מדיניות משק המים ומחויבות המדינה לניהול בר קיימא

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4491/13 בג"ץ 4593/13 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופטת (בדימ') ע' ארבל כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט נ' סולברג העותרים בבג"ץ 4491/13: 1. המרכז האקדמי למשפט ולעסקים 2. הפורום הישראלי לאנרגיה 3. העמותה לכלכלה בת-קיימא 4. ח"כ שלי יחימוביץ', ראשת האופוזיציה 5. ח"כ ראובן (רובי) ריבלין, יו"ר הכנסת (לשעבר) 6. ח"כ אבישי ברוורמן, יו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת העותרות בבג"ץ 4593/13: 7. ח"כ משה גפני, יו"ר ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת 1. אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה 2. התנועה למען איכות השילטון בישראל נ ג ד המשיבים בבג"ץ 4491/13: 1. ממשלת ישראל 2. ראש ממשלת ישראל 3. שר האנרגיה והמים 4. כנסת ישראל 5. ישראמקו נגב 2, שותפות מוגבלת 6. נפטא חיפושים, שותפות מוגבלת 7. חנ"ל ים המלח, שותפות מוגבלת 8. חנ"ל, חברת הנפט לישראל בע"מ 9. חברת ATP EAST MED NUMBER 1 B.V 10. חברת ATP OIL & GAS CORPORATION 11. רציו חפושי נפט (1992) 12. דור חפושי גז, שותפות מוגבלת 13. אבנר חפושי נפט, שותפות מוגבלת 14. דלק קידוחים, שותפות מוגבלת 15. נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד 16. מודיעין אנרגיה, שותפות מוגבלת המשיבים בבג"ץ 4593/13: המבקשות להצטרף לעתירות: 17. היתאחדות התעשיינים בישראל 1. ממשלת ישראל 2. משרד האוצר 3. שר האנרגיה והמים 4. נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד 5. דלק קידוחים – שותפות מוגבלת 6. ישראמקו נגב 2 7. אלון חפושי גז טבעי בע"מ 8. אבנר חפושי גז טבעי בע"מ 9. רציו חפושי נפט 10. הכנסת 11. היתאחדות התעשיינים בישראל 1. תנועת ישראל יקרה לנו 2. אמון הציבור עתירות למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ט"ז בחשון התשע"ד (20.10.2013) בשם העותרים בבג"ץ 4491/13: בשם העותרת 1 בבג"ץ 4593/13 (אדם טבע ודין): בשם העותרת 2 בבג"ץ 4593/13 (התנועה למען איכות השילטון): בשם המשיבים 3-1 בבג"ץ 4491/13 ובבג"ץ 4593/13 (הממשלה): בשם המשיבה 4 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 10 בבג"ץ 4593/13 (כנסת ישראל): בשם המשיבות 8-5 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 6 בבג"ץ 4593/13 (ישראמקו, נפטא, חנ"ל ים המלח, חנ"ל חברות הנפט): בשם המשיבה 11 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 9 בבג"ץ 4593/13 (רציו חפושי נפט): בשם המשיבה 12 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 7 בבג"ץ 4593/13 (דור/אלון חפושי גז): בשם המשיבות 14-13 בבג"ץ 4491/13 והמשיבות 5 ו-8 בבג"ץ 4593/13 (אבנר חפושי נפט, דלק קידוחים): בשם המשיבה 15 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 4 בבג"ץ 4593/13 (נובל אנרג'י מדיטרניאן): בשם המשיבה 16 בבג"ץ 4491/13 (מודיעין אנרגיה): בשם המשיבה 17 בבג"ץ 4491/13 והמשיבה 11 בבג"ץ 4593/13 (היתאחדות התעשיינים): בשם המבקשות להצטרף לעתירות: עו"ד אפי מיכאלי; עו"ד ערן צין; עו"ד ד"ר עופר סיטבון עו"ד דנה טבצ'ניק; עו"ד עמית ברכה עו"ד מיקה קונר-קרטן עו"ד ענר הלמן עו"ד ד"ר גור בליי עו"ד ד"ר ישראל לשם; עו"ד אור בר-און גיל; עו"ד עידן לרון עו"ד יורם בונן; עו"ד שגיא רבינוביץ' עו"ד יניב שטיין עו"ד צבי אגמון; עו"ד יונתן קהת; עו"ד עינת שרקי עו"ד צחי גרוסוסר; עו"ד צבי אגמון עו"ד איתי ברפמן עו"ד אלדד כורש עו"ד חנוך ארליך; עו"ד גלעד הלר פסק-דין (נימוקים)

בכתב המינוי הותוו מטרותיה המרכזיות של הועדה, כדלהלן: בחינת מודלים של מדיניות ממשלתית במשק הגז הטבעי במדינות בעלות סממנים דומים לישראל; ניתוח "הצע-ביקוש" מקומי על בסיס הנחות יסוד ותרחישים מגוונים; והצעת מדיניות ממשלתית לפיתוח משק הגז הטבעי בישראל תוך איזון בין יעדים שונים.

