השיפוט המנהלי קובע את חוקת מועצת ירושלים

בית דין איזורי לעבודה בירושלים ס"ק 7726-07-18 22 יולי 2019 לפני: כב' השופטת שרה ברוינר ישרזדה – סגנית נשיא נציג ציבור (עובדים) גב' דרורה נבון נציג ציבור (מעסיקים) מר יוסף בנבנישתי המבקשת הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מרחב ירושלים ע"י ב"כ: עו"ד ירון סיני המשיבה המועצה הדתית ירושלים ע"י ב"כ: עו"ד אשר אקסלרד פסק דין

ואולם בשאלה האם ישנה היתנגשות בין ס' 18(א), לבין הוראות חוקת העבודה הכריע בית הדין הארצי בעיניין ברוריה שחר: " .. האם הוגבלה סמכות העיריה לפי סעיף 18(א) לחוק הגימלאות בהסכמים קבוציים שעניינם פיטורי צימצום בעיריה... נפסק במפורש כי אין בהוראות ההסכם הקבוצי משהו הגורע מסמכות העיריה להשתמש בסעיף 18(א) לחוק הגימלאות .." אמנם בעיניין מזכרת בתיה (עס"ק (ארצי) 60/09 המועצה המקומית מזכרת בתיה נ' הסתדרות המעו"ף (12.8.09)) נקבע, כי יש לבחון מבחינה מהותית את עילת הפיטורים, וכאשר עילת הפיטורים היא בשל עבירת משמעת, אזי אין מקום לפנות להסדר הקבוע בסעיף 18(א), אלא יש לפנות להליך בדין משמעתי על פי דין.

האם נפל פגם באופן קבלת ההחלטה לפי ס' 18(א) על פי הלכה הידועה מקדמת דנא, הבקורת השיפוטית המופעלת על החלטה של רשות מנהלית היא מצומצמת, ועל-כן היתערבות או שינוי ההחלטה תיעשה רק כאשר "נמצא כי אותה החלטה ניתנה בחריגה מסמכות, או כי יש בה פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או כי היא נגועה בשיקולים זרים או באי-סבירות קיצונית היורדת לשורשו של עניין. בית-הדין אף לא ישים שיקול-דעתו תחת זה של הרשות אפילו היה הוא עצמו בוחר באפשרות אחרת מזו שבחרה בה הרשות ללכת, כל עוד מצויה אותה אפשרות במיתחם הסבירות" (ר' ע"ע 1123/01 בית ספר תיכון ערוני כל ישראל חברים - צויזנר לו (2001) 438).

...

עסקינן בהליך שנקטה בו המבקשת, ולטעמנו המבקשת באשר היא (ומבלי לקבוע כל מסמרות בעניננן האישי של הבלניות עצמן והסעדים שעומדים להן באופן אישי) לא פעלה כנדרש לשם העלאת השגותיה על סיום העסקת המבקשת בזמן אמת באופן ששומט הקרקע תחת בקשתה המאוחרת יחסית לסעדי אכיפה (להבדיל , יתכן, מסעדי פיצוי לבלניות עצמן).

יתירה מכך, אנו סבורים כי ההצדקה הכלכלית עליה הצביעה המשיבה, מוסיפה אף היא למארג השיקולים המצדדים באי מתן סעד אכיפה- אין עסקינן בשמוש בלתי סביר או בלתי הוגן בסעיף 18(א).

על כן, ומבלי לקבוע מסמרות ביחס לזכות הבלניות עצמן לסעדים בגין הפגמים שציינו לעיל, לא מצאנו מקום להורות על אכיפת עבודתן במסגרת הליך זה. סוף דבר התביעה נדחית.

לגופה של החלטת צוות ההכרעה נטען, בין היתר, כי הצוות לא הכריע, באופן חד משמעי, במחלוקת בין הצדדים, היינו - בשאלה אם ההכנסות מהשטחים הלבנים הן הכנסות המשיבה או חנ"י ואף לא נימק, כראוי, את קביעתו לפיה התמלוגים המוטלים על חנ"י, מהוים הוצאה בייצור הכנסה.

