חוקתיות חוק ההדחה של חברי כנסת

מהותה של המיגבלה מצומצמת לאי-עמידתו של חבר הכנסת בתנאי מתנאֵי סעיף 7א. לפיכך, מבחינה מהותית, לפי הגדרתו של מי שאינו זכאי להבחר, ושציבור הבוחרים אינו זכאי לבחור בו – 'חוק ההדחה' כשלעצמו אינו משנה את היקפה של הזכות החוקתית, יתר על מה שהיא כבר מאוזנת עם עקרונות אחרים, בנוסחת האיזון המעוגנת בסעיף 7א לחוק היסוד.

...

הניתוח לעיל מבסס את המסקנה כי רחוקים אנו מאד מהצורך להידרש לדוקטרינה זו כדי לדחות את העתירה – ובהעדר צורך, עדיף כי העניין הרגיש לא יידון.

אני מצטרף, אפוא, בהסכמה לפסק דינה של חברתי הנשיאה א' חיות כי דין העתירות להידחות.

נוכח כל האמור לעיל הנני תקווה שבצד דחיית העתירות – הערות כולנו תשמענה ולא נידרש להגיע למחוזות הללו.

דוגמה נוספת מספק חוק יסוד: הכנסת (תיקון מס' 44), המסמיך את כנסת ישראל להפסיק את חברותו של חבר כנסת שיש במעשיו משום הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל (להלן: חוק ההדחה).

מצבים מסוג זה מאופיינים בנגוד עניינים מוסדי בין כובעה של הכנסת כרשות מכוננת, אשר אמורה לקבוע נורמות כלליות שיעצבו את דמותה של המדינה לאורך זמן, ובין אותם "אינטרסים פארטיקולאריים" של חברי הכנסת בכנסת הספציפית (ראו: איל גבאי "שינוי רטרוספקטיבי בחוק יסוד: הממשלה – חוקתיותו" הפרקליט מד 151, 172-171 (1998) (להלן: גבאי)).

...

השופט ג' קרא: אני מצטרף למסקנת חבריי – הנשיאה א' חיות והשופטים נ' הנדל, י' עמית, נ' סולברג, ד' ברק-ארז, ע' ברון וד' מינץ – כי דין העתירות להידחות.

בכל הנוגע לצו על תנאי הראשון, אני סבור, כדעת חברתי, השופטת ברק-ארז, כי הטענות שהועלו ביחס להסדר אי-האמון שבתיקון מס' 8 לחוק-יסוד: הממשלה, מופנות הלכה למעשה כלפי תכניו המהותיים ומצריכות, לשם בחינתן, להיזקק לדוקטרינת התיקון החוקתי הלא חוקתי (פסקאות 13-12 לחוות דעתה).

נוכח כל האמור, אני סבור כי דין העתירות להידחות.

הפרשה השלישית עסקה בתיקון לחוק-יסוד: הכנסת שהעניק לכנסת סמכות להחליט על הפסקת חברותו של חבר כנסת בתנאים מסוימים (בג"ץ 5744/16 בן מאיר נ' הכנסת (27.5.2018) (להלן: עניין חוק ההדחה)).

הצהרות אלו של חברי הכנסת עלו במפורש בדיונים בועדה המשותפת, לפיהן חברי הכנסת ביקשו לקדם באמצעות סעיף ההתיישבות היהודית תכלית שעניינה יצירתה של נורמה חוקתית אשר "תיגבור" על הילכת קעדאן ותרוקן אותה מתוכן – משמע, לשלול את עקרון השויון בהקצאת קרקעות מדינה ולפעול על פי קריטריון מפלה של השתייכות לאומית.

...

המסקנה היא כי סעיף ההתיישבות היהודית – המתיר הקצאה מפלה של משאבי קרקע במדינה על בסיס השתייכות לאומית – פוגע באופן קיצוני בליבת הזהות הדמוקרטית של המדינה.

