חוקיות ותקפות הוראות המעבר של מועצת מקרקעי ישראל

לחילופין – להצהיר כי החלטות מועצה שמספרן 1317 ו-1445, אין לפעול על פיהן כלפי התובעים, בהיעדר הוראות מעבר בהחלטות אלה, ועקב הסתמכות התובעים על ההסדרים שבהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ובנהלי הרשות שקדמו להחלטות אלה.

משלא הותקנו הוראות מבער בעיניין החלטה 863, ובהעדר טעם מיוחד להפעיל את החלטה זו למפרע, הרי שיש להחיל על עניינם של התובעים את החרגת ההחלטה, באופן בו מכלול נסיבות המקרה המיוחדות בעיניין זה יילקחו בחשבון, ובין היתר, היותם של התובעים בעלי הזכויות החוקיות בנחלה, וכן העובדה, כי פיתוח הנחלות הסתיים זה מכבר, וכל שצריך הוא להעניק לתובעים היתרי בניה כך שיוכלו לממש את זכויותיהם המלאות.

החלטת הנהלת הרשות הנ"ל הינה לכל היותר הצעה, חסרת כל תוקף למועצת הרשות לקביעת מדייות חדשה של הרשות, ואום גם אם היה תוקף להחלטה 863 בכל מקרה מדיניות חדשה אינה יכולה לחול באופן רטרואקטיבי על כאלה כמו התובעים, שקבלו את ההכרה בזכותם לנחלות זמן רב מאוד לפני קבלת ההחלטות הנ"ל בהתאם לנהלים ולכללים הקבועים לעניין זה בהוראת האגף החקלאי של הרשות מספר 31.

החלטה 863 של הנהלת מינהל מקרקעי ישראל סותרת את מדיניות הועדה לקרקע חקלאית של מועצת מקרקעי ישראל מיום 16.11.92, אשר בעקבותיה יצאה הוראת אגף החקלאי מספר 31 המאפשרת איוש הנחלות במושבים ועל פיה מחויבת הרשות להמשיך לפעול.

...

מאחר ונקבע, כי לתובעים, כיום, אין כלל זכויות במקרקעין בנחלות, הרי שאין מנוס מקביעה כי יש לפנות את המקרקעין מכל הנמצא עליהם – להרוס את הבניינים, ולהשיב את המצב לקדמותו.

סופו של דבר התביעה נדחית.

תביעת התובעים 1-5 נדחית.

גם לאחר ישיבת ההוכחות, לא ביקשה רמ"י לצרף אסמכתה באשר למועד הפירסום של החלטה 1273, בין ברשומות ובין באתר המקוון של רמ"י, והיא נתלית בסיכומיה בהוראת סעיף 4יג(א) לחוק רשות מקרקעי ישראל, הקובעת כי: "החלטה של המועצה או וועדה מועדותיה, תפורסם ברשומות ובאתר האנטרנט של הרשות, אולם תחילת תוקפה לא תהיה מותנית בפירסומה אלא אם כן נקבע אחרת בהחלטה". רמ"י מפנה גם להחלטת מועצה 1246 בדבר תקנון לישיבות מועצת מקרקעי ישראל, אשר הייתה בתוקף במועדים הרלוואנטיים לענייננו, הקובעת בסעיף 14 כי: "פירסום החלטות מועצה:

יוער, כי יש המעדיפים דוקא את הכינוי "תוצאה יחסית" או "חוקיות יחסית", אלא שהכינוי "בטלות יחסית" דבק בתורה זו (ראו: ע"פ 7569/00 יגודייב נ' מדינת ישראל ([פורסם בנבו], 23.5.2002), פסקה 71 לפסק הדין; ע"פ 1523/05 הנ"ל), וממילא אין בשם זה או אחר כדי לשנות ממהותה של תורה זו. בהתאם לתורת הבטלות היחסית, לא כל הפרה מהותית של הדין גוררת בהכרח בטלות.

