את הגלגל לאחור. לא נשתמש עוד בעילת הסבירות בעניינן של החלטות הממשלה ושׂריה, אלא אם כן נקבע כי ישנם נתונים חד-משמעיים, המלמדים כי אותה החלטה כה בלתי-סבירה, באורח קיצוני, עד ששום ממשלה סבירה לא היתה יכולה לקבל החלטה שכזו. אותו מבחן ותיק וטוב, שהיה באמנה איתנו מראשית הדרך ועד לפסק הדין בעניין דפי-זהב; סבירות נוסח 'וונדסברי'". 'אל תגידו יום יבוא, הביאו את היום, כי לא חלום הוא, ובכל הככרות הריעו רק שלום'.

אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שיוכרז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה.

בית משפט זה עמד לא אחת על מעמדו המיוחד של ראש הממשלה, ועל שיקול הדעת הרחב המסור לו בהרכבת ממשלתו (ראו: עניין פוקס, בעמוד 465; בג"ץ 5853/07 אמונה תנועת האשה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פ"ד סב(3) 445, 476–478 (2007) והאסמכתאות שם; ראו והשוו גם: בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46, 58 (1997); עניין שטנגר, בעמוד 492; עיינו גם: רובינשטיין ומדינה, בעמוד 836).

לדיון נרחב ביחס למשמעותה של השמטה בעת תיקון חוק יסוד, לרבות הסקה מלשון ה"הן" על ה"לאו" – אפנה, מבלי להאריך, לעניין סיעת חד"ש, לעניין קרן דולב וכן לבג"צ 869/92 ניסים זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש-עשרה, פ"ד מ"ו (2) 692, 707-706 (1992), שם הסיק השופט א' ברק (כתארו אז) על קיומו של הסדר שלילי מהיעדר אזכור בחקיקה למצב דברים מסוים, ופסק שבמקרה כזה: "ממילא אין השופט רשאי להשלים את שהמחוקק לא הסדיר". פרופ' Goldsworthy, אחד מגדולי החוקרים של תורת ההשתמעות החוקתית חיווה דעתו כי יש ליתן משקל דומה להחלטות המכונן להשמיט סעיפים מהחוקה (דוגמאת סעיף 33(ד) לחוק יסוד: הממשלה הקודם אצלנו), כמו לעיצוב סעיפים קיימים, לגדרותיהם ולמבנה החוקה (עיינו:Goldsworthy, Constitutional Implications Revisited, 30 U. Queensland L.J. 9, 21 (2011)).

הוא סבור, כי הנוהג עד הינה היה מוגבל בזמן, ומכל מקום דינו בטלות כמו "סגן השר במעמד שר". חברתי משיבה כי ההיסטוריה הטרום-חוקתית המלמדת על התכלית, אינה תומכת בעמדת חברי במישור הסמכות, וכי עסקינן אפוא במישור שיקול הדעת, שאינו חלק מן העתירה ואינו טעון הכרעה (כגון למשל נושא העומס המוטל על ראש הממשלה בריבוי משרדים שבאחריותו).

...

לסיכום, עילת הסבירות לא הועלתה לפנינו במישרין, ועל כן אינני מביע עמדה ביחס לתשתית העובדתית הקונקרטית מושא העתירה.

עם זאת, ניתוח עיוני ועקרוני של הסוגיה מוביל אותי למסקנה שאין ליצור חומה בין מישורי הסבירות והסמכות, וכי סוגיית הסבירות מהווה חלק מן הדיון בשאלת הסמכות.

סוף דבר, אני מסכים עם חבריי, הנשיאה מ' נאור, המשנה לנשיאה א' רובינשטיין והשופט ס' ג'ובראן, כי דין העתירה להידחות.