כך, נקבע כי מאגר שכמות הגז הטבעי בו עולה או שווה ל-200 BCM יהיה מחויב לספק למשק המקומי 50% מן הגז הטבעי שבמאגר; מאגר שכמות הגז בו עולה או שווה ל-100 BCM (ועד 200 BCM) יהיה מחויב באספקת 40% מן הגז למשק המקומי; ומאגר שגודלו עולה או שווה ל-25 BCM (ועד 100 BCM) מחויב יהיה לספק 25% מכמות הגז למשק המקומי.

בשונה, המשיבות 14-13 טוענות, כי סעיף 33 אינו הסמיכה לקבוע מדיניות, אלא הוראה האוצלת לשר סמכות לקבוע את הקפי הגז שיש לשמור ולייצא, באמצעות אמת המידה של "תצרוכת ישראל". אשר לאופן יישומו של כלל ההסדרים הראשוניים במקרה הנוכחי, עמדת המדינה היא כי שר האנרגיה והמים מוסמך לקבוע את מכסות יצוא הגז של ישראל מכוח סעיפים 33 ו-34 לחוק הנפט.

זהו למשל המצב בעינייני תחבורה ותעבורה בכלל וסגירת רחובות בשבת בפרט (ראו: בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 76-75 (1997)); מדיניות ניהול הקרקעות במדינה (ראו: פרשת שיח חדש; רובינשטיין ומדינה, בעמ' 169)); פקוח על מחירי מצרכים ומוצרים (ראו: בג"ץ 2740/96 שנסי נ' המפקח על היהלומים, פ"ד נא(4) 481, 511-504 (1997)).

...

פרשנות תכליתית זאת מוליכה אותנו על פי גישתי אל המסקנה כי החוק ביקש להציב בפנינו הסדר שלם הכולל, בין היתר, גם הסמכה מפורשת שקיבלה ביטוי בהוראת סעיף 33(א) ולפיה יוכל השר לקבוע הוראות המתייחסות למשק הגז בכללותו, בין היתר, לעניין היקף הגז הכולל המותר בייצוא על-ידי בעלי החזקות.

במישור העקרוני מקובלת עליי עמדת חברי הנשיא ולפיה בבואנו לפרש הוראת הסמכה לצורך קביעת היקף התפרשותה יש ליתן את הדעת לעוצמת הזכות המוגנת הרלוונטית, וזאת בשל הקשר ההדוק שיש לקיים בין עוצמתה של זכות זו ובין מידת ההקפדה על דרישת ההסמכה המפורשת.

מטעמים אלה כולם תמימת דעים אני עם חברי הנשיא כי "ניתן לבחון את דרישת ההסמכה המפורשת באופן שאינו קשיח וקפדני, בהשוואה למקרים בהם ההחלטה השלטונית מובילה למיצוי מלא ומהיר של המשאב, ובהשוואה למקרים בהם נטען כי ההחלטה עומדת לביקורת פוגעת בזכויות יסוד מוגנות". ת מן הנימוקים האמורים החלטנו ברוב דעות, ביום 21.10.2013, לדחות את העתירות בלא צו להוצאות.

העותרת מסבירה כי האתרים אינם עומדים באמת המידה של פיתוח בר קיימא; אינם משקפים איזון ראוי בין צרכי משק הבניה והסלילה לבין שקולי איכות הסביבה ואינם עולים בקנה אחד עם מכלול התכליות הסביבתיות המופיעות במסמך המדיניות.

כך למשל, הקמת פרויקטים מסוגים שונים עלולה לגרום לזיהומי אויר, קרקע ומים, ליצור מפגעי ריח ורעש ולפגוע בשטחים פתוחים בתוך הערים ומחוץ להן.

להיבט זה של אי-הפיכות או למצער של השלכות ארוכות טווח ישנה חשיבות מיוחדת במדינת ישראל בשל היותה מדינה קטנה וצפופה, שבה החלטות תכנוניות וסביבתיות שגויות עלולות להנציח פגיעות משמעותיות בערכי טבע ונוף ולהשפיע על בריאות התושבים ללא אפשרות של תיקון".

