חובת ההנמקה של רשות מנהלית בפני בית המשפט

כפי שקבע בית המשפט העליון בבג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 860 (1993) ("עניין עפרן"): "חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן []המשפט הצבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עימם. ואולם חובת ההגינות המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הצבורי".  וראו גם, דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך ג 301-298 (2013), וההפניות שם. הנתבעת היא רשות ציבורית, וממילא חלה עליה חובת הגינות ביחסיה עם הפרט.

ככלל, חלה על הרשות חובה לנמק את החלטותיה, וזאת כחלק מחובת ההגינות החלה עליה (יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5, 34-33 (2002) ("דותן"); דפנה ברק-ארז משפט מנהלי כרך א 423 (2010) ("ברק-ארז")).

בעיניין זה נקבע בפסיקה, כי כאשר הרשות מציגה בפני בית המשפט נימוקים לצדקת החלטתה השונים מנימוקי ההחלטה עצמה, בית המשפט יבחן את הנימוקים לגופם, ואין בעצם הסטייה מנימוקי ההחלטה כדי לפסול אותה.

...

בשאלה זו, שהיא לטעמי שאלת המפתח בהליך, סבורני כי הדין עם הנתבעת.

אולם, משעה שלא הושגה הסכמה אין מנוס אלא לפסוק על פי הדין.

סוף דבר נוכח כל האמור, התביעה נדחית.

הנמקת המשיב אינה עומדת בחובת ההנמקה של רשות מנהלית ודינה בטלות.

עם זאת, בפני בתי המשפט נבחנו מספר מקרים שדנו בסוגיית השמוש במישרין על ידי מורים/מרצים/סגל להבדיל מסטודנטים ונקבע, כי שימוש בדירות שנרכשו על ידי המוסד האקדמי לשימוש חברי סגל לא מהוה שימוש במישרין.

בו"ע (מנהליים י-ם) 6809-06-11 יד הרב הרצוג, איחוד מפעלים תורניים-ספרותיים-אמ"ת בירושלים נ' מנהל מסוי מקרקעין בירושלים ציין בית המשפט, כי מהשמוש נהנו עובדי העוררת במישרין בפן האישי, שלא כחלק אינטגרלי מעבודתם אצל העוררת, בזמנם הפנוי, ואילו העוררת נהנתה מכך רק בעקיפין.

...

סבורני, כי אין לקבל עמדה זו. הכרה במעונות סטודנטים כשימוש במישרין אין בה כדי ללמד בהכרח, כי אף במקרה בו עסקינן, כאשר מדובר בדירה שאינה חלק ממבנה מעונות, אינה בתחום הישיבה והיא משמשת את האברך ומשפחתו, מדובר בשימוש במישרין של הישיבה.

סבורני, כי אין לגזור בין המקרים גזירה שווה.

אינני מקבלת את טענת העוררת, לפיה היא נמנעה מהצגת מסמכים וראיות רלוונטיים לתמיכה בעמדתה בשל העובדה שלא הבינה את עמדת המשיב.

בית המשפט לא יחליף ככלל את שיקול דעתה של רשות מנהלית בשקול דעתו שלו, וכל עוד החלטת הרשות אינה נגועה בחוסר סבירות קשה, בשקול זר או באפליה, לא יתערב בית המשפט בה [בג"ץ 8047/11 סובול נ' משרד הפנים (17.02.2013); בג"ץ 4942/07 יסמין עמרין נ' שר הפנים (02.09.2007)].

"חובת ההנמקה היא בעלת חשיבות בשלושה מישורים. ראשית, היא מאפשרת בחינת השיקולים שהובילו להחלטה, וכן את האפשרות המעשית להפעיל ביקורת שיפוטית כלפיה. שנית, ההנמקה, שימורה והפצתה, מאפשרות את שיפור איכות ההחלטות של הרשות המינהלית. שלישית, יש בהנמקת החלטות כדי להגביר את אמון האזרחים ברשות המנמקת ולשפר את מערכת היחסים בינה ובין האזרח (ראו: יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5 (2002))" (עע"מ 7201/11 הנ"ל, סעיף 9 בפסק דינו של השופט ג'ובראן (כתוארו אז).

