חוקתיות הוראות חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 40)

בית הדין הבחין בין עילה לתיקון חישוב שיעור הגימלה המתחדשת מדי חודש בחודשו לבין בחירת מסלול פנסיה, שכן בחירת מסלול פנסיה מכתיבה את צבירת הזכויות, שעורי ההפרשות, הצורך בנכוי מהשכר וכיוצא באלו, עניינים שאינם ניתנים לשינוי מדי חודש בחודשו.

בפרשת עריית מודיעין נאמרו על הסכם המעבר הדברים הבאים: "הצדדים להסכם המעבר היו מודעים לכך שעובדים רבים במיגזר הצבורי בוטחו בפנסיה צוברת ולא בפנסיה תקציבית, לרבות עובדים בעלי ותק של מספר שנות עבודה. עם זאת, כיוון שהגיעו לכלל מסקנה שהמעבר לפנסיה צוברת הנו חיוני למשק בבחינת "צו השעה", סברו וקיבלו על עצמם לצמצם את מספר העובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית, ואף היתנו בהסכם המעבר ובהסכם 2001, שלא להוסיף על העובדים שהיו בתוכנית פנסיה תקציבית במועד הקובע, עובדים נוספים.

הענקת פנסיה תקציבית לתובעות באופן רטרואקטיבי תעמוד בנגוד להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן: "חוק יסודות התקציב").

על דברים אלה חזר בית הדין בפסק דין חיים כהן: "אנו סבורים, כי מקריאת הסכם המעבר לפנסיה צוברת בשלמותו עולה בפירוש כי לא ניתן ליישב את הוראותיו עם הוראת סעיף 79 לחוקת העבודה לרשויות המקומיות. מהוראות הסכם המעבר לפנסיה צוברת בשלמותן עולה כי ההסכם קבע כי עם תחילת תוקפו, עובדים, שערב חתימת ההסכם לא היו מבוטחים בפנסיה תקציבית, לא יצורפו להסדר של פנסיה תקציבית, וזאת בין אם מדובר בעובדים חדשים ובין אם מדובר בעובדים קיימים, אשר מסיבה זו או אחרת לא היה להם הסדר של פנסיה תקציבית במועד הקובע. אילו הכוונה היתה לעובדים שנעשה להם הסדר לפנסיה צוברת על פי הו ראת סעיף 80 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, כנטען על ידי התובע, הדבר היה נאמר במפורש בהסכם המעבר לפנסיה צוברת. יתר על כן. הסדר של ביטוח מנהלים אינו הסדר המתיישב עם הוראות סעיף 80 לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, ולכן ברור כי מדובר בהסדר אחר. זאת ועוד. לעובדים שהיו מבוטחים בפנסיה צוברת מכוח הוראות הסכם קבוצי, יש היתייחסות בסעיף 2 לפרק ג' להסכם המעבר לפנסיה צוברת. עוד יש לציין לעניין זה את הוראת סעיף 1 לפרק ג' להסכם המעבר לפנסיה צוברת (כמצוטט בסעיף 23.3 לעיל ) המדגישה את תחולת הסכם המעבר לפנסיה צובר ת על כל העובדים ברשויות המקומיות – קבועים, חדשים וקיימים". לפיכך ככל שענו התובעות על הגדרת "עובד קיים" אין הן זכאיות לפנסיה תקציבית.

...

מסקנה זו עולה לטעמנו אף עם הסכם 3.3.99.

המסקנה איפוא כי עצם "הכשרת" תשלום תוספת מכח הסכם 3.3.99 ל"עובדים ותיקים", אין בה כדי להפוך רכיב זה לרכיב פנסיוני ככל שלא היה כזה במועד הקובע.

משזו המסקנה, מתייתר הדיון בנפקותם של כתבי הויתור עליהם חתמו התובעות בשנת 2007 כתנאי לפיצוי רטרואקטיבי של 7 שנים בגין היעדר הפרשה בגין רכיב זה. התוצאה איפוא כי התביעה מתקבלת בחלקה.

התובעים אינם עומדים בתנאים המצטברים הקבועים בחוקת העבודה לקבלת תשלום זה. עמדת הממונה על השכר (להלן – "הממונה") התובעים אינם זכאים לתוספת קבועה בסך 1,500 ₪ לשכרם החודשי, משעה שתוספת זו מעולם לא אושרה על ידי הממונה על השכר או מי מטעמו.