כך, למשל, בבג"ץ 991/91 דוד פסטרנק בע"מ נ' שר הבינוי והשיכון, פד"י מה(5) 50) (2.9.1991) אליו הפניתה המשיבה בטיעוניה, שינה בג"ץ את המצב הקיים עד אז, בו סכסוכים בעינייני מכרזים נדונו על ידו, בנימוק לפיו הטענות המועלות בתובענות הנוגעות למכרזים "מעוגנות הלכה למעשה - בדיני החוזים הכלליים אף אם שזורים בהן טעמם העולים מן הכללים של המשפט המנהלי". גם עינייני תיכנון ובנייה הועברו באמצעות ההלכה הפסוקה, לסמכות בתי המשפט המחוזיים - בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הועדה לבניה לבנייה למגורים ולתעשיה, מחוז ירושלים, פד"י מח(4) 237) (6.7.1884), אשר גם אליו הפניתה המשיבה.

האחרת אמרה, כי הסמכות לעולם מצוייה בידי בג"ץ והשאלה אם קיימת סמכות מקבילה נעוצה במהותו ובטיבו של הענין המנהלי הספציפי שעל הפרק (גישתו של הנשיא ברק בעיניין סוקר הנ"ל) וכי לצורך הכרעה מהו ענין המצוי בסמכות מקבילה יש לתת את הדעת למספר מאפיינים ובכללם: "קיומו של היבט אזרחי לסכסוך; קיומה של מחלוקת עובדתית המצריכה בירור עובדתי ושמיעת ראיות בערכאה דיונית; ומידת הצורך בפתוח הלכתי בנושא העומד לדיון". בפרשת צ'רני נקבע, כאמור, כי מצב זה השתנה עם חקיקת החוק, אשר שינה באופן מהותי את תפיסת חלוקת הסמכויות בעניינים מנהליים בין ערכאות השיפוט השונות, שכן כעת מוסדר הנושא בחקיקה מפורטת.

נפסק, כי שיקול דעת זה של בג"ץ "... מובנה בסמכותו של בג"צ ונגזר מהמעמד החוקתי שניתן לסמכות זו בחוק יסוד: השפיטה, ויש לו שורשים הסטוריים במהותם של הצוים הפררוגטיביים שהוא מוסמך להעניקם (פרשת פסטרנק, 59-58). הסמכות להעניק צוים אלה כללה מאז ומעולם סמכות שיקול דעת לבג"צ מתי להזקק לענין שבסמכותו, ומתי להמנע מכך, וקיומו של סעד חלופי בערכאה מקבילה הוא אחד המצבים בהם עשוי בג"צ להמנע מלהכריע בעתירה מינהלית המובאת לפניו". בצד זאת צויין, כי לאחר חקיקת החוק ונוכח הקף העניינים אותם מעביר המחוקק לסמכות בתי המשפט לעניינים מנהליים, הנותן "מענה מערכתי רחב לצורך באיזון נטלים בין הערכאות השיפוט בעניינים מנהליים" השתנה הקף שיקול הדעת הנתון לבג"ץ לסווג עניינים (שאינם נכללים בחוק) כמצויים בסמכות מקבילה.

במקרה אחר - בבג"ץ 10695/05 קבוץ משגב עם ו-62 ישובים נוספים נ' מועצת מקרקעי ישראל (16.1.2012) בו נדונה עתירה של תושבי יישובי קו העימות, בה נטען כי הם, כישובים חקלאיים, מופלים לרעה לעניין תחולתן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, הקובעות מדיניות של מתן פטור מלא מתשלום דמי חכירה בהקצאות חדשות של קרקע למטרות שונות, שאינן כוללות חקלאות, נהג בג"ץ אחרת, אולם נסיבותיו המיוחדות הצדיקו זאת.

...

סופו של דבר - אני קובעת, כדלקמן: בית משפט זה אינו מוסמך לדון בתובענה, בשל היותה תובענה מינהלית, במהותה ולא תובענה אזרחית.

לפיכך, התובענה לא הוגשה כדין, לבית משפט זה, ולכן אין לבית משפט סמכות לדון בה, אף לא סמכות דיון "בגררא". משכך - לא קם "סעד חלופי" בבית משפט זה. לעניין חלוקת הסמכות בין הערכאות - ככל שהסמכות להחליט בכך נתונה בידי בית משפט זה (כגישת כבוד הנשיאה נאור), אני קובעת כי לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, קנויה סמכות עניינית ייחודית לדון בטענות נגד הכרעת הצוות.

