חוקתיות פרק החקלאות בחוק התכנית הכלכלית

המדינה מוסיפה, כי אפילו ייקבע כי העלאת תיקרת ההכנסה החייבת פוגעת בזכויות-יסוד חוקתיות לקניין ולשוויון, מדובר בפגיעה חוקתית, העומדת במבחן פיסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחרותו: הפגיעה נעשתה בחקיקה ראשית; התיקון לחוק נועד לתכלית ראויה, ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל, משהוא מהוה נדבך חשוב בתוכנית הכלכלית שמטרתה לאפשר למשק להיתמודד בצורה ראויה עם המשבר הכלכלי העולמי, מבלי שיידרש לקצץ בגימלאות הביטוח הלאומי, או לפגוע בחוסנו האקטוארי של המוסד.

אכן, "בתחומי משק וכלכלה, שכרוכים בהם היבטים חברתיים וכלכליים רחבי הקף, ייתכן לעתים קרובות מיגוון מטרות ודרכי פעולה אפשריות. ההכרעה ביניהן עשויה להיגזר מהשקפות חברתיות-כלכליות שונות, אשר עשויות כולן להתקיים במסגרת חוקי היסוד. על-כן בתחומים אלה יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית – הרשות המבצעת והרשות המחוקקת – מרחב בחירה רחב בהיותן קובעות את המדיניות הכוללת ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה. לפיכך הדגשנו בפסיקתנו לא פעם כי אף שבית-המשפט לא ימשוך ידו מהביקורת השיפוטית על חוקתיות החוק, הוא ינהג באיפוק שפוטי, בזהירות ובריסון מיוחדים בתחומים אלה ויימנע מעיצוב מחדש של המדיניות שראה המחוקק לאמץ" (הנשיאה ביניש בבג"צ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 60 (2004), להלן: ענין ארגון מגדלי העופות).

יצוין בהקשר זה, כי בעיה דומה התעוררה בעבר, על רקע חקיקתו של סעיף 9(9)(ב) לחוק תכנית החרום הכלכלית משנת 2002, אשר במסגרתו בוטלה כליל, בגדר הוראת שעה, תיקרת ההכנסה החייבת בדמי ביטוח של עובדים עצמאים, למשך פרק זמן של שנה.

...

הסוגיה הגיעה להכרעתו של בית הדין הארצי לעבודה, אשר פסק כך: "נקודת המוצא לפסיקת הדין בערעור זה היא שהכנסת עובד עצמאי לצורך חישוב דמי ביטוח היא הכנסה שנתית ולא הכנסה חודשית. ... לעומת זאת, התקופה לתשלום דמי ביטוח גם לעובד עצמאי היא חודשית ... נקודת מוצא זו מובילה למסקנה, כי לא ההכנסה החודשית בפועל היא הקובעת במקרה זה, לא היא המדווחת, ולא היא שצריך לדווח עליה. ההכנסה השנתית היא הקובעת, כאשר פשיטא שההכנסה החודשית הממוצעת היא פועל יוצא של חלוקת הכנסה זו ב-12. דרך חישוב זו היא הגיונית מתבקשת ונסמכת על הוראות חוק הביטוח הלאומי ותקנותיו. ... דרך חישוב דמי הביטוח של עובד עצמאי על בסיס השומה השנתית כשהיא מחולקת ב-12 היתה קיימת גם לפני החוק המתקן. בענין זה לא שינה החוק המתקן מאומה. כך לפני החוק בטרם תיקונו, אילו היתה הכנסת המערערים כולה בחודש ינואר, בעוד שביתרת השנה לא היתה להם כל הכנסה, היה עליהם לשלם דמי ביטוח על פי ההכנסה החודשית הממוצעת בכפוף לתקרה גם לגבי יתרת התקופה, בה לא היתה להם כל הכנסה, אלא שהמערערים לא הוטרדו מדרך חישוב זו כל עוד דמי הביטוח היו נמוכים. משגדלו דמי הביטוח עקב ביטול התקרה, קפץ באופן טבעי רוגזם של המערערים עקב ההגדלה "המכאיבה" בדמי הביטוח, אך הפגם שמבקשים המערערים למצוא "בשיטה הממוצעת" היה קיים גם בטרם חקיקת החוק המתקן, אך באותו זמן לא מחו על כך. כשאלה פני הדברים, המסקנה היא שבדין חישב המוסד את הכנסות המערערים במחצית הראשונה על פי החוק בטרם תיקונו, ובמחצית השנייה על פי החוק לאחר תיקונו – הוא החוק המתקן.

אין מקום, אפוא, להיעתר גם לראש זה של העתירות.

סוף-דבר עתירות אלה הציבו סוגיות גרעיניות בתחום הביטחון הסוציאלי בישראל, ובענין היחס שבין מגזרי האוכלוסיה השונים הנושאים בנטל מימונו.

