מינוי חברי מועצה סטטוטורית: סמכות השר לאי מינוי בשל חשדות לטוהר מידות

לטענת הערייה, משמדובר במינוי לתפקיד סטאטוטורי - תפקיד המהנדס, לא חלות התקנות עליהם מתבססים התובעים, אלא, סעיף 169ב' לפקודת העיריות (נוסח חדש) הקובע את הרכב וועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים.

על פי סעיף זה, הרכב הועדה כולל את ראש הערייה, שני חברי מועצה, מנכ"ל הערייה ונציג שר הפנים המשמש בתפקיד מקביל בערייה אחרת.

בפסק הדין בעיניין אייזנברג בו נדונה פסילת מינויו של אדם לכהונת מנכ"ל, ציין השופט א' ברק: "סוג המשרה, אותה אמור עובד הציבור למלא, משפיע על משקלו של העבר הפלילי באיושה. לא הרי משרה זוטרה כהרי משרה בכירה; לא הרי משרה שאין עימה מפגש עם הציבור כהרי משרה שיש עמה מפגש עם הציבור; לא הרי משרה שאין עימה שליטה, פקוח, הכוונה והדרכה של אחרים, כהרי משרה שיש עימה פקוח על אחרים ואחריות על המשמעת. לא הרי מי שמשרתו להיות מובל כהרי מי שמשרתו להיות מוביל; לא הרי משרה שבעצם מהותה אין בה דרישות אתיות מיוחדות מבעל המשרה ומזולתו כהרי משרה שכל כולה היא הטפה לרמה אתית גבוהה". בדומה, פסק השופט י' זמיר בעיניין יוסף אור : "ככל שעובד המדינה נושא משרה רמה יותר, שיש עימה אמון רב יותר וסמכויות חזקות יותר, כך יש מקום לידרוש ממנו שיקפיד יותר במילוי תפקידו על טוהר המידות ועל היתנהגות הולמת. לעניין זה יש הבדל בין עובד בכיר, הממונה על עובדים רבים ואמור לשמש דוגמא להם ולציבור, לבין עובד זוטר. יש מקום לצפות ולדרוש ממנהל כללי של משרד ממשלתי יותר מאשר מצפים ודורשים מן המזכירה שלו, כשם שיש מקום להקפיד עם המפקח הכללי על המישטרה יותר מכפי שמקפידים עם שוטר מן השורה ... ייתכן כי עבירה מסוימת תיחשב כעבירה שיש עימה קלון כאשר היא מבוצעת בידי עובד בכיר בשירות המדינה, המכהן במשרה שיש עימה סמכויות רבות ורגישות מיוחדת, והיא לא תחשב עבירה שיש עימה קלון אם בוצעה בידי עובד זוטר, שלא הוטלו עליו אלא תפקידי עזר פשוטים"..

