חובת רשות מקומית לשימור אתר עתיקות

בהמשך לכך, פנו נציגי המועצה לשימור אתרים שליד החברה להגנת הטבע, נציגי עריית פתח תקווה (להלן: הערייה), נציגי רשות הטבע והגנים, וכן רשות נחל הירקון, אל העותרת "בדרישה שתשקם ותשחזר את המבנים ההסטוריים שבמקרקעין". כך, ביום 5.7.2004, קיבלה העותרת מכתב מטעמה של הרכזת העירונית לשימור אתרים בעריית פתח תקווה, גב' מוניקה כהן, שבו נימסר לה כי המיתחם נועד לשימור ועל כן היא נידרשת לשקמו ולהכינו בהתאם לפרוגרמה שתבוא בהמשך, "ובזיקה לשימושיו ההסטוריים של האתר, כמו חאן, חמאם טורקי, חדרי אירוח, אולם הסעדה, בית משאבות וטחנת קמח". בעקבות מכתב זה, פנתה העותרת לעירייה בשאלה האם היא רשאית להרוס את המבנים או שמא חלה עליה חובה לשקמם.

במקרה דנן, החלה עריית פתח תקווה לשקוד על הכנת המסמך התיכנוני, ולשיטת הערייה "השמוש המבוקש באתר עולה בקנה אחד עם רוח המסמך התיכנוני והרעיונות המונחים ביסודו". בית משפט קמא הוסיף עוד, כי "הואיל והאתר נושא העתירה הוכר כאתר שימור על ידי רשות העתיקות, הרי ששימורו ותחזוקתו עומדים ביסוד התכנית ומהוים חלק בלתי נפרד מתכליותיה". בנסיבות אלו, די בקיום עקרונות המסמך התיכנוני, כדי לענות על התנאים הנדרשים בתמ"מ. בית משפט הבהיר בנוסף, כי "למצער, החשש שמא השמוש המבוקש לא יעלה בקנה אחד עם המסמך התיכנוני – קלוש ומזערי". לאור כל האמור, התקבלה העתירה, וניתן צו הקובע כדלקמן: "היתר הבניה שניתן לעותרת על ידי הוועדה המקומית עוד בשנת 2005 והוארך מעת לעת, ניתן כדין והשימושים של מסעדה, בית קפה, מוזאון ומרכז מבקרים, שברצון העותרת לעשות במבנים מכוח אותו היתר, אפשריים גם מכוח הוראות תכנית המתאר המחוזית החלקית למרחב הירקון – תמ"מ 10/3 החלה על המקרקעין וזאת בטרם יושלם המסמך התיכנוני לעיר פתח תקווה ותאושר תכנית מפורטת, כפי שקבעה הוועדה המקומית לתיכנון ובניה". עוד נקבע, כי החלטת הוועדה המחוזית מיום 14.4.2015, בטלה, "ומשכך, תחתום מהנדסת העיר פתח תקווה על היתר הארכה לבניה לשינויים בתכנית הפיתוח ונטיעות", וזאת בכפוף לאישור תכנית הביוב.

...

התמ"מ קובעת עקרונות על תכנוניים, ביחס לשטחים שבתחומה ומותירה את המשך ההליך התכנוני, לרבות קביעת גודלם של השטחים, למסמך תכנוני ותכניות מפורטות "שייעשו בתיאום עם צוות ליווי בראשות מתכנן המחוז". סעיף 4 לתקנון התמ"מ קובע, כי כל רשות הנמצאת בתחום התכנית תערוך מסמך תכנוני המתייחס לשטח שיפוטה, והמסמך יועבר על ידי הועדה המחוזית, בצירוף המלצותיה, אל הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הולנת"ע), אשר תעביר את החומר לעיונה של הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (להלן: הולקחש"פ), ולאחר מכן "תוכרע התכנית", על פי הוראות התמ"מ. אישורו של המסמך התכנוני, כאמור לעיל, מהווה תנאי להכנת תכניות מפורטות "אשר כשלעצמן מהוות תנאי להוצאתם לפועל של השימושים והתכליות הקבועים בתמ"מ". עם זאת, נקבע בסעיף 4.3.2 לתמ"מ חריג, לפיו ניתן לאשר היתר בניה לשימור מבנים היסטוריים "אולם אין לאפשר על פיו שימוש במבנה". בית משפט קמא ציין, בהקשר הנדון, כי "אין מחלוקת שהליכי אישור המסמך התכנוני של פתח תקווה טרם הסתיימו והם מצויים בעיצומם. ממילא, טרם הוכנה תכנית מפורטת למתחם". הכרעתו של בית משפט קמא לאחר סקירת טיעוני העותרת והועדה המקומית מצד אחד, וטיעוני הועדה המחוזית מצד שני, החליט בית משפט קמא לקבל את העתירה, כפי שיובהר להלן.