לאור כל האמור לעיל, אני מורה על מחיקת תובענה זו על הסף, באשר בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בה. המשיבה תשלם לכל אחת מהמבקשות 2-1 והמבקשת 3, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 20,000 ₪ (סה"כ: 40,000 ₪).

בעניינינו, התלונה הוגשה לועדת האתיקה המחוזית – מחוז ירושלים ולאחר מכן לועדת האתיקה הארצית, אשר שתיהן גם יחד החליטו לגנוז אותה.

בהקשר זה נפסק כי הלישכה "כפופה לדיני המשפט המנהלי. עליה לפעול בהתאם לאיזונים החוקתיים הקבועים במשפטנו. עליה לפעול במסגרת סמכותה. עליה להפעיל את שיקול-דעתה על-פי דיני המשפט המנהלי - בתום-לב ובהגינות, בסבירות, ללא הפליה וללא שיקולים זרים, ועליה לקיים את דרישת המידתיות." (בג"ץ 6218/93 כהן נ' לישכת עורכי הדין, פ"ד מט(2) 529, 539 (1995)).

זאת ועוד, כבר נפסק כי "הכלל הרחב שולל היתערבות שיפוטית בהחלטה מינהלית להעמיד אדם לדין, במיוחד שעה שההתערבות מתבקשת, כמו במקרה הנידון, על יסוד הערכת חומר הראיות נגד העותר. ... כלל זה חל, אפשר ביתר שאת, גם על החלטה של לישכת עורכי-הדין להעמיד את חבר הלישכה לדין משמעתי. ... אמנם, כלל זה, כמו כל כלל, כפוף לחריגים: בית-המשפט מוכן לבטל החלטה על העמדה לדין שנתקבלה בחוסר תום-לב, על יסוד שיקולים פסולים או בחוסר סבירות קצוני." (בג"ץ 8242/99 אילון אורון עו"ד נ' ועד מחוז תל-אביב – לישכת עורכי-הדין בישראל, פ"ד נג(5) 602, 604 (1999)‏‏).

וכך כתבה ועדת האתיקה: "כאמור בהחלטת הועדה מיום 31.10.2019, עיקר טענותיך מצויות בשאלת זיוף המסמך. יודגש, כי לא הונחה בפני הועדה תשתית עובדתית מוצקה ו/או קביעה משפטית לפיהן עסקינן בייפוי כוח מזויף. בנסיבות בהן החליט בית המשפט המחוזי בי-ם שלא לידון בשאלת הזיוף, ברי שהועדה איננה המקום להכרעה בנושא זה. לפיכך, אין מקום לשנות החלטת הועדה." (נספח 7 לתגובת ועדת האתיקה הארצית) (ההדגשה אינה במקור, ח.ב.).

על כן, גם באותם מקרים שבית המשפט עשוי היה, לו נידרש לעשות כן, לקבל החלטה שונה מזו שאליה הגיעה ועדת האתיקה באשר לשאלה האם ראוי לגנוז תלונה מסויימת אם לאו, אין פרושו של דבר שהחלטת הועדה חרגה ממיתחם הסבירות (עת"מ (מנהליים ת"א) 1818-02-19 עו"ד יונתן חורן נ' המועצה הארצית של לישכת עורכי הדין (פורסם בנבו, 17.02.2019)‏‏ (בפיסקה 52)).

...

סיכומו של דבר, החלטתה של ועדת האתיקה הארצית לגנוז את תלונת העותר אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין מקום להתערב בה. ודוק.

