מסמך מדיניות סעיף 119א לחוק התכנון והבנייה

ביום 10.9.2015 הוגש לות"ל דו"ח בדיקה תכנונית לפי סעיף 76ג(3)(א) לחוק התיכנון והבניה בו נקבע כי התכנית עומדת בדרישות החוק והתקנות וכן בדרישות הות"ל. בספטמבר 2015 נימסר לרכבת ישראל מיסמך הנחיות מפורט להכנת תסקיר השפעה על הסביבה לתת"ל 45א ביחס לאתר רג"מ, ובמקביל הועברו הנחיות גם ביחס לאתר לוד.

בנוגע לטענות בדבר שיעור השיפוי נטען כי ועדת המשנה סברה שאין לסטות מהמדיניות של שיפוי בגובה 70%, שהוא השעור הקבוע בחוק.

...

עיון בטענות העותרות, בכתב ובעל-פה, מעלה כי בסופו של דבר טענות העותרות (למעט טענת הסמכות שתידון להלן) אינן אלא טענות המכוונות נגד שיקול הדעת התכנוני-מקצועי של המועצה הארצית לתכנון ובניה, שהיא מוסד התכנון המקצועי העליון, בכובעה כוועדה לתשתיות לאומיות, אשר אישרה את התכנית פה אחד, לאחר הליך תכנוני ממושך וקפדני.

כפי שיפורט להלן, אני סבור כי אין בטענה זו ממש.

בסופו של דבר, מדובר בהכרעות מקצועיות-תכנוניות במהותן, המצויות בתחומי סמכותם ומומחיותם של מוסדות התכנון, ובענייננו מדובר כאמור במוסד התכנון המקצועי העליון.

תסקיר זה הוא "מיסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצימצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות" (סעיף 1 לחוק התיכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

תסקיר מסוג זה אמור לבחון תכנית מתאר, בדומה לתסקיר השפעה על הסביבה, אולם – בשונה ממנו – להיתמקד בהיבטים כוללים של בריאות הציבור (יניב רונן בחינת האפשרות לשלב הערכת סיכון בריאותי בתסקיר השפעה על הסביבה (הכנסת, מרכז המחקר והמידע 2010); מיה נגב "ההשפעה של מדיניות ציבורית על בריאות הציבור: תסקיר השפעה על הבריאות ככלי להטמעת שקולי בריאות בקבלת החלטות" אקולוגיה וסביבה 10(3) (2019) https://magazine.isees.org.il/pdf/16666.

היא קיבלה את עמדת משרד הבריאות כי "יש לחזק את המרכיב הבריאותי הקיים במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה שנערך כיום לתכניות מפורטות לכריה ולחציבה". בהתאם, היא קבעה כך: "א. תסקיר ההשפעה על הסביבה בתכניות מפורטות למחצבות יציג את הריכוזים הצפויים בסביבה גם ביחס ל'ערכי היעד' ויבחן את ההשפעה של המחצבה בהתייחס, בין היתר לשימושים רגישים המצויים בסביבת המחצבה (כגון גני ילדים ובתי ספר, בתי חולים, בתי אבות, ומרפאות). ערכי היעד מוגדרים בחוק אויר נקי כ'ערכים שחריגה מהם מהוה חשש לסיכון או לפגיעה בחיי אדם, בבריאותם או באיכות חייהם של בני אדם...'.

...

אף סוגיה זו דומה לענייננו, ואין צורך להאריך מעבר לדברים שאמרנו עד כה. התוצאה היא העדר עילה להתערבותנו בהפעלת שיקול הדעת של גופי התכנון, ולפיכך דין העתירה להידחות גם בראש השני של הצו על תנאי.

אף שהתוצאה היא דחיית העתירות, חלק מטענות הצדדים שמורות להם להליכים עתידיים בהתאם להתקדמות הליכי התכנון וההחלטות שיינתנו בהם.

סוף דבר הראש הראשון של הצו על תנאי זכה למענה בידי משיבי הממשלה (גם אם לאחר דיון בהתנגדות לצו על תנאי).