אין בידי לקבל טענה זו. כפי שנקבע בעע"מ 2015/08 בר-און נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה – מטה יהודה (31.12.2012), "זכות הקניין של בעל הקרקע... מוגבלת וכפופה להוראות של תכניות מתאר החלות עליה" (הנשיא א' גרוניס, בפסקה 8, וראו גם, ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 414 (2002)).

ואם ניישם את הדברים הללו לענייננו, אין ניתן לקבל את טענת המשיבה 1 כי הפגיעה שנגרמה לה באינטרס ההסתמכות, מובילה למסקנה כי יש לאשר את היתר הבניה ואת מכלול השימושים המבוקשים על ידה בתחומי האתר.

סוף דבר ערעורה של המערערת מתקבל במלואו, ופסק דינו של בית משפט קמא מבוטל בזאת.

לגופו של עניין טענה המשיבה 1, כי האתר אמנם מצוי בשטח בבעלותה, אך רשות העתיקות היא המוסמכת לעשות כל פעולה הנחוצה לשימור האתר, ולפי הכרזת האתר כגן לאומי ושמורת טבע רשאית גם המשיבה 3 לעשות כן. לשיטת המשיבה 1, מעורבותה של עריית חיפה כרשות מקומית מעוגנת רק בתוספת הרביעית לחוק התיכנון והבנייה, שאינה מקנה לה סמכויות לבצוע פעולות שקום ושימור בשטח, אלא תוחמת את סמכויותיה התכנוניות של הרשות המקומית באמצעות הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה ובאמצעות ועדת השימור.

סיכום על פי כל האמור לעיל, אני דוחה את העתירה כנגד המשיבות 3-2, ומקבל את העתירה כנגד המשיבה 1, ומורה כדלקמן: המשיבה 1 תקים תוך 30 יום ועדת שימור לפי התוספת הרביעית לחוק התיכנון והבנייה, ככל שאין לה כבר ועדה כזו, שהיא ועדת חובה לפי חוק התיכנון והבניה, אשר תערוך רשימת אתרים לשימור, ובהנחה שאתר שקמונה, שכל המשיבות עמדו על חשיבותו ההיסטורית והארכיאולוגית ייכלל ברשימה זו, תקבל הועדה את חוות דעת מהנדס עירית חיפה בדבר מצב האתר והצורך בשימורו ואחזקתו, ותפעל כרשות מקומית בהתאם להוראות התוספת הרביעית.

...

לאחר שנתנה רשות הטבע והגנים פרטים נוספים לפי החלטתי מיום 17.7.18, מצאתי שהמשיבה 3 קבעה שורה של אתרים שיש לשקול את שימורם, וקבעה שיקולים לקביעת סדרי עדיפויות המורכבים מרגישות ופגיעות המבנה, נדירות המבנה ופוטנציאל תיירותי, כאשר כל שיקול קיבל ניקוד ולפי הניקוד נקבעה רשימת המבנים לתיעדוף שימורי במחוז הצפון של רשות הטבע והגנים.

על כן, מששקלה המשיבה 3 את שימור אתר שקמונה במסגרת סדרי העדיפויות לשימור אתרים הנתונים לטיפולה, ושיבצה את האתר במקום הראוי לו לפי שיקולים אלה, אין מקום להתערב בפעולתה זו. על כן, דין העתירה כנגד המשיבה 3 להידחות.

סיכום על פי כל האמור לעיל, אני דוחה את העתירה כנגד המשיבות 3-2, ומקבל את העתירה כנגד המשיבה 1, ומורה כדלקמן: המשיבה 1 תקים תוך 30 יום ועדת שימור לפי התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, ככל שאין לה כבר ועדה כזו, שהיא ועדת חובה לפי חוק התכנון והבניה, אשר תערוך רשימת אתרים לשימור, ובהנחה שאתר שקמונה, שכל המשיבות עמדו על חשיבותו ההיסטורית והארכיאולוגית ייכלל ברשימה זו, תקבל הוועדה את חוות דעת מהנדס עירית חיפה בדבר מצב האתר והצורך בשימורו ואחזקתו, ותפעל כרשות מקומית בהתאם להוראות התוספת הרביעית.