מדובר בגזירה שרמ"י לא תוכל לעמוד בה, ואף אין לצפות שתעמוד בה, כל עוד היא עומדת בחובת הפירסום הקבועה בדין! אולם, בנסיבות המיוחדות של המקרה שלפנינו, התגבשה חובה פוזיטיבית לעדכן את האזרח באשר לכניסתה לתוקף של החלטה 1273, הן בשל העידר הפירסום של החלטה 1273 ברשומות או באתר המקוון של רמ"י, והן בשל הוראות המעבר שנקבעו באותה החלטה (תחולה מאוחרת) שאם לא תאמר כן, תימצא רמ"י עושה פלסתר את הוראות המעבר שנקבעו בהחלטת המועצה.

...

הוראה דומה מופיעה גם בהחלטת 1246, לפיה "תחילת תוקפה של ההחלטה לא תהיה מותנית בפרסומה אלא אם כן נקבע אחרת בהחלטה". אין בידי לקבל גישתה זו של רמ"י. אכן, חוק רשות מקרקעי ישראל והחלטה 1246 מלמדים אותנו כי אין באי פרסום ההחלטה כדי להביא לבטלות מוחלטת של ההחלטה.

אין בידי לקבל טענה זו. החלטה 1273 האריכה את תוקף החלטה 1268 עד למועד כניסתה לתוקף של החלטה 1273.

סוף דבר, אני מקבלת את התביעה, ומורה לרמ"י להקצות לתובעים את המקרקעין נשוא התביעה, הידועים כמגרש 30, חלקה 30, גוש 20451 ביישוב קציר, וזאת כנגד תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים בשיעור של 31% משווי המקרקעין, ובהתאם לכך, לחתום על חוזה פיתוח עם התובעים.

שנית, החלטת המשיבה בדבר ההקפאה נעשתה בחוסר סמכות, כאשר רק מועצת מקרקעי ישראל הייתה רשאית לקבל החלטה כגון דא. לפיכך, גורסים המבקשים, עד לביטולה הרישמי ביום 28.9.2016, הייתה ההחלטה בתוקף וכל הבקשות שהוגשו ונדחו בנימוק של "ההקפאה" צריך שתתקבלנה.

שלישית, אף הוראות המעבר אינן חוקיות, משלרשות אין סמכות לסטות מהחלטות המועצה.

לא שוכנעתי מדברי המבקשים בהקשר זה כי דוקא ככל שתאושר הבקשה, תקבל הקופה הציבורית "תזרים מאסיבי של מזומנים" מצד חוכרים שיממשו את זכאותם לפי תנאי החלטה 1370, ולא יעשו כן אילמלא יתאפשר להם ליהנות מתנאי החלטה זו. סבורני כי נוכח עמדתן העדכנית של מועצת מקרקעי ישראל ושל המשיבה, לא ניתן לכחד שאותם חוכרים שזכו ליהנות מן ההטבות שבהחלטה 1370, זכייתם הגיעה במידה מסוימת מן ההפקר.

בהקשר זה נטען, כי המועצה היא הגוף הקובע את המדיניות לפיה ינוהלו מקרקעי ישראל, בעוד שהמשיבה היא גוף פקידותי האחראי על יישום המדיניות שמכתיבה המועצה, ולא היה בסמכותה להקפיא את ההחלטה או לקבוע הוראות מעבר שכמוהן כשינוי ההחלטה.

...

סוף דבר נוכח כל המקובץ, סבורני כי לא קיימת אפשרות סבירה שהתובענה הייצוגית שמבוקש לנהל בענייננו תוכרע לטובת הקבוצה, כקבוע בסעיף 8(א)(1) בחוק.

לפיכך, אני מורה על דחיית בקשת האישור.

בהתחשב בתוצאה אליה הגעתי, בהיקף המחלוקת, בהתנהלותם הדיונית של הצדדים ובמכלול נסיבות העניין, אני מחייב את המבקשים לשאת בהוצאות המשיבה בסכום כולל של 45,000 ₪.

ואולם, לצד זה, בית המשפט בחן את חוקיות ההחלטות, על בסיס הטענה בדבר היותן בלתי סבירות במידה קיצונית, וקבע כי ההחלטות אכן בלתי סבירות בעליל, הן בטלות ואין לפעול לפיהן.

