הרכבת ממשלה בידי חבר כנסת עם כתב אישום

לפיכך, הרכבת ממשלה חדשה, צירוף שר נוסף לממשלה או שינוי חלוקת התפקידים בין שרי הממשלה, מחייבים קבלת אמון הכנסת (ראו סעיפים 13(ד), סעיף 15 וסעיף 31(א) לחוק היסוד, בהתאמה).

חרף שתי מערכות בחירות שהתקיימו בישראל במהלך שנת 2019 – לכנסת ה-21 ולכנסת ה-22 – לא עלה בידי מי מחברי הכנסת שעליהם הטיל הנשיא את המלאכה, להרכיב ממשלה.

ובנוסף יצוין כי לאחר ההחלטה שנתקבלה ביום 21.11.2019 על הגשת כתב אישום כנגד ראש הממשלה, הודיע ראש הממשלה בהליך שהתנהל בבג"ץ 7871/19 רפול נ' בנימין נתניהו, ראש ממשלת ישראל (12.12.2019) (להלן: עניין רפול), כי עד יום 1.1.2020 יחדל לכהן כשר במשרדים נוספים.

...

כמו כן אנו סבורים כי נוכח פסק הדין שניתן אך באחרונה בבג"ץ 3889/19 אני ואתה – מפלגת העם הישראלית נ' ראש הממשלה (11.7.2019) (להלן: עניין אני ואתה) יש לדחות את טענת העותרים בסוגיית מספר השרים בממשלת המעבר.

אך עתה, לנוכח המסקנה שאליה הגענו בעניינו, לא ראינו עוד צורך בצירופו.

המסקנה המתבקשת בהינתן לשון חוק היסוד בכללותו, ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 30(ד) לחוק היסוד ותכליתו האובייקטיבית, היא שיש לפרש בצמצום את הסמכות המוקנית בסעיף זה לממשלת מעבר, כך שתבטיח את המשך העשייה השלטונית ותמנע פגיעה אפשרית באינטרס הציבורי.

השופט נ' סולברג: כדעתה של חברתי הנשיאה א' חיות, גם אני סבור כי דינה של העתירה – להידחות.

במהלך שנת 2019 היתקיימו בישראל שתי מערכות בחירות - לכנסת ה-21 ולכנסת ה-22, אך בעקבות אף אחת מהן לא עלה בידי מי מחברי הכנסת שעליהם הטיל הנשיא את המלאכה - ובהם המשיב 2 ראש הממשלה וחבר הכנסת בנימין נתניהו (להלן: המשיב) - להרכיב ממשלה.

טרם הגשת העתירה פנו העותרים ליועץ המשפטי לממשלה ובקשו לקבל את עמדתו "בסוגיית סמכותו של נשיא המדינה להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת שהוגש נגדו כתב אישום בעבירות שיש עמן קלון". היועץ השיב לעותרים כי מדובר בסוגיה תיאורטית וכי אין בכוונתו להענות לבקשתם.

...

ייאמר כבר בפתח הדברים כי עתירה זו, אף שהיא מעלה שאלה עקרונית ונכבדה, הינה תיאורטית ומוקדמת מן הטעמים שיפורטו להלן, ועל כן דינה להימחק.

המשיב טוען כי דין העתירה להידחות על הסף ולחלופין לגופה.

דין העתירה להידחות גם בשל היותה מוקדמת.

משהגענו למסקנה כי העתירה היא תיאורטית ומוקדמת, יש לבחון האם למרות זאת מן הראוי לדון בה בשל החשיבות הציבורית הרבה הכרוכה בה וזאת כחריג לכללים שעליהם עמדנו בהקשר זה. החריגים לכלל השולל דיון בעתירה תיאורטית או מוקדמת מתפרשים על דרך הצמצום, וכפי שכבר צוין העובדה כי מדובר בסוגיה משפטית חשובה אינה מהווה טעם מספיק לצורך דיון בעתירה (עניין בר אילן, פסקה 31).

סיכומם של דברים: לעת הזו דין העתירה להימחק על שני ראשיה - זה הנוגע לצו ההצהרתי אשר נתבקש כי יוצא על ידי בית המשפט, ומאותם טעמים גם זה המורה ליועץ המשפטי לממשלה ליתן את עמדתו.

היא מהוה מרכיב חשוב של ההתאמה לתפקיד – הן בפן הסמלי, מבחינת המסר לציבור בכל הנוגע לחשיבות הטמונה בשמירה על עיקרון שילטון החוק, והן בפן המעשי, לנוכח ההשלכות האפשריות של היתמודדות עם כתב אישום על הפניית תשומת הלב הנדרשת למילוי התפקיד, כמו גם הסכנה של היקלעות למצבים של ניגוד עניינים.