בהתאם, עניינו של העותר יוחזר לרשות המנהלית שתקיים הליך ראוי של בחינת טענותיו, תאפשר לעותר להציג בפניה שוב את טיעוניו, תשקול את כל השיקולים הנוגעים לעניין ותיתן החלטה שתהיה מנומקת ותפרט את כלל שיקוליה, לרבות האיזון הנידרש שבין טיב ההליך הפלילי ותוצאותיו ובין החלטה בעיניין הסדרת מעמדו של העותר בישראל [לעניין החזרת נושא לדיון לרשות המנהלית בשים לב לפער שבין הסנקציה בהליך פלילי ובין הסנקציה המנהלית ראו: עת"מ (י-ם) 23466-02-11 איתן מזרחי נ' רשות הרשוי -משרד התחבורה (28.3.2011)].

...

כאשר מדובר בעבירה של ציד חיית בר מוגנת ללא רישיון סבורני כי לא ניתן להסתפק באמירה קצרה לפיה הוחלט לסרב לבקשה מטעמים פליליים ויש לנמק מדוע במקרה זה הרשעה בגין ציד חיית בר ללא רישיון מהווה סיכון לציבור או לביטחון המדינה וכיצד נשקלה ההרשעה בעבירה זו אל מול שיקולים אחרים שיש לשקול כגון: הזכות לחיי משפחה וטובת ילדיו של העותר.

בנסיבות אלו לא מצאתי מקום להיעתר לעתירה במובן זה שיינתן צו שיפוטי המורה להעניק לעותר אזרחות ישראלית.

עם זאת מצאתי לנכון להצביע על הליקוי בהליך שמהווה אחד מהנושאים שהובילו להכרעה השיפוטית בשלב זה. בשים לב לתוצאה אליה הגעתי, ובהתחשב בליקויים שבטיפול המשיבה, הרשות המנהלית המוסמכת, בעניינו של העותר, אני מורה כי המשיבה תישא בהוצאות העותר בהליך זה בסכום כולל של 15,000 ₪ שישולם לידי העותר, באמצעות ב"כ, עד לא יאוחר מיום 20.7.22, שאם לא כן יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

כך למשל פסק בית המשפט העליון כבר לפני כ-60 שנים: "מבחינת הסדר המנהלי הפנימי אף אין מניעה לכך שהמינהל יורה לפקידיו לסטות מאחת ההוראות הללו במקרה ספציפי זה או אחר. אולם נכון הדבר, שעצם הוצאת ההוראות, אפילו הן פנימיות, נוטעת בלב האזרח ציפיה לכך, שהמינהל יכלכל את מעשיו בהתאם להוראות אלו, וכן רשאי האזרחי לצפות לכך שסטיה מן ההוראות תבוא רק מטעמים עניניים סבירים. נראה לי... שהחובה להראות שקיים טעם סביר לסטיה מן ההוראות הפנימיות, מוטלת על הרשות המוכרת" (בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר, פ"ד יח(3) 51, 57 (1964)).

תחילה לציין כי באופן מהותי, לא בכדי ציין בית המשפט העליון "כי אין רשות מינהלית מקבלת החלטות "בטעות" או "באופן לא מודע". החלטה של רשות מינהלית חייבת להיות מוכוונת להגשמת תכלית ספציפית ומנומקת כדבעי.