ואולם, חרף חשיבותו של תסקיר ההשפעה על הסביבה לא כל תכנית מחוייבת בעריכתו של תסקיר.

דברים דומים הובאו בדו"ח בדבר עקרונות לפיתוח בר קיימא שנערך על ידי מנהל התיכנון במשרד הפנים כחלק מתמ"א 14ב בו נכתבו, בין היתר, הדברים הבאים: "אתרי כרייה וחציבה מהוים מקורות פוטנציאליים לגרימת מפגעים בריאותיים וסביבתיים: מפגעי אבק וזיהום אויר, רעש, רעידות, סיכון לזיהום מי תהום ותנועת כלי רכב כבדים...

...

בעוד תמ"א 14ב מצויה בשלבי תכנון הגיעו מוסדות התכנון לכלל מסקנה כי המחסור הצפוי בחרסית אינו מאפשר להמתין עד לאישורה של תכנית זו. על כן, הוחלט לקדם את עריכתה של התכנית מושא עתירה זו, ובכך לייעד כבר עתה לכרייה אחד מן האתרים אשר נזכרו במסגרת רשימה ב' לתמ"א 14, אם כי בהיקף נרחב יותר מאשר המוצע ברשימה זו. הליך אישורה של התכנית החל בראשית שנת 2008, אז פנתה נשר למשיבה 3 (להלן: הועדה המחוזית) וביקשה ממנה ליזום את תכנון התכנית.

מסקנה זו אף עולה בקנה אחד עם הוראות תמ"א 14, החלה על התכנית.

לנוכח מסקנה זו אין מקום שנדרש לגופן של טענות העותרת בדבר ההשפעה השלילית הפוטנציאלית של האתר המתוכנן על הסביבה ועל העיר קרית גת ותושביה כמו גם לטענותיה בדבר התאמתה של התכנית לעקרונות הפיתוח בר הקיימא או להשגותיה באשר להתאמת התכנית לכיווני התפתחותה הצפויים של קרית גת. טענות אלה ייבחנו כדבעי בשלב התכנון המפורט, וחזקה על רשויות התכנון שיביאו אותן בחשבון בעת קבלת החלטתן בנושא.

סוף דבר - אציע לחבריי לדחות את העתירה אך לא לעשות צו להוצאות.

המשיבה 4 הוקמה מכוח הוראות חוק תאגידי מים וביוב, והיא אחראית על ניהול משק המים והביוב בעיר מעלות-תרשיחא ובישובים שלומי, כפר ורדים וכסרא-סמיע (להלן: מעיינות זיו); המשיבה 5, מקורות חברת מים בע"מ, היא חברת המים הלאומית של מדינת ישראל (להלן: מקורות).

המדינה מיתנגדת גם לטענה שלפיה אין לכלול בתעריף המים את עלויות ההתפלה שכן מדובר בעלויות שהן מרכיב מרכזי בתשומת המים ולכן מחויבות מכוח עקרון העלות הקבוע בחוק תאגידי המים.

לאחר שעיינתי בטענות העותרים בהקשר זה, לא שוכנעתי כי הצעדים המפורטים לעיל, בהם נקטה הרשות כחלק ממדיניות כוללת של ייעול השמוש במים בישראל, הם צעדים בלתי סבירים באופן המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. מדיניות הרשות, שהיא חלק מהרפורמה הכוללת במשק המים שתוארה לעיל, היא מדיניות סבירה, אשר התקבלה, כאמור, לאחר היתייעצות עם מומחים בתחום, וכפי שפורט בהרחבה לעיל לא מצאתי מקום להתערב בה. אוסיף, כי טענת העותרים, שממנה משתמע כי המדינה מסכלת את ההליך של התפלת המים ממניעים כלכליים זרים, היא טענה שמוטב היה לולא נטענה וממילא לא בוססה כלל.

...

אשר על כן, לו תישמע דעתי, אף דינה של עתירה זו להידחות.

סוף דבר אשר על כן, לו תישמע דעתי, דינן של העתירות בבג"ץ 10541/09 ובבג"ץ 3857/10 להידחות.

ואולם, השאלה שלגביה ניתן צו על תנאי עניינה סעיף 1(ב) לחוק יסוד; משק המדינה, והתהיה אם כשעסקינן במים מדובר במחיר "טהור" או במהות בתשלום חובה; הדילמה שברקע הדברים היא כמובן האם טעון התשלום הנגבה בעבור המים, הגם שהכמות הנצרכת וולונטרית לכאורה, אלא שאין מנוס מצריכתה – אישור פרלמנטרי; אותו אישור שהיה והוסר ב-2006, בגדרי חוק ההסדרים שבעייתיותו ידועה.