לצורך זה, ואף שקיימת על כך מחלוקת בין מלומדים ופוסקים (פרידמן וכהן, דיני חוזים, כרך א' עמ' 359 עד 366; פרופ' שלו, "הסכמים פוליטיים", עיוני משפט ט"ז (התשנ"א) 215; י' זמיר, "הסכמים פוליטיים", ספר לנדוי, כרך ב' (תשנ"ה) 779, 808; בג"צ 5364/94 ולנר נ' יו"ר מפלגת העבודה הישראלית, פ"ד מט(1) 758; ע"א 6490/97 אלחג' נ' אבו עקל, פ"ד נג(2) 49; בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(1), 749; עע"מ 5042/01 גדבאן נ' חורפיש, פ"ד נו(3) 865), היא מוכנה להניח כי הסכם רוטאציה אף שהוא הסכם פוליטי, אינו פסול לכשעצמו.

סעיף 40 הנ"ל, כמו גם הוראת סעיף 41 לחוק יסוד: הכנסת, המאפשרת לחבר הכנסת לחזור בו מהתפטרותו במשך 48 שעות ממועד הגשת כתב ההתפטרות, נועדו להבטיח כי ההתפטרות תיעשה ברצון חופשי ומיוזמתו של חבר הכנסת (ראו: אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל - עקרונות יסוד ב, 704 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: רובינשטיין ומדינה); ע"א 5813/96 דיאב נ' עריית תמרה, פ"ד נא(1) 241 (1996)).

עם זאת, אלה הם עניינים שהסמכות הראשונית להידרש להם נתונה בידי ועדת הכנסת תוך מתן זכות טיעון למי שעלול להפגע (עיינו: בג"ץ 1759/06 מפלגת העבודה נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית (לא פורסם, 14.8.2006), רובינשטיין ומדינה, 703-702; אמנון רובינשטיין ורענן הר-זהב פירוש לחוקי היסוד חוק יסוד: הכנסת 54-45 (1993); יגאל מרזל המעמד החוקתי של מפלגות פוליטיות 434-433 (2004)).

...

דומני כי המועדים השונים שציינו חבריי לעניין תום תקופת כהונתו של המשיב על פי המוסכם (חודש אפריל 2008 לשיטת השופט א' לוי; חודש אוגוסט 2008 לשיטת השופט ח' מלצר), ממחישים את הבעייתיות ואת המורכבות העובדתית הכרוכה בסכסוך דנן והם מחזקים את המסקנה כי ההכרעה בו מצריכה דיון ממצה בגרסאות העובדתיות הסותרות שהעלו הצדדים.

מטעמים אלה אני מצטרפת לתוצאה אליה הגיעו חבריי ולפיה דין העתירה להידחות.

ת אשר על כן העתירה נדחית.

ביום 24.12.2014 פירסמה המשיבה הודעה לציבור שעניינה תחולת הוראות סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע כי חיקוקים שתוקפם אמור ליפקוע בתקופת בחירות יוארך תוקפם עד תום שלושה חודשים מכינונה של הכנסת החדשה, וזאת ביחס להוראות חוק בתחום המיסים (להלן: "ההודעה").

בדיון בועדת הכספים ערב הבחירות לכנסת ה-19 הובעה מטעם היועץ המשפטי לממשלה עמדה לפיה סעיף 38 לא יחול על מקרים בהם דבר חקיקה מתייחס לאירועים שיקרו בתוך תקופה מסוימת, להבדיל ממצב של פקיעת חיקוק.

גם אם יגיע בית המשפט למסקנה כי שולם מס שלא כדין, אזי לא קמה חובת השבה, וזאת לאור מעמדה הייחודי של המשיבה כמי שפועלת לטובת כלל הציבור ולמען מניעת פגיעה בתקציב המדינה.

אכן, כפי שטען המבקש במסגרת הבקשה לצרוף אסמכתא שהגיש, אך לאחרונה בת"צ 27875-03-15 (מחוזי ת"א) עובדיה נ' מדינת ישראל משרד הפנים (6.9.2016) (להלן: "עניין עובדיה")) פסק בית המשפט המחוזי כי אין מניעה עקרונית לתקוף חקיקת משנה בתקיפה עקיפה במסגרת תובענה מנהלית ייצוגית כאשר אין לצפות מאדם שנגבה ממנו סכום מועט של כ-15-20 ₪ כי לצורך השבתו יטרח ויגיש עתירה לבג"צ כדי שזה יצהיר על אי סבירות התקנות.

...