לצד קביעות אלו נקבע בפסק הדין, כי מאחר ששלוש ההחלטות הנ"ל אשר נקבעה בטלותן נוגעות להקף נרחב של עיסקאות המצויות בשלבי תיכנון ובצוע כאלו ואחרים ברחבי הארץ, הרי שנידרש גיבושן של הוראות מעבר על ידי מועצת מקרקעי ישראל, אשר יקבעו קריטריונים לצורך קיום הבחינה אילו עיסקאות והתקשרויות לא יוכלו לצאת לפועל לאור בטלות ההחלטות בפסק הדין, ואילו עיסקאות יוכלו, על אף הקביעה בדבר בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש וסיום: "החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעסקאות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בעניינינו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין [10], בעמ' 530).

הממשלה אף תמנה את מועצת מקרקעי ישראל "שתיקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל, תפקח על פעולות המינהל ותאשר הצעת תקציבו שייקבע בחוק" (ס' 3 לחוק) וסעיף 4יג. לחוק קובע כי "החלטה של המועצה או ועדה מוועדותיה, שיש לציבור עניין בה תפורסם ברשומות, אולם תחילת תוקפה לא תהיה מותנית בפירסומה אלא אם כן נקבע אחרת בהחלטה". היינו, לא הייתה למינהל, אשר גבולות סמכותו מוגבלים לפעולה בהתאם לחוק המינהל וההחלטות מכוחו, סמכות כלשהיא להתחייב בפני מאן דהוא, בחוזה כזה או אחר, לתשלום פיצויים התואמים את שיעור הפיצויים הקבוע בהחלטה 727 אף אם זו, מסיבה כלשהיא, לא תעמוד בתוקפה.

...

אני סבורה, כי עמדה זו של הרשות, המבטאת את אחריות הרשות להשלכת הקביעות הצפויות בנוגע ליחסים החוזיים בינה לבין שובל אייל אף על התובעת, הינה עמדה משפטית נכונה וראויה, אשר יש בה כדי להשקיף באופן כולל ושלם על הסכם 96' במצב הדברים שלאחר פסק הדין בבג"ץ שיח חדש והוראות המעבר שקיבלה הרשות בעקבותיו.

אכן, מצאתי כי דין טענות התובעת בהליך דנן, להידחות, וזאת מהטעמים אשר פורטו לעיל.

משכך, ולמרות שיתכן ופיצול סעדים בנסיבות כאמור כלל אינו נדרש, הרי שבהתחשב במכלול טעמים אלו, ובהעדר התנגדות ממשית מצד הנתבעת, אני מוצאת להיעתר לבקשת התובעת בעניין זה וליתן היתר לפיצול סעדים כמבוקש (ר' בעניין זה ע"א 3790/02 אשורי נ' אביזאדה (13.04.2003)).

רקע הרקע לדברים היא תכנית הרחבה לצרכי מגורים שנתבע 1 ("מושב פדיה", "המושב", או "האגודה") קידם החל משנת 1997, בהתאם להחלטה מספר 737 של מינהל מקרקע ישראל (כשמה של נתבעת 2 אותה עת), שעמדה אז בתוקף ("החלטה 737").

(-) ביום 02.09.2003 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה מס' 972 (נספח 3 לתצהיר נציגת רמ"י), בה נקבעו הוראות מעבר לגבי ביטול החלטה 737.

תיקון 8 היתייחס לנושא אחר, שאלת חוקיות הדרישה לקבלת אישור וועדת קבלה של היישוב כתנאי לקבלה ליישוב, והוא קבע כי יישובים קהילתיים מסוימים בנגב ובגליל רשאים להתנות את הקבלה ליישוב באישור וועדת קבלה.

עוד עולה כי הוראות המעבר של החלטה 3212 לא היתקיימו, שכן הוצאות הפיתוח שולמו רק במחצית שנת 2013 והמועד האחרון לתשלום היה 28.11.2012.

...

כפועל יוצא, נדחית גם התביעה נגד רמ"י והסוכנות היהודית.

לעניין התביעה נגד רמ"י והסוכנות אני רואה להוסיף כי מאחר והסעד היחידי המבוקש נגדן הוא סעד הצהרתי, שתכליתו רישום הזכויות במגרשים על שם התובע או על שם מי מטעמו בפטור ממכרז, דין התביעה נגדן להידחות, אפילו הייתי קובעת שהאגודה לא מילאה כל התחייבויותיה.

מכל האמור התביעה נדחית.