המדינה, בסיכומיה, אינה מביעה עמדה חד משמעית בסוגיה זו. בעיניין בן שימול נ' יורם כמיסה ואח' (ע"ע 12050-04-15, 5102-04-15) עמד ביה"ד הארצי על הקושי שבהגדרות ובהוכחת "מינוי פוליטי פסול". וכך קבע ביה"ד: "... עיון בפסיקה ובספרות מלמד כי המושג... מינוי פוליטי (להבדיל מ - "מינוי פוליטי פסול") מתייחס לקשת רחבה של תופעות, שונות זו מזו במהותן ובמידת הרבב שמקובל לייחס להן, ובכלל אלה: "מינוי פוליטי שמקומו בשיוך מפלגתי או אירגוני של המועמד; ברצון להעצים את כוח האחיזה השלטוני של מפלגה או קבוצה שאליה משתייך הגורם הממנה או להחליש מפלגות או קבוצות מתחרות; בדמיון הקיים בתפיסה האידיאולוגית שבין בעל הסמכות למנות לבין המועמד לתפקיד; באנטרס אישי צר של בעל הסמכות...; באמון אישי מיוחד שרוכש בעל הסמכות כלפי המועמד, אשר עשוי להבנתו לסייע לו להפעיל את כוחו השלטוני בצורה יעילה ונוחה יותר..." באשר לקושי הראייתי בהוכחת המניע הפסול, נאמר: "המשוכה הנוספת בדרך להוכחתו של מינוי פוליטי פסול... קשורה כאמור בקושי הראייתי. זאת משום היותו של המניע מעצם טיבו - ניסתר... על רקע קושי ראייתי זה... הותוו בפסיקה כללים ראייתיים מותאמים ומקלים לצורך הוכחתו של מינוי פוליטי פסול. על פי כללים אלה, די בכך שהתובע יציג תשתית ראייתית שיש בה לעורר ספק מהותי, או חשד סביר וממשי לקיומו של מניע פוליטי כאמור, על מנת להעביר את הנטל להסיר את החשד אל הגורם הממנה". בעיניין בן שימול לעיל, קבע ביה"ד כי הוכח קיומו של מניע פוליטי פסול מתוך "הניסיון להצניע ולהכחיש הזיקה הפוליטית (לרבות טיבה והיקפה) שבין ראש המועצה לבן שימול הן מהגורם הממנה את הועדה, הן מחברי וועדת הבחינה והן מבית הדין וכן הניסיון למנוע מן הועדה מידע חיוני לצורך הערכה של מידת התאמתו של בן שימול לתפקיד... על מהותו של המניע הפוליטי של ראש המועצה, כמניע פוליטי פסול, ניתן ללמוד, בין היתר, מהניסיון להסתיר מן הגורם הממנה ומחברי הועדה כל מידע חיוני ורלוונטי שעשוי היה להכשיל את המינוי של בן שימול לתפקיד". משמיעת הראיות שבאו בפנינו, הוכיחו התובעים קיומו של חשד סביר לקיומו של ניגוד עניינים על רקע פוליטי פסול בין ראש הערייה והנתבע 4.

...

להלן נפרט הטעמים שהביאונו למסקנה זו. בתיק הפ"ב (חי') 6847-06-09 נדונה בקשת הנתבע 4 לאכוף על העירייה (מועצה דאז) סעיף בוררות הנמצא ב - 10 הסכמים שנערכו עמו בקדנציה קודמת בשנים 2008-2005, בהן שימש בתפקיד ראש המועצה ראש העירייה דהיום.

מערכת הקשרים המיוחדת שבין ראש העירייה לנתבע 4, שהוכחשה, מוצאת ביטוי בפסיקות שהובאו לעיל ולא נסתיימה, כפי שנמצאנו למדים מהראיות שבאו בפנינו, לאחר בחירות 2008.

סיכום לנוכח כלל הפגמים שנפלו במכרז כמפורט לעיל, מקבלים אנו את התביעה ומורים על בטלות המכרז לתפקיד מהנדס העירייה, נשוא העתירה.

ביום 16.1.2019 נעצר עו"ד נוה על ידי משטרת ישראל, בשל חשדות הנוגעים לטוהר המידות בכל הנוגע להליך של בחירת שופטים.

לדידם של העותרים, הציבור מתקשה ליתן אמונו בלישכה ובועדה לבחירת שופטים ואיננו מאמין כי אכן נעשה חשבון נפש והופקו הלקחים הרלוואנטיים, בשים לב לחפזון שמנחה את חברי הקואליציה של עו"ד נוה במועצה הארצית, להזדרז ולמנות את נציגי הלישכה בועדות הבחירה, עוד בטרם ניתנה לציבור ההזדמנות לבוא חשבון עם נציגיו בגין התנהלותם בפרשות שפורסמו, כאשר חלקים מהפרשה האחרונה עדיין חוסים תחת צו איסור פירסום, באופן שמימדיה טרם התגלו לציבור.

