חיוב אישי בגין הוצאות חריגות על נושאי משרה ברשות מקומית

לטענת העותרים, לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הנוגעות לעניין ("פתיחה בהליך של חיוב אישי של נושא משרה ברשות מקומית נוכח מימצאי חקירה פלילית" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 8.2000 (התשס"ד)), הסמכות להחליט על הטלת חיוב אישי מסורה לשר הפנים.

המשיב 5 (מרכז השילטון המקומי, ולהלן: המשיב 5), לא היה צד להליכים שהתנהלו בפני בתי הדין לעבודה והשאיר את ההכרעה בעיניינם הפרטני של העותרים לשיקול דעתו של בית משפט זה. לצד זאת, שטח המשיב 5 את עמדתו ביחס לנוהל לחיוב אישי במתכונתו הנוכחית ועמד על הקשיים העולים מהפעלתו (קשיים החורגים מנסיבותיו של המקרה שלפנינו ומהטענות שהועלו במסגרת העתירה).

לא למותר לציין כי משך כל אותו הזמן עשו העותרים דין לעצמם משנמנעו מלמלא אחר ההחלטה ולשלם את החיוב בו חויבו בגין הוצאות בלתי חוקיות שהוציאו בזמן כהונתם כנושאי משרה ברשות מקומית.

כפי שצוין בעיניין קבלאן, הסמכות להטיל חיוב אישי על נושאי משרה ואופן יישומה היא סוגיה בעלת חשיבות רבה, ובמקרה המתאים ראוי יהיה לבררה בבית משפט זה. מהנסיבות שתוארו לעיל עולה כי עניינם של העותרים אינו נימנה על מצבים אלו.

...

סוף דבר ונוכח האמור לעיל אציע לחבריי לדחות את העתירה.

השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה עם חברי השופט ג' קרא כי דין העתירה להידחות, ואף ביתר שאת.

ככל שמימוש הנוהל בנושא חיובם של נושאי משרה מעורר שאלות מעשיות הנוגעות להפעלתו יש לקוות שמשרד הפנים יוסיף לשקוד על כך. לנוכח כל האמור לעיל, ודאי שהעתירה דנן אינה המסגרת הדיונית המתאימה לדון בטענות בעניין זה. ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ג' קרא.

ביקורת כזו מתבצעת כאשר מתקבלת באגף פניה ממנה עולה חשש של הוצאה שלא כדין והיא מועברת לקבלת היתייחסות הרשות הרלוואנטית.

היא מוסיפה, כי ככל שתווצר סיטואציה חריגה בה תדרש לפנות למשרד במהלך שנת כהונתה הראשונה, ייעשה הדבר על ידי היועץ המשפטי של הערייה.

יחד עם זאת, מונה המשיבה שורה של שיקולים לקולה: נסיבות הפרישה בעקבות מיכרז פומבי המפחית את החשש לפגיעה בטוהר המידות; המדובר במעבר לרשות מקומית נתון המהוה שיקול כבד משקל לקיצור תקופת הצינון בהתאם לסעיף 14(ב)(5) לחוק; הקף סמכויותיה של המבקשת בהתייחס לעירייה שהיה בעיקר בגדר פוטנציאל שלא היתממש, כאשר החלטות במסגרת הליך החיוב האישי מתקבלות בעקבות המלצת וועדה עצמאית חיצונית ומאושרות על ידי מנכ"ל המשרד והממונה על המחוז; סיום הטיפול האחרון בעינייני עריית ירושלים בסמוך לחודש יולי 2019; הטיפול בעינייני הערייה היה חלק ממצבור עניינים גדול שבו עסקה המבקשת באמצעות האגף שבראשותה.

כנאמר בעיניין גלעד לעיל: "... ככל שהמישרה רמה יותר ובעלת עוצמות השפעה בחזית רחבה והקף בעל משמעות מהמעלה הראשונה, כך יש להקפיד יותר שמטרת החוק לא תסוכן גם באופן מעשי וגם מבחינת מראית הדברים... לפיכך, ראוי כי לא יהיה במקרים מעין אלה, ולו ספק, בטוהר המידות ובמראית ההגונה של נסיבות קבלת התפקיד החדש". מן הכלל אל הפרט לא יכול להיות חולק כי תפקידה של המבקשת במשרד ביחס לעירייה, נבחריה ועובדיה הנו תפקיד של מפקח אל מול מפוקח.