לשם כך נקבעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985, הוראות בדבר החלת איסור על היתקשרות הסכמי שכר חורגים, אשר אלה עיקרן: " 29. שינויים בשכר ובתנאי שירות

מסיכום הישיבה (נספח א' לתצהיר הגב' שגיא) עולה כי בסיומה העבירו נציגי האוצר לעירייה ולחברת אגמון הערותיהם לעניין המודל וסוכם כי נציג חברת אגמון יעביר לגב' אתי שגיא הצעה מתוקנת לשכר עדוד, היא תיתן הערותיה וכן הערייה תעביר תלושי שכר של העובדים עליהם היא מבקשת להחיל את המודל.

לפי המודל שאושר , מינהלי האזורים ובהם התובעים, היו זכאים לפרמיה מאקסימאלית של עד 20% משכרם הקובע, כאשר סכום הפרמיה חושב לפי הנוסחה הבאה: 70% מהפרמיה (עד 14% מהשכר הקובע) חושב לפי כמות הפסולת שפונתה על ידי מנהל האיזור לתחנת המעבר בשעות העבודה ו- 30% מהפרמיה (6% מהשכר הקובע) חושב לפי מספר פניות של התושבים למוקד העירוני לפינוי פסולת, כאשר המטרה היא הקטנת מספר הפניות (ראה דו"ח שיטת שכר העידוד מיום 6.5.13 שצורף כנספח ג' לעיל) .

...

לפיכך התביעה לתשלום תוספת נהיגה עצמית ב', נדחית אף היא.

אין בידי לקבל טענה זו של התובעים .

סיכום נוכח כל האמור לעיל, התביעה על כל רכיביה – נדחית.

רקע עובדתי הנתבעת 1 היא חברה עירונית העוסקת בניהול ותכנון מכלול תחום התרבות והפנאי בעיר אשדוד ומהוה גוף מתוקצב כמשמעו בסעיף 21 לחוק יסודות התקציב (להלן: החברה) והכפופה להוראות הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר.

כאמור, משסירב התובע לעבור למסלול שכר בכירים, נותר התובע במסלול הרלוואנטי לתפקיד שהוא מבצע בהשוואה לתנאי השכר החלים ברשויות המקומיות, היינו חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות בדרוג חברה ונוער.

אשר לטענה כי שכרו הופחת תוך יישום החלטת הממונה - משאין חולק שבין הצדדים היתקיימו מספר ישיבות התנהלו מגעים רבים בנסיון להגיע לידי הסכמות, לא מצאתי כי נפגעה זכות כלשהי של התובע בכל הנוגע לזכות הטיעון ודין טענה זו להדחות.

אשר לתחשיב ההשבה במסגרת מודל הבכירים - טוען התובע, כי התחשיב שהוצג בפניו בחודש 4/2014 היה מעוות ומפלה כך למשל נקבע לתובע מקדם המתעלם מ-3 שנות וותק ראשונות, קוזזו נקודות תואר שני ששולמו לתובע; קביעת הממונה היא שבהסדר עם המנהלים בעת המעבר לשכר בכירים על המנהלים להחזיר בגין הוצאות קלומטר בלבד והוא אף מאשר תשלום תוספת שכר עבור תואר שני במסגרת מודל שכר בכירים; החזר תשלום קלומטר נידרש רק ממנהלים שדרשו הפרישי שכר ועובדים אחרים בחברה לא נדרשו להשבה חורגת; חישוב ההשבה שגוי כאשר הממונה נתן הוראה מפורשת לתקנו, אך הדבר לא נעשה.

כך יצויין כי הממונה קבע אמנם כי התובע קיבל החזר הוצאות גני ילדים שלא כדין בשנים 1999-2004 בסך העולה כדי 35,750 ₪ לערך, אך סייג את דרישת ההשבה בגין רכיב זה אלא אם ייפסקו סכומים בגין התקופה שבין 1999-2004 וכדרישת קזוז בלבד בעוד שמר גמליאל העיד כי החזיר בגין רכיב זה סך העולה על 40,000 ₪.