לאחרונה ממש התייחסתי שוב לסוגיה זו, והבהרתי כי – "ועדות הערר המחוזיות הוקמו במסגרת תיקון 43 לחוק התיכנון והבניה, והרכבן, תפקידיהן וסמכויותיהן הוסדרו במסגרת סימן ב'1 לפרק א' לחוק (סעיפים 12א-12ה). ועדת הערר הוסמכה בין היתר 'לידון ולהחליט בערר על החלטה של ועדה מקומית' (סעיף 12ב(א)(1) לחוק). תפקיד ועדת הערר אינו הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות הועדה המקומית, אלא קיום בחינה מקצועית-תכנונית של החלטות הועדה המקומית לגופן, כמוסד תיכנון מקצועי גבוה יותר בהירארכיה התכנונית" (עע"מ 5097/19 הועדה המקומית לתיכנון ולבניה לוד נ' ועדת הערר, פסקה 16 (6.8.2020).

ובהמשך לכך נקבע בסעיף 22 לתמ"א, שכותרתו "שמירת זכות הועדה המקומית לסרב לתת היתר", כי - "אין באמור בתכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בניה על פי סעיפים 14-11א אם מצאה משיקולים תיכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות, כי יש לסרב לבקשה להיתר, או אם מצאה כי תוספת הבניה צריכה להבחן במסגרת תכנית שתסדיר עניינים נוספים אלה לאור התוספת המבוקשת הועדה המקומית תפרט בכתב את הנימוקים לסרוב כאמור. ועדה מקומית רשאית לשקול, בין השאר, ההוראות של תכנית כוללנית לרבות תכנית כוללנית שהוחלט להפקידה, או מיסמכי מדיניות שהוכנו על ידה, במסגרת שיקוליה בבקשה להיתר לפי תכנית זו" יצוין כי בעבר נוסח סעיף 22 לתמ"א דרש מהועדה המקומית "טעמים מיוחדים" לשם סרוב לבקשה להיתר לפי התמ"א, אך דרישה זו הושמטה בתיקון 3א לתמ"א מדצמבר 2016.

...

לאחר שיג ושיח והתייעצות הודיע בא-כוחה של אופקים כי מקובלת עליו הצעת בית המשפט.

בפסק דינו של בית המשפט קמא בענייננו היה משום "היפוך היוצרות" לענין כללי הביקורת - כאשר מחד גיסא, ביטל הוא את החלטת ועדת הערר בנימוק ש"הוועדה המקומית עשתה מלאכתה נאמנה" ועל כן לא היה מקום להתערבות ועדת הערר בהחלטתה (פסקה 10.2 לפסק הדין); ומאידך גיסא, מצא בית המשפט להתערב בשיקול הדעת התכנוני של ועדת הערר לענין קביעת האיזון הראוי בין שיקולים תכנוניות מובהקים.

סוף דבר: הערעור מתקבל במובן זה שפסק דינו של בית המשפט קמא מבוטל, והחלטת ועדת הערר תחזור על כנה.

למבנה 3 כניסות המחלקות את הבניין לחלק מערבי (כניסה א'), חלק מרכזי, (כניסה ב') וחלק מזרחי (כניסה ג').

. "שאינו מהוה איזון מספק בין האנטרס בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה לבין היבטי התיכנון .." כקבוע בסעיף 152 (ד) לחוק התיכנון והבניה: "החלטת ועדת הערר תבוא במקום החלטת הוועדה המקומית או רשות הרשוי, לפני הענין." החלטת ועדת הערר היא לפיכך החלטת מוסד התיכנון המקצועי הגבוה ביותר בהירארכיה התכנונית.

סעיף 22 לתמ"א 38 מבהיר שאין בהוראות התכנית בכדי לשלול את סמכותה של הוועדה המקומית לסרב למתן היתר בניה הכרוך בתוספות בניה וזאת משיקולים הנובעים מתכניות כוללניות ומופקדות ומסמכי מדיניות בקובעו: "ועדה מקומית רשאית לשקול, בין השאר, הוראות של תכנית כוללנית, לרבות תכנית כוללנית שהוחלט להפקידה, או מיסמכי מדיניות שהוכנו על ידה, במסגרת שיקוליה בבקשה להיתר לפי תכנית זאת". משכך, נקבע על –ידי ועדת הערר כי בהפעלת שיקול דעתה על הוועדה המקומית להתייחס למכלול שיקולים תיכנוניים כמפורט בסעיף 22 לתמ"א, ובכלל זה שיקולים תיכנוניים, אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות וכד'.