במקרה השני, מדובר בעובד אמנם בכיר יותר, אולם בתחום אחר והוא לא היה ממונה על נושא הבקורת ברשויות המקומיות כמו המבקשת (וע' 58258-07-15 קורן נ' מדינת ישראל).

...

דיון והכרעה נקדים מסקנה להנמקה ונציין כי בעניינה של המבקשת נחלקו דעותיהם של חברי הוועדה.

סוף דבר, התוצאה היא כאמור בדעת הרוב ולפיכך אנו קובעים למבקשת תקופת צינון של 6 חודשים מיום פרישתה משירות המדינה.

במקום שבו קיים חשש להוצאה כספית שלא כדין ברשות הוא מוסמך להמליץ על עריכה או אי עריכה על ביקורת באמצעות רואה חשבון שהוא ממנה.

יצוין כי מתוקף החוק מוסמך המשרד לבצע ביקורות ברשויות המקומיות במסגרת סמכויות הפיקוח הנתונות לו וכן להטיל חיובים אישיים על נושאי משרה ברשויות המקומיות במקרים של חריגות כספיות.

...

לאור האמור, אנו קובעים למבקש תקופת צינון חיצונית של חודשיים מיום פרישתו מן המדינה שטרם נקבע.

רקע ביום 23/02/2009 הוקצה לתובעת מיגרש בניה ע"י מינהל מקרקעי ישראל בו זכתה במסגרת פרוייקט ההרחבה, התובעת שילמה סך 15,000 ₪ בגין הוצאות פיתוח, וסך של 32,603 ₪ "אשר שולמו ישירות לאגודה לפרעון חובותיה". ביום 16/01/2013 ניתן על ידי הועדה המקומית לתיכנון ובנייה מרום הגליל לתובעת היתר בנייה על המיגרש לבניית יחידות אירוח ומגורים.

לטענתו, על מנת שתוטל אחריות אישית על נושא משרה בתאגיד, לא די להוכיח כי הופרה חובת תום הלב בפעולותיו במהלך כהונתו, אלא שיש להוכיח כי על נושא המשרה רובץ אשם אישי למעשים ולמחדלים המהוים עוולה או הפרת חובה חוקית.

.מטרותיה של אגודה שיתופית " הן טיפוח החיסכון, עזרה עצמית ועזרת גומלין בין אנשים...". בית המשפט העליון בעיניין שגיא לעיל היתייחס למקור החיוב של נושא משרה באגודה שיתופית, כהאי לישנא: "לשם חיוב אישי של חברי הוועד, ניתן להשתמש בקונסטרוקציה המשפטית השאובה מדיני החברות של מודל האחריות האישית של נושאי משרה (ראו אוטולנגי, עמ' 71; חביב-סגל, עמ' 342). בהתאם למודל זה הנהוג במשפטנו "פעולתו העוולתית של האורגן מקימה איפוא אחריות אישית כפולה. ראשית, אחריות אישית של החברה. שנית, אחריות אישית של האורגן. ודוק: אין בכך שום סתירה לעיקרון היסוד בדבר האישיות המשפטית הנפרדת של החברה (או כל תאגיד אחר). הוא שנאמר: החברה – לחוד, והאורגן – לחוד. לפיכך, פרעון החבות הנזיקית של החברה ייעשה אך ורק ממקורותיה של החברה. אין להפרע מהאורגן את חבותה הנזיקית של החברה. הוא הדין באשר לחבות האורגן. חבותו היא אישית" (ע"א 407/89 צוק אור בע"מ נ' קאר סקיוריטי בע"מ, פ"ד מח(5) 661, 697 (1994) (להלן: פרשת צוק אור)).