וכך הובהר בקשר לשאלה דומה שהתעוררה בפרשת ארגון המורים, תוך הפנייה לפסיקת בית המשפט העליון: "כבר נפסק על ידי בית המשפט העליון ובית דין זה, כי ניתן לבטל בחקיקה הסדרי פנסיה הקבועים בהסכמים קבוציים. כך, לא מצא בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק לקבל את הטענה כי תניות בהסכמים קבוציים שהיו בתוקף עת נחקק חוק התכנית הכלכלית 2003, במסגרתו הוסף פרק ז'1 לחוק הפיקוח על עסקי הביטוח, התשמ"א – 1981, ואשר עמדו בסתירה להוראות החוק, ממשיכות לחול. בתוך כך, המליץ בג"ץ על מחיקת הליך בו נטענה טענה ממין זה. בית דין זה הילך אף הוא באותה דרך, ובמסגרת סיכסוך קבוצי שהוגש על ידי ארגון המורים, אשר במידה רבה עסק בסוגיות הסיכסוך שלפנינו, נפסק כך:

בית המשפט העליון דחה שם את טענות העותרים בדבר אי חוקתיותו של ההסדר המתקן, בהסתמכו, במידה לא מבוטלת על תחולתו הרחבה של התיקון בשירות המדינה ובמגזרים נוספים, בציינו כי "שינוי מנגנון עידכון גובה הגמלה הוא פרי משאים ומתנים רבים, בין גורמים שונים במשק. הוא מבוסס על הסכם קבוצי החל על עובדים ומעסיקים רבים, והוא חלק משינוי מערכתי בשירות הצבורי" (בג"ץ 5998/12 גיא רונן ו-684 אחרים נ' הכנסת ואח', מיום 25.8.2013 בפיסקה 15, להלן: פרשת גיא רונן).

על הבחינה כאמור להערך לאור עקרונות היסוד של חוקיות המינהל, הגינות, שויון, סבירות, יושר, תום-לב וכיוצא באלה עקרונות, שהם בבחינת מושכלות ראשונים של מינהל צבורי ראוי (ראו ע"א 524/88 "פרי העמק" - אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שדה יעקב - מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות, פ"ד מה(4) 529, 552-554 (1991)), וכן חוות דעתו של הנשיא ברק בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח', פ"ד נב(1) 289, 345 (1998)).

...

לפיכך, מכל הטעמים האמורים צודקת המדינה בערעורה, ודין הערעור להתקבל.

לסיכום חלק זה של דיוננו בערעור המדינה כנגד פסק דינו של בית הדין האזורי, שהורה לשר לתקן את הצו שיצא תחת ידו, נוכח הוצאתו ללא הנמקה ובשרירות, אנו קובעים כי בצו שהוצא לא נפלו פגמים שהצדיקו מתן הסעד כפי שהורה עליו בית הדין האזורי.

סוף דבר נדחה ערעור ארגון עובדי סגל המחקר על פסק דינו של בית הדין האזורי כאמור בפסקה 37 לעיל.

רקע נורמאטיבי המשיבה, מועצת הצמחים, הוקמה מכוח תיקון מס' 6 לחוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973 (להלן – חוק מועצת הצמחים או החוק), שאומץ במסגרת פרק יא' בחוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003.

על מהותו של התיקון עמד בית משפט זה בעיניין ישראלי: "במסגרת [ה]תיקון... בוצעו מספר שינויים בסעיף 36 לחוק..., וביניהם העברת הסמכות לגביית היטלים מן המגדלים, שהייתה נתונה אותה העת בידי שר החקלאות ופיתוח הכפר... לידי המועצה. שינוי זה בוצע, בין היתר, עקב אימוץ מסקנותיו של דו"ח מפורט שהגישה ועדה שהוקמה על ידי שר החקלאות, מר שלום שמחון... עקרי ההמלצות בדו"ח הוועדה היו כי יש להחזיר את הסמכויות מידי שר החקלאות לידי המועצה; להגביר את כוחם של המגדלים והאוטונומיה של הוועדות הענפיות; ולקצץ בהיטלי המועצה ובתקציבה" (שם, פסקה 4).

אציין עוד, כי בעיניין ישראלי נדחתה עתירה שהוגשה נגד חוקתיותו של תיקון זה ונקבע כי "גביית ההיטלים, המוסדרת בסעיף 36 לחוק מועצת הצמחים, נקבעה כחוק ואינה מפרה את זכויותיהם של העותרים" (שם, פסקה 27).

...

אני סבורה שיישומו של סעיף 23 סיפא בחוק הפרשנות לענייננו, ובעיקר של הרציונל העומד ביסודו, מוביל לתוצאה שהתקנות נותרו בתוקפן.

אני סבורה שנסיבות עובדתיות אלה יש בהן כדי להקהות קמעא את העוקץ של ההליכים שבפנינו.

לנוכח כל האמור אין גם מקום לאשר את התובענה הייצוגית.