ועדת המשנה השניה אמנם מתכנסת, אלא שהנציגה השניה של הלישכה בועדה לבחירת שופטים, עו"ד אילנה סקר, חברה בועדת משנה זו, כך שפעילותה של ועדת המשנה לא תפגע אם לא ימונה לעת הזו נציג נוסף של הלישכה.

השמוש במונחים אמורפיים כגון אמון הציבור, נקוי אורוות והפקת לקחים, איננו יכול לחפות על העידר טעם עיקרוני המצדיק לאיין את סמכותה ואף חובתה הסטאטוטורית של המועצה הארצית למנות את נציגי הלישכה לועדות הבחירה רק בשל קיומה של חקירה פלילית נגד עו"ד נוה.

עיון בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה מגלה כי אלה מבוססות על הכלל שנקבע בפסיקה, לפיו הממשלה והשרים בממשלת מעבר וערב בחירות, חייבים לנקוט באיפוק הראוי למעמדה של ממשלה יוצאת בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר.

גם החלוקה המקובלת במישור המפלגתי בין סיעות קואליציה לבין סיעות אופוזיציה, הקיימת במישור הלאומי ואשר מכתיבה במידה רבה את הזהירות המתבקשת ממינויים בתקופת בחירות, לא בהכרח מתקיימת במקרה דנן ולגבי המועצה בהרכבה הנוכחי, שעה שאין חולק כי המועצה הנוכחית לא היתה מקוטבת בין מחנות שונים ולא נחלקה לסיעות קואליציה ולסיעות אופוזיציה כפי שהיה המצב בעבר.

על כן, אין הצדקה לראות במועצה הארצית בכלל, ובחבריה בפרט, כמי שמוכתמים בחשדות האמורים וכמי שפסולים מכאן ואילך ועד להחלפתם, ממילוי תפקידם הסטאטוטורי, לרבות תפקידם לבחור בנציגי הלישכה לועדות הבחירה.

...

לבסוף טוענים המשיבים כי אין מקום להמתין עד אשר שרת המשפטים תחליט האם להעתר לדרישת העותרים בנוגע לפיזור המועצה הארצית ולקביעת כללים למניעת ניגודי עניינים, שעה שלא ברור אם ומתי תתקבל החלטתה של שרת המשפטים.

במחלוקת עובדתית זו לא ניתן להכריע בגדרו של ההליך הנוכחי, אך לטעמי, מחלוקת זו לא אמורה להכריע את הכף, שכן בהינתן העובדה שאין המדובר בתקופת בחירות מבחינתה של הלשכה, הרי שהמועצה אינה נדרשת להצדיק את מינוי נציגי הלשכה לוועדות הבחירה בקיומו של צורך מיידי, כפי שהיה המצב לו היינו באים לכלל מסקנה כי עסקינן במינוי בעיצומה של תקופת בחירות, שאז נדרש היה להראות קיומו של צורך ואף הכרח במינוי לאלתר.

בסופו של דבר צריך לזכור כי מצוות המחוקק היא שבוועדה לבחירת שופטים יכהנו בכל רגע נתון תשעה נציגים, בהם שניים שהם נציגיה של הלשכה, כאמור בסעיף 4(ב) לחוק יסוד: השפיטה.

האם המינוי שנעשה על-ידי השר הוא אקט פורמלי בלבד, ולכן השר מחויב למנות את כל מי שנבחר, או שמא הוא רשאי להמנע ממינויו של אדם שנבחר לשמש כחבר במועצה בשל חשדות חמורים לטוהר המידות בפעילותו הציבורית? זו השאלה שעליה התבקשנו להשיב במסגרתה של עתירה זו. הרקע להגשת העתירה העותר, שהוא חקלאי, מילא בעבר תפקידים ניהוליים בכירים בגופים סטאטוטוריים שמופקדים על ענפים חקלאיים שונים – מועצת הצמחים ומועצת הזיתים.

