חיוב רשות מקומית במלוא התמורה בגין חוזה פסול

ב- רע"א 5210/08 עו"ד זרח רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין (פורסם בנבו)(להלן: ''עניין רוזנבלום''), אימץ בית המשפט את ההלכה לעיל גם ביחס לתביעה לתשלום תמורת שירות שניתן לרשות המקומית בהתאם להסכמם שאינו ממלא אחר הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות,, והוסיף באומרו: "בעיניין זגורי קבע הנשיא א' ברק כי על בית המשפט להמנע מלהורות על מתן צו לתשלום מלוא התמורה שנקבעה בחוזה העומד בנגוד להוראות סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב:

מקובל עליי כי אם בית המשפט יורה למעביד לשלם את מלוא הסכום שנקבע בהסכם הפסול, יהא בכך ניגוד לאיסור הקבוע בסעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב.

בהמשך, בית המשפט פסק לעניין השיקולים בקביעת גובה החיוב שיושת על הרשות המקומית בגין שירות אשר קיבלה בעקבות חוזה בטל, באומרו: ''המסקנה המתבקשת, אפוא, היא כי הקביעה האם להורות על רשות לקיים באופן חלקי את חיובה הכספי תעשה בשים לב למכלול נסיבות המקרה.

...

דא עקא, לא מצאתי כי המשל דומה לנמשל, שכן באותו עניין בית המשפט נימק את המסקנה אליה הגיע, בשניים אלה: נותן השירות ידע מבעוד מועד על הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות, ולפיכך "על המערערת היה אפוא לעמוד על כך, שכל הזמנת עבודה שהרשות מזמינה ממנה תיחתם כדין, ולא היה מקום שתתחיל בביצוע העבודה רק משום שמהנדס העיר ביקש זאת ממנה על סמך המסמך מתאריך 12.01.2009. למערערת היה חייב להיות ברור שכל אגורה שתשקיע, קודם שתמצא בידה התחייבות חתומה כדין, היא אגורה המונחת על קרנו של הצבי" (שם, פסקה 8).

לסיכום, אני מורה כדלקמן: נתבעת 1 תשלם לתובעת, באמצעות בא כוחה, סך של 199,836 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום הגשת התביעה, 01.02.2018, ועד התשלום המלא בפועל.

התביעה נגד נתבע 2 נדחית בזאת.

נכונותו של החשב לחתום על תצהיר שבו הוא מאמץ במלואה את גרסת מעסיקו גם בעניינים שלא נחשף אליהם באופן ישיר, מצביעה בעיני על זהות עניינים בין מר פתח ובין החשב ואינה מוסיפה משקל לגירסתו של מר פתחי, והדברים אמורים גם בקשר לאותו חלק בגירסת העד, אשר נימסר מידיעה אישית בכל הקשור לנתבע 4.

" בעיניין רוזנבלום נידרש בית המשפט העליון לתביעת תשלום שהוגשה נגד רשות מקומית בגין שירות משפטי שנתן לה המערער בהתאם להסכם שנכרת בנגוד להוראות סעיף 203 לפקודת העיריות.

בעיניין רוזנבלום מנה בית המשפט את השיקולים הבאים לצורך הכרעה בחיוב הרשות המקומית לשלם למתקשר תמורה בגין ביצוע שירות על יסוד היתקשרות בלתי חוקית: יסוד תום הלב (או היעדרו) אצל ספק השרות ואצל הרשות המקומית, קיומו או היעדרו של אישור תקציבי לתמורה החוזית במסגרת התקציב לתקופה הרלוואנטית, האם הפגם שנפל בהתקשרות הוא שולי או מהותי.

עם זאת, קבלת מימון מגורם פרטי שאינו גוף פינאנסי ושלא על דרך הלוואה מסודרת, נראית, על פני הדברים, פסולה, מנוגדת למינהל תקין ויוצרת חשש ולכל הפחות מראית עין לחשש להטייה של הערייה לטובת עניינו של אותו גורם, בני משפחתו או מקורביו.

...

גם דין הטענה להפרת הבטחה מנהלית להידחות.

גם טענת התובעת לפיה עומדת לה עילת עשיית עושר ולא במשפט כנגד העירייה דינה להידחות.

סיכומו של דבר התביעה נדחית במלואה.

אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרה מתאים יוכל בית המשפט להטיל על הרשות חובה לקיים את חיוביה כלפי הצד האחר על-פי החוזה הפסול, כולם או מקצתם, מקום שהצד האחר ביצע את חיוביו על-פי אותו החוזה.

סיכומה של הלכה הוא, כי חרף דרישות הצורה הקבועות בחוק, רשאי בית המשפט, במקרים מסוימים ובשים לב למכלול השיקולים שפורטו לעיל, להורות לרשות לשלם לנותן השרות אשר קיים את חיובו בהתקשרות ואשר סיפק לרשות שירותים מהם נהנתה, חלק מהתמורה בגין מתן השירותים ובמקרים נדירים ביותר אף את מלוא התמורה.