המומחה היתייחס לעניין זה: "היתר הבנייה שהוצג בפניי נושא תאריך מיום 16.1.2013. אישור איכלוס לשני הצימרים מרשות כבאות ארצית הוצג בפניי וניתן לאיכלוס מיום 6.1.2016. טופס 4 נימסר ב- 9.11.2016. בהתייחס לתקופה מקבלת ההיתר ועד לאישור של אכלוס הצימרים עברו 36 חודשים. בהתייחס למועד תחילת הבנייה נטען כי הבנייה החלה בסוף אוגוסט 2013, כך מתקבל, משך הבנייה של 28 חודשים – עד שיחידות הצימרים קיבלו אישור לשימוש מהכבאות. לא קבלתי הסבר מדוע אישור הכבאות הוא מ- 1.2016 וטופס 4 מ- 11.2016, אם אתייחס למועד טופס 4 נקבל פרק זמן של 46 חודשים מתחילת ההיתר ועד טופס 4 – ומתחילת הבנייה 8.2016 עד טופס 4 – 38 חודשים". ובהמשך המומחה חיווה דעתו תחת הכותרת "משך זמן הבנייה" : "בהתאם לניסיוני, משך זמן הבנייה לבית נשוא חוות הדעת הנו כשנה וחצי.

כפי המומחה, כך סבור אני, ניתן היה להוכיח, מה שלא הוכח, שהתובעת אכן נאלצה להוביל מים במכליות, ע"י הצגת חשבוניות, או ראיות אחרות בכתב, כגון חשבונות מים המעידים על צריכת מים חריגה בתקופה הרלוואנטית ממקור המים ששמש למילוי מיכליות כנטען, נוכח טענת מר פאר כי הוא מילא מכליות מים מביתו.

...

נוכח המקובץ, הגעתי לכלל מסקנה כי לא הוכח קיומו של קשר סיבתי, לא עובדתי ולא משפטי, בין אי-אספקת מים ע"י האגודה – זאת אף בהנחה שהנתבע - הלפרין אחראי בניזקין לכך - לבין העיכוב הנטען בעבודות הבניה.

סוף דבר לאור המקובץ לעיל, דין התביעה להידחות.

התובעת תשלם לנתבע 3 הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 15,000 ₪ (כולל מע"מ), ואשר ישולמו תוך 45 מיום המצאת פסק הדין, שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

תוצאה שתביא בהליך דנן לכך שלתובע תשולם תמורה מהקופה הציבורית על אף שהועסק שלא בתקן ובתפקיד שאינו קיים, באותם ערכים הנגזרים מכללי התשלום החלים ברשויות המקומיות על עובדים שהתקבלו כדין לתפקידים מתוקננים, עלולה להשליך השלכות רוחב שיש בהן כדי להשפיע על כלל המיגזר הצבורי, שלא לומר שמדובר בטענות לשכר חורג שאינו מאושר בהתאם לכללים הנהוגים ולחוקים החלים על שכר בגופים מתוקצבים.

] אשר לשיקולים אותם יש לשקול בקביעת התמורה לה יהיה זכאי צד לחוזה שבוטל בשל אי חוקיותו נקבע: "באשר לקביעת השכר הראוי או גובה התמורה החלקית שתחויב הרשות בתשלומה, אסתפק בהצבת "סימני הדרך" הבאים: כפי שציינתי לעיל, הכלל הוא כי בית המשפט לא יורה לרשות לשלם את התמורה החוזית עליה הוסכם כשכר ראוי או על דרך של צו לקיום ההיתחייבות.

לאחר שבוטל המינוי (שנעשה, כאמור, שלא כדין), הלין התובע על ביטול משרתו כמנהל כח אדם ועתר להורות לרשות להציבו בתפקיד הולם וכן לשלם לו הוצאות אחזקת רכב.

לזאת נוסיף, כי הדרך המקובלת להעסקת נושאי משרות אמון (כדוגמת עוזר סגן ראש העיר בשכר) הנה בחוזה אישי (ראו חוזר משותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר 01/2011) (להלן: "חוזר 01/2011").

סעיף 3.15 לחוזר 01/2011 קובע כי חוזה אישי ייחתם אך ורק על פי מתכונת החוזה שכותרתו "הסכם עבודה למשרות אמון ברשות המקומית" אשר צורף לחוזר.

...

התביעה לתשלום הפרשי דמי מחלה- נדחית.

התביעה לתשלום פיצוי בגין עגמת נפש, פגיעה בשם הטוב, התנהלות בחוסר תום לב ופיטורים שלא כדין - נדחית.

התביעה לתשלום פיצוי בגין שלילת הזכות לדמי אבטלה- נדחית.