היא עוסקת באופן כללי במקרקעין שנפגעו על-ידי "תכנית", והמושג "תכנית" מוגדר בסעיף 1 לחוק כ"תכנית מהתכניות שלפי פרק ג'", עליה נמנות: תכנית מיתאר ארצית, תכנית מיתאר מחוזית, תכנית מיתאר מקומית, תכנית מפורטת, תכנית מיוחדת, תכנית לשימור אתרים, תכנית לתשתיות לאומיות ותכנית למתקן טעון היתר פליטה.

הזכות לפצוי הפרט עקב פגיעה בקניינו על-ידי הרשות הציבורית הוכרה במשפטנו משכבר הימים (ע"א 216/66 עריית תל-אביב-יפו נ' אבו-דאיה, פ"ד כ(4) 522, 546 (1966) (להלן: ענין אבו-דאיה); בג"ץ 150/69 רייך נ' מנהל אגף העתיקות, פ"ד כד(1) 204, 209 (1969); בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים, פ"ד נד(3) 783, 789 (2000); עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבניה ירושלים, פסקה 12 (לא פורסם, 24.1.2002) (להלן: ענין ויטנר)).

בלא חובת פיצוי, היה עולה חשש כי רשויות התיכנון לא תיתנה משקל מספיק לפגיעה הצפויה מתכנית בזכויות קנייניות של בעלי מקרקעין, בצד המשקל שיש לתת ליתרונותיה של התכנית (ענין פרי הארץ, בעמ' 640-641; ע"א 4390/90 אלישר נ' מדינת ישראל – הועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה, מחוז המרכז, פ"ד מז(3) 872, 878 (1993); בר"מ 10510/02 הועדה המקומית לתיכנון ולבניה חדרה נ' כהן, פסקה 25 (לא פורסם, 31.1.2007) (להלן: ענין הועדה המקומית חדרה)).

...

ההליכים בפני ועדת הערר בדיון בפני ועדת הערר, טענה רש"ת כי דין תביעת העיריה להידחות על הסף, וזאת מאחר שעיריה מנועה מלתבוע את הוועדה המקומית הפועלת בתחומה על פגיעה במקרקעיה עקב אישור תכנית.

הערעור מתקבל, אפוא, פסק הדין של בית המשפט המחוזי יבוטל, והענין יחזור לוועדת הערר לצורך דיון בתביעת העיריה לגופה.

עם זאת סבורני, כי הסוגיה מעוררת בעיות לא מעטות, שפתרונן צריך לבוא על דרך הסדרה בחקיקה.

סיכומו של דבר הוא, שאיני רואה מנוס אלא להסכים כי דין הערעור להתקבל, כמוצע על ידי חברתי, השופטת בדימוס א' פרוקצ'יה. לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת (בדימ') פרוקצ'יה. ניתן היום, ט"ו בתמוז תשע"א (17.07.2011) ת (בדימ') ת

בקשה לקבלת פירוט פעולות שימור ותחזוקה מצד הרשות באתרים: המבקשים עתרו לקבלת פירוט פעולות שימור ותחזוקה שמבצעת הרשות באתרים השונים, וטענו כי על המדינה חלה החובה לשמר ולתחזק אתרי עתיקות, וכי מן המידע המבוקש ניתן יהיה ללמוד אילו אתרים שומרו ותוחזקו בהתאם לחובה זו. במענה לכך, מסרה המשיבה כי אין בידיה רכוז של המידע בדבר פעולות שימור ותחזוקה המתבצעות באתרי העתיקות השונים, שכן הרשות אינה נושאת באחריות על תחזוקת אתרי העתיקות, פעולות התחזוקה מבוצעות ע"י הרשויות המקומיות או בעלי המקרקעין, ותפקידה של רשות העתיקות מתמצה בפקוח ומניעת גרימת נזק לעתיקות.

...

לאחר ששמעתי את טענות המבקשים, ואת תשובת המשיבה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל, באופן חלקי, כפי שיפורט להלן.

בנסיבות אלו, הנני דוחה חלק זה של הבקשה.