...

משכך, לא מצאתי כי נפל פגם בהליך השימוע, באופן קבלת ההחלטה על ידי הממונה או כי ההחלטה עצמה נגועה באי סבירות או מידתיות - ודין טענות התובע והסעדים הנתבעים בגינם – להידחות.

אחרית דבר על יסוד כל האמור – תביעת התובע לחייב את החברה בהחלת מודל בכירים לגביו ותשלום הפרשי שכר וזכויות – נדחית.

לאור המסקנה שאליה הגעתי – נדחות גם תביעות התובע לפיצוי בגין אפליה פסולה, העסקה פוגענית ועוגמת נפש וכן לביטול החלטת הממונה.

אשר לתובעת 2: - להשוות את שכרה דרגתה ותנאי העסקתה וכן תוספות השכר לאלו של מר ש' ולשלם לה הפרישי שכר בסך 6,738 ₪ לחודש וכל הזכויות הנילוות מכך מחודש 6/11 ואילך; - להשוות רטרואקטיבית ומכאן והלאה את שכרה לשכרו של מר ש'; - להשוות את התקן של התובעת 2 לתקן רמ"ח מיום זכייתה במיכרז ואילך על כל המשתמע מכך לפי כל דין ולרבות נהלי ונוהלי הנמל; - להורות לנתבעת מעתה ואילך למנותה לחברת פורום הנהלה מורחב.

בית הדין פסק כי חוק יסודות התקציב נוגע לתשלומים הסכמיים בלבד ואינו שולל מהרשות המקומית את הזכות והחובה לשלם תשלומים להם היא מחויבת מכוח החוק, כאשר חוק שכר שווה הוא מאוחר לחוק יסודות התקציב, חוק ספציפי אשר עיקרון השויון המעוגן בו הוא זכות חוקתית שתיסוג רק במקרים חריגים מפני זכויות אחרות: " סעיף 29 נועד להטיל איסור על גוף מתוקצב להסכים או להנהיג תוספות שכר החורגות מהמקובל לגבי כלל עובדי המדינה אלא אם קיבל לכך אישור הממונה אך מובן הוא כי סעיף 29 לא נועד למנוע מגוף צבורי לקיים אחר הוראות חוק המחייבות אותו לשלם את אותו תשלום ותשלום מכוח חוק אינו מנוגד לתכלית חוק יסודות התקציב והוראותיו. לכן, ככל שבית הדין מגיע למסקנה כי הערייה מחויבת לבצע השוואת שכר מכוח הוראתו המפורשת של חוק שכר שוו – אין לממונה זכות וטו על הוראתו הברורה של המחוקק, הערייה אינה אמורה לפנות לקבל את אישורו והממונה אינו נידרש להפעיל שיקול דעת אם עיקרון השויון בין המינים חשוב בעיניו מספיק כדי לאשר את השוואת השכר. חוק שכר שווה חל באופן ברור גם על גופים צבוריים מבלי שהוסף לו כל סייג כלשהוא המחייב את אישורו של הממונה על השכר טרם ביצוע השוואת שכר מכוח החוק". באשר לכך כי התשלומים המשולמים לעובדים המקבילים הם בלתי חוקיים ועל כן אינם יכולים להשתלם לעובדת קבע בית הדין כי טענה שכזו אינה לגיטימית לעניין סעיף 6 לחוק שכר שווה, בעיקר עת התשלום ממשיך להשתלם לעובד והזכות להשוואת שכר אינה אמורה ליפקוע בשל כך. ממילא קובע בית הדין כי מרגע שתוספות אלו הוכשרו על ידי הממונה על השכר אין המדובר עוד בתוספות בלתי חוקיות.

כך גם, לא ניתן לקבוע, בהסכמים קבוציים הוראות הנוגדות את חוק שכר שווה – וגם אם לנתבעת הפררוגטיבה לקבוע מספר משרות בהסכם אישי – אין המדובר בשיקולים לגטמיים מכוח סעיף 6(א) לחוק והיא אינה יכולה לעשות שימוש בפררוגטיבה הניהולית כדי לעקוף את הוראות חוק שכר שווה.

...

הנתבעת תשלם את השכר והפערים שהם רטרואקטיבים ובכלל זה את התוספת האישית בתוך 90 יום מיום קבלת פסק הדין.