בית משפט זה נידרש לשאלת חוקתיותו של פרק יא' לחוק התכנית הכלכלית בכלל (תיקון 6 לחוק מועצת הצמחים) והקמת מועצת הצמחים בפרט, במסגרת פרשת ארגון מגדלי העופות, בה קבלו העותרים דאז הן על דרך חקיקתו של חוק התכנית הכלכלית (במסגרתו, כאמור, הוקמה מועצת הצמחים), והן על תוכנו.

באשר לסוגיה האחרונה, הרלוואנטית יותר לענייננו, היתמקדו העותרים בטענה כי חוק התכנית הכלכלית צימצם במידה ניכרת אוטונומיה אשר הייתה נתונה למגדלים בענף החקלאות השונים בניהול ובהסדרת ענפיהם החקלאיים עובר לתיקון מס' 6, על-ידי העברת עיקר סמכויות הרגולציה מן המועצות לשר החקלאות.

...

לאחר עיון בעמדות העותרים, המועצה והמדינה, אני סבורה כי גביית ההיטלים, המוסדרת בסעיף 36 לחוק מועצת הצמחים, נקבעה כחוק ואינה מפרה את זכויותיהם של העותרים.

על כן, עמדתי היא כי העתירה אינה מגלה כל עילה לביטול סעיף 36 לחוק מועצת הצמחים, ואין מנוס מדחייתה.

ראשית, סבורני כי יש בזבוז כספי ציבור בכך שהמדינה ומועצת הצמחים מיוצגים בתיק זה בנפרד על-ידי עורכי דין שונים, המדינה על-ידי מחלקת הבג"צים בפרקליטות והמועצה על-ידי עורכי דין פרטיים.

כפי שיתואר בהמשך הדברים, הסדר זה בוטל על-ידי בית משפט זה. בבג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005) (להלן: עניין חוף עזה), נדונה שורה של עתירות שבהן נטען כי חוק יישום תוכנית ההיתנתקות, לרבות מנגנוני הפצוי שבו, בלתי חוקתי.

במישור העובדתי, שבו המערערים על טענותיהם שלפיהן במסגרת הערכת השווי של עסקם היה ראוי להשתמש בשיעור מס חברות ולא בשיעור מס שולי המוטל על יחידים, ומכל מקום נידרש היה להיתחשב במאפייניהם האינדיבידואליים (ובהם שיעור המס הממוצע ששלמו בשנים עברו והטבות מס שונות שלהן הם זכאים, כגון הטבה של "מיפעל מאושר" לפי סעיף 33(ד) לחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות, התשמ"א-1980 (להלן: חוק לעידוד השקעות בחקלאות)).

בעיניין חוף עזה נקבע כאמור כי העקרון המנחה בהסדרי הפצוי לפי חוק תוכנית יישום ההיתנתקות הוא של החזרת המצב של הניזוק לקדמותו (עמודים 591- 592; ראו גם: עניין כליף, פסקה 22; עע"ם 388/13 מייזליק נ' הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההיתנתקות, פסקה 13 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (20.01.2014) (להלן: עניין מייזליק)).

בית משפט זה הכיר בכך שנוכח ייחודו של ארוע ההיתנתקות וההשלכות הקשות שבאו עמו על חיי התושבים שפונו, יש לפרש את הוראות החוק, ובפרט את סמכויותיה של הועדה המיוחדת, באופן שיגשים באורח המיטבי את תכלית החוק ואת תכלית הפיצויים לפיו, להעמיד את המפונים קרוב ככל הניתן במצב בו היו עובר לפינוי, גם אם יהיו לדבר משמעויות כלכליות .

בעיניין חוף עזה, בסיכום פרק הפצוי בשל עסקים, עמדנו על כך כי ההטבות הגלומות בחוק יישום תוכנית ההיתנתקות, הכל כפי שפורט שם, מעמידות אתגר לא פשוט בפני מי שמבקש להסתמך על הדין הכללי לשם קבלת פיצוי (ככל שהדין הכללי מקנה זכות כזו).

...

המדינה טענה בתגובה כי יש לדחות את הערעור.

על יסוד מסקנותיו של בית המשפט המחוזי המקובלות עלי, גם דין ערעורם של עזרא להידחות.

סוף דבר מכל כיוון שנסתכל על הדברים, לדעתי דין שני הערעורים להידחות: לדעתי אין מקום להכיר בענייננו, במסגרת הדין הכללי, בעוולה חוקתית המזכה בפיצוי, הכול כפי שבואר בהרחבה; אך גם אם שגיתי במסקנתי זו, בדיקה מקרוב של הפיצוי שניתן למערערים בשני הערעורים בהנחה שיש להם עילה בדין הכללי מעלה כי מדובר בפיצוי ראוי והוגן.

מכל מקום אף אני סבורה כי המקרה שבפנינו אינו מצדיק לפצות בגין עוולה חוקתית ללא אשם וזאת בשל קיומו של סעד אפקטיבי והוגן בדמות פיצוי לפי חוק יישום תוכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 לצד האפשרות להשלמת הפיצוי מכוחה של הוועדה המיוחדת.