באיזון בין האפשרות שלמידע תהא רלוונטיות להגנת הנאשם, לבין שיקולים שבבסיסם סבירות הקצאת המשאבים ע"י הרשות, איעתר לבקשה זו באופן חלקי, והנני מורה למשיבה לאסוף מידע בהתאם לפירוט שלהלן, אותו תעביר לידי המבקשים בתוך 30 ימים ממועד קבלת ההחלטה: נתון מספרי בדבר תיקי החקירה שנפתחו בעבירות דומות במחוז הצפון לאורך כל שנת 2012; מתוך התיקים שבסעיף א' לעיל, מה היה מספר התיקים שהוגשו בהם כתבי אישום; מתוך התיקים שבסעיף א' לעיל, מהו מספר התיקים שנסגרו מנימוק של חוסר עניין לציבור; מתוך תיקי החקירה שנסגרו מחוסר עניין לציבור משנת 2012 עד שנת 2014, תעביר המאשימה תמצית מידע אודות 20 תיקים, המתייחסים לאתרי עתיקות הסמוכים לבתי מגורים, ללא ציון פרטים מזהים של בעלי המקרקעין והחשודים.

סוף דבר, הבקשה לעיון בחומר חקירה מתקבלת באופן חלקי.

המשיבה תעמיד לעיון ב"כ המבקשים את המידע המפורט בסעיפים 18 ו-30 להחלטתי, וזאת בתוך 30 ימים ממועד קבלת החלטה זו. המזכירות תשלח החלטתי לצדדים באמצעות פקסימיליה.

לטענת הרשות, נחתם ההסכם מרצונה החופשי של התובעת ללא כל אילוץ ומתוך הסכמה מלאה של התובעת לממן את חפירות הבדיקה וההצלה, ולכן אליבא דגירסת הרשות, אין מדובר ב"תשלומי חובה", כהגדרתם על-ידי התובעת, אלא בתשלומים שבוצעו על-פי הסכם שנחתם מרצון בין התובעת לרשות ולאחר תקופה ארוכה-בת שנים (!) לגבי טענת חוסר הסמכות, גם טענה זו נדחית מכול וכול על-ידי הרשות, שכן לדבריה פעלה כדין על-פי הנחיות שר החינוך ועשתה כן במשך שנים לרווחת הציבור מתוך מטרה לשמר את עתיקות מדינת ישראל ולהגן עליהן, על-כן מבקשת הרשות לדחות את התביעה כנגדה.

אין בחוק העתיקות הוראה מפורשת המטילה על הבעלים של אתר עתיקות חובה לממן את הבדיקה באתר, אף אין בו הוראה מפורשת המסמיכה את מנהל הרשות לידרוש שהבעלים יממן בדיקה כזאת.

השאלה עומדת לפנינו כאן בהיקפה המצומצם, היינו, באילו מקרים ייחשב תשלום מס בלתי-חוקי לרשות ממשלתית או מקומית לתשלום מתוך אילוץ, ויהא נתון להשבה.

...

התובעת היתנגדה למימון החפירות, ולאחר שנים (!) של דין ודברים בין הצדדים, דין ודברים הכולל תיכתובת עניפה ביניהם, נחתם בין הצדדים הסכם (להלן-ההסכם) ביום 30.11.1997 (!), ובו נקבע כי התובעת תשלם לרשות סך 350,000 ש"ח לסילוק מלא וסופי של חובות התובעת לרשות (נספח ב' לכתב-ההגנה).

משלב זה החלה בין הצדדים תכתובת ענפה אשר הולידה מערכת יחסים עכורה בין הצדדים, כאשר הרשות הבהירה לתובעת בצורה שאינה משתמעת לשני פנים כי אם לא תשלם התובעת את הסכום המבוקש, לא יינתן לה האישור שהיא זקוקה לו לצורך קבלת היתר הבנייה.

אשר-על-כן הנני קובעת כי "הסכם הפשרה" לא נחתם מתוך הסכמה ורצון חופשי, אלא מתוך כפייה ואילוץ, ולפיכך הנו חסר ערך, ועל הרשות להשיב לתובעת את הסכומים ששולמו על-פיו.

סוף דבר הרשות פעלה בחוסר סמכות בהתנותה את מתן ההיתר בתשלום עבור חפירות הבדיקה וההצלה, ולפיכך כל פעולותיה שנעשו כאמור בהיעדר סמכות מבוטלות המה, ובכלל זה הסכם הפשרה נושא התביעה שבפניי, הסכם אשר נחתם מתוך לחץ, כפייה ואילוץ.