...

בסופו של דבר החלטת ועדת הערר שביטלה החלטה של וועדה מקומית לאשר בקשה להיתר בניה נותרה על כנה.

בנוסף עמדה ועדת הערר על מאפייני תמ"א 38 כתכנית ארצית ללא תשריט שאינה מכשיר תכנוני "רגיל" המתייחס למגרש מסוים ועל המסקנה הנובעת מכך שלפיה אין התמ"א יכולה לספק "אמירה תכנונית" פרטנית או להבטיח מתן היתרים מכוחה לכלל המבנים הלא מחוזקים, ובקביעות אלה לא נפל כל דופי.

התוצאה העתירה נדחית.

הסעיף מפנה לסעיף 119ו' לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן – חוק התיכנון והבניה), הקובע כי רשות רשוי כאמור תורכב מיו"ר הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה, מתכנן המחוז והמהנדס הוועדה המקומית שבתחומה נמצא מתקן הגז.

זאת, על רקע האנטרס הצבורי הרחב בקידום ועידוד הנחת תשתיות גז טבעי, מתוך תפיסת מדיניות בדבר התועלות הטמונות בשימוש בגז למטרות רחבות, ובהנתן המהות המוגבלת של התשתית בה מדובר.

בעניינינו, על-פי המסמכים שצורפו, התכנית פורסמה באתר האנטרנט של מנהל התיכנון, במועצה האזורית ובלוח המודעות של הוועדה המקומית ושל הוועדה המחוזית לתו"ב. כמו-כן, הודעה על פירסום התכנית להשגות הציבור פורסמה בשלושה עיתונים.

עם זאת אציין את עמדתי, כי סיווג תכנית עבודה (שמטבעה עוסקת בהיבטי מיקרו במקרקעין) במעמד המקביל למעמד של תכנית מפורטת בלבד, עלול להביא להטלת מיגבלות לא מבוטלות על האפשרות לקדם תיכנון של רשת חלוקת גז טבעי לפי תכניות עבודה, ודומה כי הדבר איננו מתיישב עם התכלית היסודית והבסיסית של החקיקה, שהיא ליצר מסלול חלופי ומזורז להליכי תיכנון "רגילים". כמו-כן, אין להיתעלם מכך כי המגמה הכללית בחקיקה ובפסיקה לאורך השנים, טשטשה במידה לא מבוטלת את ההבחנה בין תכנית מתאר מקומית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת, לבין תכנית מפורטת, תוך הפחתת המשמעות המעשית של הבחנה כאמור בתוך עולם התיכנון שלפי חוק התיכנון והבניה (ראו: שרית דנה ושלום זינגר דיני תיכנון ובנייה (התשע"ה – 2015), כרך א', עמ' 347-355).

...

למסקנה זו לא הובאו נימוקים של ממש בתגובת המדינה.

במכלול אלה, סבורני כי הכף נוטה לראות בתכנית עבודה כאמור כמקבילה במעמדה לתכנית מתאר מקומית עם הוראות של תכנית מפורטות, כגישת המדינה, אם כי כאמור איננה רואה הכרח במקרה דנן לקבוע מסמרות בעניין זה. אוסיף כי במבט צופה פני עתיד, סבורני שטוב תעשה המדינה אם תיזום הליך תיקון חקיקתי לצורך הגדרה ברורה ומפורשת של היחס בין תכניות קיימות לפי חוק התכנון והבניה, לבין תכנית עבודה מכוח חוק משק הגז הטבעי, שאיננו מוצא ביטוי ברור דיו בנוסח סעיף 25(יד) לחוק הקיים.

סוף דבר: על יסוד כל המקובץ, העתירה נדחית.