על מקרה כגון דא, בו צד אחד קיים את חיוביו במלואם ואילו הצד השני טוען לאי חוקיות ההיתקשרות, נאמרו בע"א 65/85 עריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"ד מ(3) 29 (1986), הדברים הבאים: "ודאי שבמקרה כזה, כאשר טוען אי החוקיות מחזיק את מלוא טרפו בידיו, אין לשחררו מלבצע את החיוב המוטל עליו. מידת הצדק מתקוממת מול תוצאה שכזו". שנית, הנתבעת היא רשות מקומית והאחריות הבסיסית להתנהלות תקינה וחוקית בהתקשרויותיה, חלה עליה.

...

לאור ההלכה הפסוקה, בהתחשב במכלול נסיבות המקרה לרבות מידת אשמו של כל אחד מן הצדדים בהתקשרות הבלתי חוקית כפי שפורט לעיל, ובשים לב לאשמו המשמעותי של התובע שהעדיף לעצום את עיניו, להסתמך על דברי נציגי הנתבעת בעל פה ולהמשיך לספק לנתבעת שירותים ללא הזמנה בכתב, בניגוד להוראות הדין, ובפרט בשים לב לעובדה כי מדובר במועצה שמונה לה חשב מלווה, נחה דעתי לחייב את הנתבעת לשלם לתובע 40% מסכום התביעה, היינו סך של 54,948 ₪, בגין העבודות שסופקו לה. סבורני, כי תוצאה זו מהווה איזון ראוי בין האינטרסים הנוגדים – שיקולי עשיית צדק פרטני בין הצדדים אל מול התכלית החברתית שבבסיס סעיף 30 לחוק החוזים המבקשת להרתיע צדדים מכריתת חוזה בלתי חוקי וכן התכלית הפרטיקולארית שבבסיס סעיפים 203 ו-142ג(א)(5) לפקודת העיריות וסעיף 193(א) לצו המועצות, המבקשת לשמור על כספי הציבור ולחייב פיקוח על הוצאתם (עניין רוזנבלום, פסקה 34).

סוף דבר על יסוד האמור לעיל, הריני מקבל את התביעה באופן חלקי ומחייב את הנתבעת לשלם לתובע סך של 54,948 ₪, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כדין ממועד הגשת כתב התביעה (16.08.21) ועד למועד התשלום המלא בפועל.

נוסף על כך, על הנתבעת לשלם לתובע סך של 8,000 ₪ כולל מע"מ בגין שכ"ט עו"ד וכן סך של 1,000 ₪ בגין הוצאות משפט (בשים לב לפער שבין סכום התביעה לבין הסכום שנפסק לתובע בסופו של דבר), וזאת בתוך 30 יום מהיום, שאם לא כן יישאו הסכומים האמורים הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד למועד השלום המלא בפועל.

המחלוקת המחלוקת בין הצדדים נסבה על שתי שאלות עיקריות: מהי התמורה הראויה בעד העבודה שביצע התובע? האם זכאי התובע לתשלום כל שהוא, מלא או חלקי, למרות שלא נערכה היתקשרות בכתב, על פי ההליך החוקי הנידרש בהתקשרויות עם רשות מקומית? פקודת העיריות והוראותיה בראי הפסיקה סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע כך: "חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה". ביחס לעירייה שמונה לה חשב מלווה (כבעניינינו) קובע סעיף 142ג לפקודת העיריות, כי ראש הערייה ועובדיה לא יתחייבו בהתחייבות כספית, אלא אם זו אושרה מראש ובכתב בידי החשב המלווה.

כב' השופטת (כתוארה אז) חיות חידדה בפסק דינה, כי באותו עניין נדונה השבה של כספים שנוכו מחשבונות הערייה לאורך זמן, וכי – "אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרה מתאים יוכל בית המשפט להטיל על הרשות חובה לקיים את חיוביה כלפי הצד האחר על-פי החוזה הפסול, כולם או מקצתם, מקום שהצד האחר ביצע את חיוביו על-פי אותו החוזה. זאת מכוח תחולתו הרחבה של עקרון תום הלב ומכוח שיקול הדעת המסור לבית המשפט בעניינים אלה". ברע"א 5210/08 עו"ד רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין (20.12.10) נדונה תביעתו של עורך דין לתשלום שכר טירחה עבור שירותי עריכת דין שהעניק לרשות, מבלי שנערכו הסכמי שכר טירחה בכתב.

...

בשים לב למכלול השיקולים שפורטו לעיל ולנסיבות כפי שהוכחו בפניי, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לחייב את הנתבעת בתשלום חלקי, אשר אותו אני מעמידה על סכום של 280,000 ₪ נכון להיום.