בנסיבות ענייננו, סבורני כי המבקש העלה סוגיה בעלת חשיבות עקרונית ועל כן ראוי לחול החריג לכלל בדבר מיצוי ההליך השומתי, בהיותו נוגע לעמדה הפרשנית של המשיבה ביחס למצב המשפטי החל לגבי ציבור רחב של נישומים, ומאחר שאכן בנסיבות העניין, ככל הנראה לא היה ההליך השומתי מייתר את ההליך הייצוגי, וזאת לאור עמדתה העקרונית של המשיבה (השוו: ת"צ (מחוזי מרכז) 58029-11-14 קירשבלום נ' מדינת ישראל משרד האוצר - רשות המסים (14.2.2017) לא כך בכל הנוגע להעדר הפנייה המוקדמת.

אין בידי לקבוע אם פנייה מוקדמת בענייננו הייתה מייתרת את הדיון, אך ללא ספק שהיה ביכולתה, למצער, להביא לחידוד המחלוקות הקיימות בין הצדדים ולמקד את טענותיהם באופן שהיה תורם ליעילות ההליך (ראו: עניין מי הגליל בפסקאות ל' ו-ל"ו לפסק דינו של המשנה לנשיאה כבוד השופט א' רובינשטיין.

המזכירות תשלח את החלטתי לסלק על הסף את התובענה והבקשה לאישור התובענה כייצוגית, למנהל בתי-המשפט, בצירוף עותק מפסק-הדין, זאת בהתאם להוראות סעיף 14(ב) לחוק תובענות ייצוגיות.

ביום 23.3.2021 היתקיימו הבחירות לכנסת ה-24.

ביום 13.6.2021 הושבעה הממשלה ה-36 והשרים ניכנסו לתפקידיהם.

ביני לביני, ביום 31.5.2021 היתכנסה ועדת הכספים הזמנית של הכנסת לדיון שעניינו פירסום מבחני התמיכה לשנת הלימודים התשפ"ב. במהלך הדיון עלתה דרישה מצד יו"ר הועדה לפרסם את מבחני התמיכה לשנת הלימודים התשפ"ב בנוסח של מבחני התמיכה הישנים, אולם דרישה זו ירדה מן הפרק נוכח עמדתם של נציגי הממשלה לפיה אין לקבל החלטה בכגון דא בעת כהונתה של ממשלת מעבר – זאת, מאחר שהחלטה זו תכבול את ידי הממשלה העתידית.

היזקקותם לתשלומי רווחה אינה גורעת כהוא זה מכבודם וממעמדם כאזרחים שווי זכויות, ועל כן אין להתייחס אליהם כאל חיילים בלוח השחמט, שאותם ניתן להזיז ממקום למקום כדי לקדם את תכנית-העל של מי שמנהל את המשחק.

אשר למישור הסעד – כידוע, לפי עקרון התוצאה היחסית (או הבטלות היחסית), שמבחין בין הפגם בהחלטה המינהלית לבין תוצאתו (בג"ץ 1633/20 "סל" שירותי סיעוד נ' מדינת ישראל, פסקה 4 לפסק דיני (27.7.2020); רע"פ 3080/10 סמורגונסקי נ' התובע הצבאי הראשי, פסקה 12 (25.12.2012); בג"ץ 5660/10 עמותת איתך – משפטניות למען צדק נ' ראש ממשלת ישראל, פסקות 23-22 (22.8.2010)), על בית המשפט לבחון את הסעד המתאים בהיתחשב בנסיבות המקרה שלפניו.

...

סבורני כי בקביעת הוראת המעבר לא ניתן משקל מתאים גם לפגיעה שתגרם לפעוטות עקב הכורח לעזוב את מעון היום בעיצומה של שנת הלימודים.

הוראת המעבר בנוסחה הנוכחי לא נותנת משקל מספיק לשיקולים אלה, ואין מנוס מן המסקנה כי גם מטעם זה היא נופלת מחוץ למתחם הסבירות.

די באמור כדי להגיע למסקנה בהתייחס לתקפה של הוראת המעבר, ואיני סבור אפוא כי עלינו לקבוע מסמרות בקיומן של קבוצות מקרים שבהן תהא מחויבת הרשות לנקוט במדיניות מסוימת.