אשר לתביעה בגין נזק לא ממוני מכוח חוק שכר שווה ומכוח חוק שוויון הזדמנויות בעבודה – זו מתקבלת חלקית באופן שהפיצוי הנפסק הוא מכוח חוק שכר שווה בלבד.

על כן תשלם הנתבעת לשתי התובעות סך של 15,000 ₪ בתוך 30 יום מיום קבלת פסק הדין.

האם החלטת הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן – הממונה) מיום 28.04.21, שניתנה מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – חוק יסודות התקציב או החוק), בדבר חריגות בשכרם ובתנאי העסקתם של הרופאים המועסקים בשרותי בריאות כללית (להלן – רופאי הכללית ו- הכללית, בהתאמה) חוקית ותקפה? זוהי השאלה בה עלינו להכריע בתיק זה. לפנינו בקשת צד מתוקנת, שהוגשה בהתאם להסכמה דיונית בין הצדדים מיום 11.10.21, שקבלה תוקף של החלטה, במסגרתה מבקשים ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן - הר"י) וארגון רופאי קופת חולים כללית (להלן – ארגון הרופאים), ליתן פסק דין הצהרתי הקובע כי: (1) היתנהלות הממונה על השכר, בפירסום החלטתו מיום 28.04.21, היא בנגוד לחובת ההגינות ולחובת תום הלב ונגועה בשיקולים זרים; (2) החלטת הממונה על השכר מיום 28.04.21 ביחס לרופאי קופת חולים כללית שניתנה מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, בטלה על כל חלקיה, ולמצער בחלקה; (3) דרישת הממונה על השכר להשבת תשלומים שונים ששולמו לרופאי הכללית בגין רכיבי שכר שהוכרזו כחורגים וכבטלים לתקופה של 4 שנים אחורה, היא החלטה שרירותית, בלתי סבירה ובלתי מידתית, ובהתאם, להורות על ביטול דרישת ההשבה באופן מלא, ולמצער, באופן חלקי.

9.16 באופן כללי, יש להעדיף פרשנות העולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ולתכליתו, הקובעים כי תנאי הרופאים בכללית יהיו דומים לתנאי רופאי המדינה, גם אם לא נכתב במפורש שהוראות הנכוי חלות גם על מי שאינם מינהלי מחלקות; (3) צבירת ימי חופשה 9.17 על פי הנתונים שהועברו ע"י הכללית, יש מספר רופאים שצברו ימי חופשה באופן שחורג משמעותית מהמכסה המותרת, אשר נקבעה בהסכמים ובהחלטות של ועדות המעקב השונות.

הדיון בשאלת המתח בין שני מקורות נורמאטיביים אלה מתייתר לדעתנו לנוכח העובדה שבכל מקרה, סמכותו של הממונה גוברת במובן זה שלא ניתן להכשיר הוראה שעומדת בנגוד להוראותיו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ואחת היא אם עסקינן בחוקת העבודה או בתקשי"ר. סמכותו של הממונה מרחפת מעל כל הוראה, הסדר או הסכם בגוף נתמך, וקנויה לו הסמכות להורות על ביטולה אם הוא סבור שהיא נוגדת את הוראות סעיף 29(א) לחוק.

...

יחד עם זאת, וכפי שציינו ביחס לכל רכיב בנפרד, אנו סבורים, כי מן הראוי שהממונה ייתן דעתו להבדלים השונים שקיימים בין הרכיבים לבין עצמם מבחינת הרקע למתן ההטבה, משך הזמן שניתנה והאם היא ניתנה עבור עבודה נוספת שמי מהרופאים נדרש לעבוד בפועל.

בנוסף, אנו סבורים כי מן הראוי שבבואו לשקול את ההשבה ואת שיעורה, הממונה ייתן משקל מיוחד לעובדה שעסקינן בתחום שנמצא במצוקת כוח אדם, דבר המשליך באופן ישיר ומיידי על בריאות הציבור – אותו ציבור שהממונה אחראי על שמירת כספו.

אחרית דבר הבקשה נדחית בעיקרה, למעט ביחס לדרישת הממונה להצגת מסמכים לתקופה העולה על 7 שנים.