סוף דבר לאור כל האמור לעיל, אני מחייבת את הנתבעת לשלם לתובע סכום של 280,000 ₪.

כן תשלם הנתבעת לתובע שכר טרחת עו"ד בסך 30,000 ₪, והוצאות משפט בסך 11,111 ₪ (אגרה ששולמה).

לאור כל האמור טען התובע, כי יש לחייב את הנתבעת בתשלום מלוא סכום התביעה בצרוף, הוצאות התובע ושכ"ט עו"ד. בסיכומיה בכתב טענה הנתבעת, כי הוכח שלא נחתם הסכם בכתב עם התובע לבצוע העבודות.

נטען, כי מכח הוראת סעיף 193 לצוו המועצות המקומיות שהייתה בתוקף בזמנים הרלבאנטיים והוראת סעיף 203 לפקודת העיריות יש לדחות את התביעה כיוון שלא קוימה דרישת הצורניות לקיום חוזה עם רשות מקומית כפי שנקבע בפסיקה.

האם חרף אי קיום דרישות החוק, זכאי התובע לקבל כספים בגין ביצוע הפרויקט משקבעתי לעיל, כי העבודות בוצעו על ידי התובע שלא בתוואי החוקי הנידרש, יש לבדוק האם בכל זאת זכאי התובע לקבל תמורה בגין עבודותיו שביצע.

מעבר לאמור, אפנה לקביעת בית המשפט העליון בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עריית ירושלים (22.1.09) בדונו בחובת רשות בהתאם לסעיף 203 הנ"ל: "אי-קיום דרישת הצורה המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודה אינה מחייבת בטלות והשבה מלאה של הכספים שנוכו... אכן, החוזה הבלתי חוקי הוא בטל, ואולם לעניין תוצאות הבטלות, יש לפנות להלכה שנקבעה בפרשת זגורי שם נקבע כי בצד הדין המינהלי יש להחיל על חוזים פסולים דוגמאת חוזה שאינו מקיים את דרישת הצורה שבסעיף 203, את ההסדר הנורמאטיבי הקבוע בסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים. בבוא ביהמ"ש לקבוע מהן תוצאותיה של אי-חוקיות החוזה המינהלי, יש להחיל עקרונות של תום לב וחובות של הגינות וכי במקרים מתאימים יש בכוחם של אלה, כ"שקולי צדק", "לרכך" את התוצאות הקשות של סעיף 203, תוצאות שבית המשפט המחוזי ראה עצמו אנוס להגיע אליהן".

...

לאחר הוספת הפרשי ריבית והצמדה מאותו מועד ועד ליום הגשת התביעה, טען התובע כי הסכום בו חייבת הנתבעת הינו 239,172 ₪ שעל הנתבעת לשלם לו את מלואו בצירוף מע"מ, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד. עוד נטען, כי חרף אישור הנתבעת לעצם ביצוע העבודות, וחרף פניותיו של התובע לנתבעת לשלם לו את המגיע לו, לא נענתה הנתבעת לפניותיו ומכאן תביעתו זו. כתב ההגנה בכתב הגנתה טענה הנתבעת, כי דין התביעה להידחות בשל התיישנות עילת התביעה, או בשל השיהוי הרב בהגשתה, או בשל היעדר עילה, או בהיותה תביעה טורדנית וקנטרנית.

לאחר ששמעתי את טענות הצדדים ונימוקי ב"כ התובע להתנגדותו להגשה, אפשרתי לב"כ הנתבעת להגיש את האומדן וכי תינתן התייחסות למשקלו בשלב ההכרעה.

לאור האמור, ובנסיבות העניין כאשר כל צד מייחס עלות אחרת לפרויקט, ומשלא הוגשה בפני חוות דעת אובייקטיבית, נחה דעתי כי עלות הפרויקט הינה בהתאם להצעת המחיר שסוכמה בין הצדדים.

לא ייתכן כי קבלן ש"זוכה" בביצוע פרויקט מסוים מטעם רשות מנהלית יגדיל את העלויות בצורה כה משמעותית מבלי לקבל אישור מראש על כך ומבלי להביא ראיות לכך, על כן הנני קובעת, כי עלות הפרויקט שבוצע מטעם התובע הינה בסך של 140,000 ₪.

סוף דבר הנני מקבלת את התביעה בחלקה ומחייבת את הנתבעת לשלם לתובע סך של 140,000 ₪ בתוספת הפרשי ריבית והצמדה מיום הגשת התביעה (24.5.22); כמו כן, הנני מחייבת את הנתבעת לשלם לתובע שכ"ט עו"ד בסך של 10,000 ₪ בתוספת מע"מ; והוצאות משפט בסך של 8,000 ₪.