העותר מצביע על כך שהתקנה מתייחסת לפסלות לכהונה בשל מעורבות בפלילים (בתקנת משנה 19א(1)), אך זאת רק כאשר המועמד "הורשע בפסק דין סופי בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי להיתמנות לחבר מועצה או בועדה הענפית, לפי העניין". בהמשך לכך, נטען כי השרה אינה מוסמכת להחליט שלא למנות אדם שנבחר כדין לשמש כנציג במועצת הצמחים ועמד לכאורה בתנאי הכשירות הסטאטוטוריים שנקבעו לכך.

האם תקנות מועצת הצמחים מלמדות כי חובה על השר למנות לכהונה כל מי שעמד בתנאי הכשירות הפורמליים שנקבעו בתקנות ללא כל יסוד של שיקול דעת בהפעלת סמכותה זו? האם חשדות – ואף חשדות חמורים – בפלילים אינם מאפשרים להמנע ממינויו של אדם לתפקיד של חבר מועצה ובילבד שלא הורשע בגין מעשים אלה בפסק דין חלוט? אנו סבורים שיש להשיב על שאלה זו בשלילה.

...

עמדת המשיבה המדינה טענה כי דין העתירה להידחות, בהיעדר עילה להתערבות בהחלטה.

סוף דבר: העתירה נדחית.

מקובלת עלי הכרעתה גם באשר להפעלת שיקול הדעת בנסיבות המקרה.

משכך, דין העתירה להדחות.

עקרי העתירה העותר, חבר מועצת העיר מטעם סיעת המפד"ל, ביקש בעתירתו כי נורה על קיומה לאלתר של החלטת ועדת השרים אשר אישרה את הרכבה החדש של המועצה הדתית, וכי יוצא צו שפוטי אשר יחייב את ראש הממשלה לאשר הרכב זה ולפרסמו ברשומות בהתאם לחוק.

הליך המינויים והבחירה לתפקידים בשירות הצבורי הוא גורם בעל משקל מיוחד בקביעת רמתו ואיכותו של השרות, ובגיבוש מידת האימון הצבורי בו. הוא אוצל על האיכות המקצועית והאנושית של ממלאי התפקידים במסגרתו, על טוהר המידות באופן היתנהלותו, וממילא – על אימון הציבור ברמת תפקודו.

רמתו של השרות הצבורי מחייבת הקפדה מירבית על תקינותם של הליכי המינוי כדי להבטיח שלתפקידים צבוריים יבחרו האנשים המתאימים ביותר מבחינת כושרם המקצועי ומבחינת יושרם האישי (בג"צ 5682/02 פלוני נ' ראש הממשלה, פד"י נז(3) 84, 92-3; בג"צ 6673/01 התנועה לאיכות השילטון נ' שר התחבורה, פד"י נו(1) 799, 806; בג"צ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פד"י מה(1) 28; בג"צ 251/88 עודה נ' ראש המועצה המקומית ג'לג'וליה, פד"י מב(4) 837).

כדי להבטיח אימון זה נידרשת הקפדה מיוחדת על טוהר השיקולים בהליך המינוי שכן "טוהר השרות והשורות עומד בבסיס השרות הצבורי ובבסיס המבנה החברתי שלנו" (דברי השופט ברק בבג"צ 6163/92 איזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פד"י מז(2) 229, 266; בג"צ 4668/01 חה"כ יוסי שריד נ' ראש הממשלה, פד"י נו(29 265; בג"צ 932/99 התנועה למען איכון השילטון נ' יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים, פד"י נג(3) 769).

האם חייבים, או רשאים שרים וגורמי מימשל אחרים להפעיל את סמכויות המינוי הנתונות בידיהם בתקופת מעבר זו, והאם ראוי כי יעשו כן? שאלה זו נקשרת להיבט כללי יותר שעניינו מרחב פעולתה ואופן הפעלת סמכויותיה הכלליות של ממשלת מעבר.