אף אם הייתי מגיע לכלל מסקנה כי גם החלטה להגיש קובלנה נגד עו"ד ג'אבר, לו נתקבלה כזו, היתה נמצאת במתחם הסבירות, לא היה בכך די כדי לקבל את העתירה, שכן כידוע, "מתחם הסבירות כולל טווח של החלטות חלופיות אשר הרשות המנהלית רשאית לקבל, וככל ששיקול הדעת המסור לרשות רחב יותר כך רחב גם טווח ההחלטות הסבירות שיש בידה לקבל. לכן נפסק לא אחת כי בבואו לבחון את סבירות החלטתה של הרשות המנהלית אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו ואין הוא בוחן האם יכולה היתה הרשות לקבל החלטה טובה יותר מזו העומדת לבחינה ..." (עע"מ 9387/17 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית (פורסם בנבו, 14.10.2018) (בפסקה 18)).

משכך, העתירה נדחית.

בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים רע"א 17425-05-20 גפן ואח' נ' מגדלים - כפר שיתופי בע"מ ואח' תיק חצוני: בפני כבוד השופטת שושנה ליבוביץ מבקשים 1. אורי גפן 2. שגיא גפן ע"י ב"כ עו"ד מאיר קייקוב משיבות 1. מגדלים - כפר שיתופי בע"מ ע"י ב"כ עו"ד מוטי גולדשטיין ועו"ד דוד רבי 2. מועצה אזורית שומרון ע"י ב"כ עו"ד עמיחי ויינברגר ועו"ד עתליה גיני החלטה

המיתחם ממוקם באיזור התעשייה של המשיבה 1, מגדלים אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות קהילתית בע"מ (להלן: האגודה) ובשטח השיפוט של המשיבה 2, מועצה אזורית שומרון (להלן: המועצה, האגודה והמועצה יכונו להלן יחד: המשיבות).

עם זאת, למותר לומר כי: "על בית המשפט לעשות שימוש בסמכותו הנ"ל אך ורק במצבים חריגים, כאשר הבקשה על פניה אינה מגלה עילה. זאת, כפועל יוצא של זכות הגישה לערכאות, אשר קנתה לעצמה מעמד חוקתי על אף שאיננה חרותה עלי ספר בחוקי היסוד" (רע"א 6830/15 פלוני נ' פלונית, פסקה 21 ואסמכתאות שם (12.1.2016)).

על בית המשפט קמא לקיים דיון בו ישמע את טענות הצדדים ובהמשך לכך ייקבע את התשתית הלכאורית, יבחן האם קיימות טענות הראויות להיטען וכן יבחן את מאזן הנוחות.

יובהר שוב כי אין באמור כדי למנוע את הריסתה של תחנת הדלק ככול שיוצא צו שפוטי או מינהלי המורה על כך. אשר לניתוקה מחשמל, נוכח טענת המשיבות שלפיה מדובר בחיבור פיראטי שעלול להוות סכנה, הצוו הארעי בעיניין זה מבוטל.

...

אף אני סבורה, כמו שסבר בית המשפט קמא, כי במקרה דנן היה מקום לדחות על הסף חלק מהסעדים שהתבקשו, אם כי לא מנימוקיו.

דין בקשות מסוג זה להידחות על הסף.

התוצאה היא, שהערעור מתקבל באופן חלקי במובן זה שהדיון יושב לבית משפט השלום על מנת לדון בבקשה לסעד זמני שעניינה הריסת התחנה וניתוקה מחשמל.

סעיף 1 בחוק הווד"לים קבע את מטרתו: "חוק זה בא לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לאישור תכניות בנייה למגורים, שיאפשרו מתן פיתרון לצורכי הדיור באמצעות הצע דירות מגורים בגדלים שונים ומסוגים שונים, לרבות באמצעות ייעוד קרקע לדיור להשכרה". בדברי ההסבר לחוק הווד"לים נאמר כי "בשנתיים האחרונות (בהתייחס לשנת 2011 – א.ש.) אנו עדים לאיום כלכלי וחברתי שנוצר בשל עלייה קיצונית במחירי הדיור. עלייה זו נוצרה בין השאר בשל ירידה חדה בהתחלות בנייה וצמצום משמעותי של הצע הדיור לציבור" [ה"ח 598].