מחד גיסא, הזכות של עובד שאינו מעוניין להתחסן ובעיקרן הזכות לכבוד, הזכות לאוטונומיה על גופו, לחופש העיסוק והזכות לפרטיות ביחס למצבו הרפואי; ומאידך גיסא, הזכות לחיים ולבריאות של העובדים האחרים במקום העבודה, כמו גם חובת המעסיק על בריאות עובדיו, תלמידיו, מטופליו ולקוחותיו הבאים בשעריו וזכותו הקניינית, הכוללת בחובה, את הכוח (הפררוגטיבה) לנהל את מקום העבודה ביעילות ועל הצד הבטוח והבטיחותי ביותר.

הן התובעים והן מקורות לא נדרשו למקור הנורמאטיבי, קרי לעצם הסמכות לקבוע התניה בדבר התחסנות (בשינויים המחויבים ראו (ס"ק (ת"א) 34030-03-21 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – מדינת ישראל (מיום 5.9.2021)(להלן- עניין הכבאים)), למעט טענת מקורות כי הדבר נובע מהפררוגטיבה הניהולית שלה[footnoteRef:1].

כאשר שמעון הופנה לסעיף 38 לתצהירו במסגרתו טען כי "התובעים התייחסו בתצהיריהם למדיניותה זו של מקורות בזלזול ובביטול. בכל הכבוד, אין מקום לגישתם בלתי האחראית של התובעים", הוא השיב "דברתי על הגישה שלא להתחסן, באופן לא אחראי. מכיוון שכל החברה, כימעט 1543 עובדים, 30 מתוכם לא התחסנו ואנחנו מאמינים בעיקרון ערבות הדדית לא רק בנתבעת אלא גם בחברה. אני עודדתי את משפחתי מתוך אמונה שזה משנה את המצב וזה מגן עליהם ועל המדינה, על אזרחים ועל החברה להתחסן ועל פי חוות דעת מקצועית פרופ' גרין ליווה אותנו, מומחה.."(ע' 29 ש' 12-21).

שכן שמעון טען כי "כשיש תקלה מזעיקים אותם מהבית ואם הוא לא מחוסן הוא מסכן את העובדים וכך גם יכול לסכן את אספקת המים" (ע' 33 ש' 27-33; ע' 34 ש' 1-3); איריס טענה כי הדבר נעשה "על מנת למנוע מצב של פגיעה בהמשכיות/רציפות התפקודית של החברה ... לפעמים היום יעבדו מהבית ולמחרת לא, יבקשו להגיע למשרדים ולכן ביקשו לעשות את הבדיקות האלה, צעד אחד. כדי למנוע פגיעה בעובדים ובחברה" (ע' 36 ש' 1-7).

97 נוכח כללם של דברים, אנו סבורים כי במקרה דנא "אין מדובר בעניינינו ב"טילטול" העובד(ים) מהכא להתם, שלא לצורך ושלא משיקולים עניינים" (ע"ע (ארצי) 157/06 עריית תל אביב – יפו –עיזבון המנוחה גאולה בן מיכאל ז"ל (מיום 20.12.2006), אלא בתקופה מטלטלת לכלל המשק - הן לעובדים והן למעסיקים.

...

כפי שיבואר להלן, דין טענת התובעים בכל הנוגע לפגיעה בעקרון השוויון מכוח חוק כבוד האדם וחירותו להידחות.

עם זאת, הגענו לכלל מסקנה, ולא בלי התלבטות, כי חרף האמור, אך על רקע העובדה כי ההחלטה נתנה בתקופה מורכבת וייחודית, נסיבות המקרה שבפנינו אינן באות בגדר המקרים החריגים ויוצאי הדופן המצדיק פיצוי בגין נזק שאינו ממוני.

97 נוכח כללם של דברים, אנו סבורים כי במקרה דנא "אין מדובר בענייננו ב"טלטול" העובד(ים) מהכא להתם, שלא לצורך ושלא משיקולים עניינים" (ע"ע (ארצי) 157/06 עיריית תל אביב – יפו –עזבון המנוחה גאולה בן מיכאל ז"ל (מיום 20.12.2006), אלא בתקופה מטלטלת לכלל המשק - הן לעובדים והן למעסיקים.

אשר על כן, התביעות נדחות.