כך למשל נפסק בבג"צ 10134/02 חה"כ אושעיה נ' ראש הממשלה (פד"י נז(2) 49) כי אין להתערב בשקול דעת הרשות המוסמכת לקיים בתקופת בחירות הליכי מיכרז לתפקידים בכירים ברשות השידור, בין היתר, מאחר שלראש הממשלה אין תפקיד סטאטוטורי או מעשי בהליכי המינוי גופם.

ראש הממשלה רשאי למנות ממונים שימלאו את תפקידי המועצה, אם זו לא נתמנתה במועד (סעיפים 6(א) ו-6(ב2) לחוק).

משוא פנים מפלגתי המביא להעדפת מועמד על פני מועמד אחר בעל כשירות מתאימה יותר מטיל פסול באופן הפעלת שיקול הדעת של הגורם הממנה, ועשוי להיות כי די ביצירת ספק מהותי בדבר חשד סביר וממשי בדבר קיומו של מניע מפלגתי-פוליטי פסול בהליך המינוי כדי להעביר את נטל הראייה על בעל המינוי לשכנע כי אין פסול בפעולתו (בג"צ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פד"י מה(1) 28, 37).

...

לאור האמור, אך מתבקשת המסקנה כי בעת ממשלת מעבר, ערב בחירות צפויות, יש להחיל על הליך חידוש הרכבת מועצה דתית את "נוסחת האיזונים" המופעלת לגבי פעולות ממשלת מעבר.

נראה לי כי אין להתערב בהחלטת גורמי השלטון המוסמכים שלא להפעיל את סמכותם לחדש את הרכב המועצה הדתית בקרית אונו בטרם הבחירות והקמת ממשלה חדשה.

על יסוד הדברים האמורים, דין העתירה להידחות מהטעם שאין עילה להתערב במדיניות הרשות המוסמכת, המבקשת לעכב עתה את חידוש הרכבה של המועצה הדתית בקרית אונו עד לאחר הבחירות והקמת ממשלה חדשה.

העותרת (בבג"צ 4267/93) הינה גוף ציבורי, אשר מטרתו מעקב אחר סדרי מינהל תקין ברשויות השלטון ושמירה עליהם והגנה על טוהר המידות.

לדעת היועץ המשפטי-"הדין מחייב כי פינחסי לא יוסיף לכהן כסגן שר באשר כל עוד לא יפוג טעמם המר של החשדות נגדו וכל עוד לא ינוקה מאותם חשדות, בהכרח הוא שאמינותו ונאמנותו בכלל ובעיני הציבור בפרט תהא פגומה. הפסקת כהונתו של פינחסי נדרשת לא רק על-פי אמות מידה ציבוריות או מוסריות, אלא גם על-פי אמות מידה משפטיות המחייבות את השילטון בהליכותיו. על-פי עקרונות היסוד של משטרנו הדמוקרטי כפי שנוסחו וגובשו על-ידי בית משפט נכבד זה אין פינחסי יכול להוסיף ולכהן עוד בתפקידו כסגן שר בממשלת ישראל". והיועץ המשפטי מוסיף: "הדין מחייב כי פינחסי לא יוסיף לכהן כסגן שר באשר כל "הקפדה על חובת הנאמנות של נושאי משרה כלפי הציבור ושמירה על אמון הציבור במוסדות השילטון הינם מיסודות שיטת הממשלה והדין הוא המחייב-אף באין הוראת חוק חרות-כי השילטון ינקוט את האמצעים הדרושים שלא לערער את אמון הציבור במוסדותיו. האבחנה הנטענת בין נושאי משרה ונבחרי ציבור מזה, לבין עובדי ציבור ממונים מזה לעניין נורמות משפטיות איננה מוצדקת. כבר קבע בית משפט נכבד זה כי על נבחרי הציבור מוטלת אחריות מוגברת בפעולתם במסגרת תפקידם וכהונתם, בהיותם חשופים לעין הציבור וכי חובתם היא לשמש דוגמה לציבור." היועץ המשפטי לממשלה מדגיש כי יש להבדיל הבדלה גמורה בין פינחסי כחבר כנסת בפעולתו בכנסת-כהונה שבה אכן משמש הוא כנבחר ציבור, לבין פעולתו של פינחסי כסגן שר בממשלה, משרה שאליה נתמנה על-ידי שר. סגן שר, בתפקידו זה, פועל כחלק מהרשות המבצעת, והדין החל עליו לעניין הפעלת סמכויות הביצוע שלו הוא הדין החל על מי שמכהן במשרה רמה ברשות המבצעת.