אחת מתכליותיו של חוק הווד"לים היא מתן מענה לחסרי דיור, בנסיבות בהן מחירי הדיור גואים וקיים מחסור באספקתו של מצרך חיוני זה. יפים לכך הדברים שנקבעו בעת"מ (מנהליים י-ם) 44796-05-12 במקום - מתכננים למען זכויות תיכנון נ' הועדה לדיור לאומי במחוז ירושלים, פסקה 82 בפסק דינו של השופט א' דראל (פורסם בנבו, 24.11.2014): "אחת מתכליותיו הברורות של החוק, כפי שהיא נלמדת מהוראותיו, היא לאפשר קיומו של הליך מהיר ויעיל יותר – במשך תקופת תחולתו המוגבלת של החוק – לאישור תכניות שיביאו להגשמה של מטרה חברתית-לאומית: צימצום עלויות הדיור ובניית דירות זולות יותר, באופן שיוכל לתת מענה למצוקה רחבה של זוגות צעירים ונעדרי פיתרונות דיור." תכלית זו מתיישבת עם דברי חקיקה נוספים שעוסקים בדיור בהשג יד, ביניהם: חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, תשע"ו-2016; חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960 (שם הורחבה בסעיף 2א(1) סמכות רשות מקרקעי ישראל גם לגבי דיור בהשג יד).

ראה סעיף 6.3.2 (ט) בהוראות התכנית" [החלטת הועדה המחוזית במענה להתנגדויות, נספח 1 לעתירה] על חשיבותה של ההנמקה המינהלית, כאחת מחובות היסוד המוטלות על רשות ציבורית, עמדה השופטת א' חיות בעע"ם 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עתון הארץ, פ"ד ס(4) 217, 250 (2006): "חובת ההנמקה מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח במדינה דמוקרטית (על חשיבותה של חובת ההנמקה ועל היותה אחת מחובות היסוד המוטלות על רשות מינהלית ראו י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [34], בעמ' 898-897)." [ובהקשר זה, ראו: דפנה ברק ארז משפט מנהלי 424-423 (2010)); יואב דותן, "חובת ההנמקה של רשויות", מחקרי משפט, כרך י"ט (תשס"ב-תשס"ג) 5] ספק רב אם ההנמקה שנמקה הועדה המחוזית את החלטתה במסגרת שלב ההתנגדויות לתכנית הכוללנית, ממלאת אחר עקרונות אלה שעומדים ביסוד חובת ההנמקה.

על כן אין חשש להחזיר את הסוגיה להחלטה מחדש (De novo) על יסוד תורת הבטלות היחסית [לעניין תורת הבטלות היחסית, ראו: יואב דותן "במקום בטלות יחסית", משפטים כב 587, 632, 639-637 (תשנ"ד); דפנה ברק-ארז "בטלות יחסית ושיקול דעת שפוטי", משפטים כד 519 (תשנ"ה) (להלן – ברק –ארז, בטלות יחסית); אהרון ברק פרשנות במשפט (כרך ג: פרשנות חוקתית), 726-724 (תשנ"ה); בג"ץ 118/80 גרינשטיין נ' הפצ"ר, פ"ד לה(1) 239, 246 (1980); עניין אי התכלת, פסקה 107 בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; בג"ץ 7067/07 חיים נתנאל בע"מ נ' שר המשפטים פרופ' **** פרידמן (פורסם בנבו, 30.08.2007); עע"ם 7296/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ובניה גליל עליון (פורסם בנבו, 24.06.2009); עע"ם 3493/08 שחמון נ' רשות הרשוי המקומית לתיכנון ובניה תל אביב- יפו, פסקה 17 בפסק דינו של השופט ס' ג'ובראן (פורסם בנבו, 13.12.2010); ולהשבת הדיון אל הועדה המחוזית במקרה אחר של מחלוקת לגבי פרשנות יישום הוראות תמ"א 35, ראו: עניין זלצר, פסקות 28, 31-30 בפסק דינו של השופט י' עמית].

...

מכאן שדין טענותיה של העותרת באשר למגרש – להידחות.

סוף דבר – העתירה מתקבלת בחלקה העיקרי (למעט בעניין המגרש, כמפורט לעיל).

לנוכח התוצאה אליה הגעתי, אני מחייב את המשיבה 1 בשכר טרחת ב"כ העותרת בסך 10,000 ₪ ובסכום זהה תשאנה גם המשיבות 3-2, לתשלום בתוך 45 ימים מיום מתן פסק הדין.