לסיכום, הוראות סעיפי העקרונות, השפה וההתיישבות היהודית פוגעות אנושות בעקרונות-על המצויים בליבה של הערכים של המדינה כמדינה דמוקרטית, עד כדי שלילתם והפיכתם "פלסתר". חוק הלאום שולל את המאפיינים הגרעיניים של המדינה כמדינה דמוקרטית, באופן המצדיק התערבותו של בית משפט זה. כפי שפורט לעיל, מעבר לפגיעה האנושה בליבת הדמוקרטיה הישראלית, את הליך החקיקה של חוק הלאום אפיינו מאפיינים שאינם הולמים הליך חוקתי מן המעלה הראשונה, ואשר אין בכוחם להשיג את התכליות והרציונלים שהליך חוקתי נועד לקדם.

סוף דבר המיעוט (הערבי והדרוזי) בישראל – מיעוט ילידי, שאינו גר תושב או זר, הרואה במדינת ישראל את מולדתו בה מבקש הוא לחיות את חייו כשווה בין שווים, מתקומם על הדרתו ועל שלילת היותה של מדינת ישראל גם מדינתו.

דוקטרינת הבשלות נדונה גם בבג"ץ 5744/16 בן מאיר נ' הכנסת (27.5.2018) (להלן: עניין בן מאיר) שבו הועלו טענות נגד תיקונים לחוק-יסוד: הכנסת ולחוק הכנסת, התשנ"ד-1994, המסמיכים את הכנסת להחליט בתנאים מסוימים על הפסקת חברותו של חבר כנסת שיש במעשיו משום הסתה לגזענות או תמיכה במאבק מזוין נגד מדינת ישראל – תיקונים אשר זכו לכינוי "חוק ההדחה". במקרה זה, רוב שופטי ההרכב דחו את הטענה כי העתירות אינן בשלות, אולם סברו כי יש לדחות את העתירות לגופן.

השנייה, דוקטרינת "התיקון החוקתי שאינו חוקתי", אשר הובהרה על ידי בית משפט זה הבעייתיות הרבה באימוצה, נוכח העובדה שסמכותו של בית משפט זה לקיים ביקורת שיפוטית על חקיקה ראשית נגזרת מהעליונות הנורמאטיבית של חוקי היסוד וכן בהנתן השלב שבו מצוי תהליך גיבוש החוקה הישראלית (בג"ץ 5744/16 ‏בן מאיר נ' הכנסת, פסקה 25 לחוות דעתה של חברתי הנשיאה (בדימ') (27.5.2018) (להלן: עניין חוק ההדחה); עניין חוק הלאום, פסקה 16 לחוות דעתה של חברתי הנשיאה (בדימ')).

...

כשלעצמי סבורני, כי אין זה סוף הדרך.

ניטיב אפוא לעשות, אנו השופטים, אם נוסיף ונאמר בשולי פסק הדין: "אכן, בצעד חריג וחסר-תקדים, נאלצנו ברוב דעות להורות על פסילתו של חוק-יסוד. באופן פורמלי, לא היה מנוס מלהורות על ביטולו המוחלט של דבר החקיקה, אף בנוסחו ה'רזה', שכן אין זה בסמכותנו לכתוב את דבר החקיקה מחדש. יחד עם זאת, מקבלים אנו את מרותו של המכונן, את מרותו של העם שאֵלו הם נציגיו. נעשה כמידת יכולתנו, על מנת להגשים את רצונו של המכונן. לפיכך, משקבענו כי נוסח 'רזה' של החוק, לא היה נפסל על-ידנו, אזי אין אנו רואים צורך להמתין לחקיקתו של חוק-יסוד חדש שיקבע הסדר דומה. בהעדר מגבלה חוקית, ומשהדבר מצוי בגדרי סמכותנו, נודיע עתה, כי מעתה והלאה, נסיג את הגלגל לאחור. לא נשתמש עוד בעילת הסבירות בעניינן של החלטות הממשלה ושׂריה, אלא אם כן נקבע כי ישנם נתונים חד-משמעיים, המלמדים כי אותה החלטה כה בלתי-סבירה, באורח קיצוני, עד ששום ממשלה סבירה לא היתה יכולה לקבל החלטה שכזו. אותו מבחן ותיק וטוב, שהיה באמנה איתנו מראשית הדרך ועד לפסק הדין בעניין דפי-זהב; סבירות נוסח 'וונדסברי'". 'אל תגידו יום יבוא, הביאו את היום, כי לא חלום הוא, ובכל הככרות הריעו רק שלום'.

אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שיוכרז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה.

ויובהר, אומנם, שיקול דעתם של חברי הכנסת, בפועלם כרשות המכוננת של מדינת ישראל, הוא רחב מאד, אך סמכותה המכוננת של הכנסת בכינון חוקי יסוד אינה משתרעת על מימוש כל תכלית שתעלה על דעתם של חברי הכנסת – "תכליתם של כל חוק יסוד או תיקון לו אמורה להיות תמיד קדומו של הפרויקט החוקתי" (בג"ץ 5969/20 שפיר נ' הכנסת, פסקה 17 לחוות דעתה של השופטת דפנה ברק-ארז (23.5.2021) (להלן: עניין שפיר); ההדגשה במקור.

בין הדוגמאות הבולטות למצבים כאלה, שחלקן הוזכרו על ידי חבריי, ניתן למנות את חוק הנשיא חיים ווייצמן (גימלה ועיזבון), התשי״ג-1953 אשר קבע כי אלמנתו של הנשיא המנוח חיים ויצמן (תוך ציון שמה בסעיף 1 לחוק) תזכה לגמלה מאוצר המדינה למשך כל ימי חייה; חוק החברה לישראל בע"מ, התשכ"ט-1969 אשר העניק לחברה לישראל פטור ממס הכנסה וממס על ריווח הון למשך 30 שנה; חוק המניות הבנקאיות שבהסדר (הוראת שעה), התשנ"ד-1993, אשר עסק בהליכי הלאמה והפרטה של ארבעת הבנקים הגדולים באותה תקופה; החוק להפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעיניין תוכנית ההיתנתקות, התש"ע-2010 אשר קבע הסדרים מקלים שונים בעיניינם של מיתנגדי תוכנית ההיתנתקות שמעשיהם עלו כדי מעשים פליליים (עתירה שהוגשה נגד חוקתיות החוק – נדחתה (בג"ץ 1213/10 ניר נ' יו"ר הכנסת (23.2.2012) (להלן: עניין ניר)); והחוק לעשיית דין בנאצים ובעוזרהם, התש"י-1950.

גם מדבריו של חבר הכנסת יואב קיש באותו דיון עולים דברים דומים: "המשמעות []היא []כי []קביעת []נבצרות []של []ראש []ממשלה, []משמעותה []הדחה []של []המנהיג. []עכשיו, []אם []אנחנו []הולכים []למקום []שבו [][]קורה []שהמנהיג []– []בעצם []הרי []ברור []לכולנו, []הוא []נבחר []על ידי []נציגי []העם []וזוכה []לאמון []הכנסת[], []ומתקבלת []קביעה []בנגוד []לדעתו, []כאשר []הוא []כשיר []פיזית []ונפשית []לתפקידו, []זאת []אומרת []שיש []פה []ארוע []של []נבצרות []לראש []ממשלה, []שמשמעותה []בפועל []ביטול []תוצאות []הבחירות, []ביטול []ההליך []הדמוקרטי. ולכן בהצעת החוק הזו אנחנו רוצים להגדיר בצורה הכי ברורה שיכול להיות את מצב הנבצרות, שיחול אך ורק במקרה של אי-מסוגלות פיזית או נפשית של ראש ממשלה למלא את תפקידו" (שם, עמ' 123).

...

לצד זאת אבקש להעיר כי תחולה נדחית לרוב תסיר עננה פרסונלית שכזו, וממילא, ההכרעה בדבר קיומה של תכלית פרסונלית תלויה בנסיבות המקרה, ולא מן הנמנע כי הליך חקיקה אחר לא יגלה תכלית כאמור.

לגישתי, המסקנה המתבקשת מכך, היא שההתערבות השיפוטית שמציעים חבריי ביחס לתיקון אינה נובעת מ"זיהויה" של הנורמה, ואינה ניתנת להצדקה מכוח דוקטרינת השימוש לרעה.

הרבה למעלה מן הצורך, יצוין כי לגישתי, אף בחינה של התכלית הסובייקטיבית בלבד, אינה מבססת את המסקנה שלפיה רק עניינו של ראש הממשלה המכהן עמד לנגד עיניהם של חברי הכנסת.

סוף דבר: עמדתי היא, כי דין העתירות להידחות.