על כן, אפילו כשיר מי שהורשע בעבירה שיש עימה קלון להיתמנות כחבר המועצה הדתית, אין בכך כדי להכשיר שימוש בשקול-דעת מנהלי, הממנה אדם שעבר עבירה שיש עימה קלון לחבר המועצה הדתית.

לעתים די בקיום האובייקטיבי של תנאים מסוימים כדי להשיג את האפקט שהמחוקק רצה בו ("לא יתמנה לשר מי שהורשע בעבירה שיש עימה קלון וטרם חלפו עשר שנים מיום שגמר לרצות את עונשו: סעיף 16(ב) לחוק-יסוד: הממשלה החדש, אשר יחול החל מהבחירות לכנסת הארבע עשרה ואילך (סעיף 63(א)).

עמד על כך חברי, הנשיא, בפרשת דרעי בעמ' 421: "עניין העברתו מכהונה של שר מעוגן כיום בסעיף 21א הנ"ל לחוק-יסוד: הממשלה, והיעדר פירוט של הנסיבות המתירות או מחייבות העברה מתפקיד רק מלמד, כי הדין-לעניין זה-הוא הדין הכללי בקשר לסמכויות סטטוטוריות...

מעמדו של חבר כנסת כסגן שר בא לו בגלל מינוי על-ידי שר, כפי שעולה מהוראת סעיף 34(א) לחוק-יסוד: הממשלה, שלפיה: "שר הממונה על משרד רשאי, בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה, למנות לאותו משרד מבין חברי הכנסת סגן שר אחד או שני סגני שר...

...

הזכרנו זאת, לא משום שאנו סבורים שהסכסוך שלפנינו "אינו שפיט". הערנו זאת משום שאנו סבורים כי בנושא שפיט זה ראוי להם לנושאי המשרה בשלטון לעצב, בראש ובראשונה, בעצמם ולעצמם את נורמות ההיתנהגות הראויות.

שוב עולים דבריו של מ"מ הנשיא, השופט לנדוי, אשר כתב: "הפעם יש לנו מקורות כשרים לפסיקתנו ואין לנו צורך, ואף אסור לנו בשבתנו לדין, לערב בה את השקפותינו האישיות כאזרחי המדינה. אבל עדיין רב החשש שבית המשפט יראה כאילו נטש את מקומו הראוי לו וירד אל תוך זירת הויכוח הציבורי, ושהחלטתו תיתקבל על-ידי חלק מן הציבור בתשואות ועל-ידי חלקו האחר בדחייה גמורה ונרגשת. במובן זה אני רואה עצמי כאן, כמי שחובתו לפסוק על-פי הדין בכל ענין המובא לפני בית-משפט כדין, היא דווקא כופה עלי הר כגיגית, ביודעי היטב מראש שהציבור הרחב לא ישים לבו להנמקה המשפטית אלא למסקנה הסופית בלבד ובית-המשפט בתור מוסד עלול להפגע במעמדו הראוי לו, מעל למחלוקות המפלגות את הציבור. אך מה נעשה וזה תפקידנו וזו חובתנו כשופטים" (בג"צ 390/79 דויקאת ואח' נ' ממשלת ישראל ואח בעמ' 4).

התוצאה היא אפוא, כי אנו עושים את הצוים על תנאי למוחלטים, במובן זה שאנו מצהירים שמן הדין הוא שראש הממשלה יפעיל סמכותו (על-פי סעיף 36א(א) לחוק יסוד: הממשלה) ויעביר את סגן השר פנחסי מכהונתו.