זוהי עמדה מוקשת עד מאוד בבחינת ייקוב הדין את ההר, ואינה מתיישבת עם ההגיון ולא עם זכותה של הקטינה לקיום מינימלי, לא עם תכלית ההחלטה הפנימית להעביר לדיון בפני ועדת חריגים את עניינם של מי 'שאינו עונה על דרישת התושבות', ואינה מתיישבת עם עקרון טובת הילד אשר "הוכר זה מכבר כערך מרכזי בשיטתנו המשפטית, ועל חשיבותו אין צורך להכביר מילים. אכן, ככלל "אין כל אפשרות לעסוק בעיניינם של קטינים בלא לבחון את טובתם" (ע"א 7206/93 גבאי נ' גבאי, פ"ד נא(2) 241, 251)" (דנג"ץ 8916/02 דימיטרוב נ' משרד הפנים – מינהל האוכלוסין, פסקה 8 (6.7.2003); עוד ראו: עע"ם 10993/08 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקה 4 (10.3.2010); בר"ם 7938/17 פלונית נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, פסקה 14 (13.9.2018)). החלטת המשיב שלא לבחון את זכאותה הפרטנית של הקטינה אך בשל מצבה המשפטי של העותרת באספקלריית דיני ההגירה אינה מבטאת את טובתה.

...

לאחר שעיינתי בהחלטת המשיב מיום 25.5.2020 ולאחר שעיינתי בפרוטוקול הדיון ראיתי לדחות את הטענה העובדתית שהעלה המשיב כאילו "הפקיד טעה" כאשר דן בבקשת העותרת בשנת 2021.

אף שדי היה בהיעדר הנימוק לסטיית המשיב מהנחיותיו הפנימיות שלו עצמו כדי לקבל את העתירה, התרשמתי כי דבריו של המשיב, לגופו של עניין, מבססים אף הם מסקנה דומה.

סוף דבר בהתאם לאמור לעיל, העתירה מתקבלת כך שעניינן הפרטני של העותרות יובא לוועדת האכלוס העליונה ביושבה כוועדת חריגים לצורך בירור זכאות הקטינה לסיוע בשכר דירה, ובכלל זה גם ביחס לתקופה שחלפה מאז נדחתה על הסף הבקשה לסיוע בדיור.

טענות ב"כ הצדדים: טיעוני הצדדים בהקשר זה נפרסו בפני בית המשפט הן בכתב מספר פעמים והן בדיונים שנערכו בעל פה. תמצית טיעוני המבקשים מפנה את הזרקור לכך שבכוונתם לטעון למישורים שונים של ביטול כתב אישום מחמת ההגנה מן הצדק, אם בשל שהוי ואם בשל אכיפה בררנית, וכל עוד לא נימסר להם אישור השלמת החקירה והנימוקים, הרי שאין הם יכולים לבקר את החלטת הרשות המנהלית ולטעון בפני בית המשפט.

מן הכלל אל הפרט: בעניינינו, סבורני לאחר ששמעתי טענות הצדדים ועיינתי בטענותיהם בכתב, כי יש להורות על מסירת אישור השלמת החקירה וההנמקה, והכל מן הנימוקים הבאים: ראשית אציין בעיניין כך שחובה על המבקשים "לפסוע" לתוך גדרה של ההגנה מן הצדק ברמה ראשונית בהתאם לנטל שנקבע בעיניין נווה, הרי שהנתונים העובדתיים הגולמיים שעומדים בפני בית המשפט מצביעים על כך שההגנה הרימה את הנטל בהיבט זה, וזאת לכל הפחות בעיניין הטענות שעולות בדבר שהוי.

...

כפי שציינתי לעיל, איני מוצא כל "אפקט מצנן" בתכנים אשר נמצאים במסמך אותו החלטתי להעביר לרשות המבקשים.

בסופו של דבר, אכן קיימת חשיבות כי בתוך הרשות המנהלית יוכלו הגורמים הרלבנטיים להתבטא בחופשיות, כך שלא יווצר אפקט מצנן על ידי חשיפת מסמכים.

לאור כל האמור לעיל, אני מורה על העברת הנימוקים ואישור השלמת החקירה לידי המשיבים.