אין לכחד שהקמת ממשלה בידי מי שתלוי ועומד נגדו כתב אישום חמור אינה מתיישבת עם עקרונות יסוד של הדמוקרטיה הישראלית – ובפרט חובת הנאמנות השלטונית, טוהר המידות בשלטון ואמון הציבור בו. עם זאת, היתערבות שיפוטית בבקשתם של רוב חברי הכנסת להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת מסוים, טומנת בחובה פגיעה אנושה בעיקרון רבונות הרוב המונח בליבת הדמוקרטיה.

...

על רקע האמור מתחדדת חשיבותה של ההגנה על רצון הבוחר, כפי שהוא משתקף בהרכבה של הכנסת ובכינונה של הממשלה.

דינן של העתירות – לדחיה; ומשהסכמנו – כל חברי המותב – על התוצאה, דיינו בכך וטוב שכך; אינני רואה יתרון בליטוש הנמקות, בחידוד הבדלים, ובהכרזות עתידיות.

יו"ר הכנסת מכח סעיף 13(ב) לחוק-יסוד: הממשלה חייב להועיד ישיבה לצורך כינון הממשלה בתוך שבעה ימים מעת שהוא מסר לכנסת כי חבר הכנסת, שתפקיד הרכבת הממשלה הוטל עליו הודיע, לנשיא ולו, כי הצליח להרכיב ממשלה (עיינו: רובינשטיין ומדינה, כרך ב', עמ' 826, וכן: שמעון שיטרית, הממשלה: הרשות המבצעת, פירוש לחוק-יסוד: הממשלה במסגרת האסופה: פירוש לחוקי-היסוד בעריכת פרופ' יצחק זמיר, כרך א' בעמ' 373 (התשע"ח-2018) (להלן: שיטרית), שדן בקושיה האם יו"ר הכנסת רשאי להשהות את מסירת ההודעה לכנסת, שהוא קיבל כאמור (מאת מי שתפקיד הרכבת הממשלה הוטל עליו) – כך שתקופת שבעת הימים תורחב למעשה, ומגיע למסקנה שעל יו"ר הכנסת לעשות כן במהירות הראויה).

]הנשיאה א' חיות: האם ניתן להטיל את מלאכת הרכבת ממשלה בישראל על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום בעבירות על טוהר המידות? האם ההסכם הקואליציוני שנחתם ביום 20.4.2020 בין סיעת הליכוד לסיעת כחול לבן (להלן: ההסכם הקואליציוני או ההסכם) נוגד עקרונות חוקתיים וחוקיים והאם הוא סותר את תקנת הציבור עד כי יש להורות על בטלותו או על בטלות חלק מסעיפיו? אלו הן שתי הסוגיות המרכזיות שהונחו לפנינו בשמונה העתירות דנן.

תמצית העובדות הצריכות לעניין במהלך השנה החולפת היתקיימו בישראל שלוש מערכות בחירות: לכנסת ה-21, לכנסת ה-22 ולכנסת ה-23, בלא שעלה בידי מי מחברי הכנסת עד כה להרכיב ממשלה.

עמד על כך היועץ המשפטי לממשלה בציינו כי "הוראות ההסכם כמכלול כוללות אגד משמעותי של שינויים חוקתיים מוקשים, ובתוכם מודלים תקדימיים לפעילות הממשלה, הרכבה ויחסיה עם הכנסת" (סעיף 195 לתצהיר התשובה מטעמו).

...

לסיכום, מדובר כאמור בהסכם קואליציוני חריג, שחלק מהוראותיו מעוררות קשיים לא מבוטלים.

את הרציונאל שביסוד הטעמים שהובילו אותנו אל המסקנה כי אין להתערב בהוראות ההסכם היטיב לבטא הנשיא מ' שמגר בעניין ולנר באומרו: "בית המשפט אינו מפעיל סמכויותיו עקב מהותו הערכית של הסדר פוליטי או בשל היעדר האסתטיות שבו, אלא בוחן ישימותם של מבחני הדין לנסיבות נתונות. אף אם יש השגות על הסדרים פוליטיים ואף אם מסתייגים מהם, אין בכך עדיין, על אתר, עילה להתערבותו של בית המשפט. חיים דמוקרטיים מחייבים, כאמור כבר, פעולה פוליטית-מפלגתית חופשית כחלק מהותי מהם, ובית המשפט נזקק לנושאים אלה רק בהתעורר חשש של פגיעה בחוק או בעקרונות המשטר החוקתי, ואף במקרים אלה אינו ממהר להתערב" (בעמ' 782).

אשר על כן ובהינתן כל האמור לעיל, אציע לחבריי לדחות את העתירות גם ככל שהן נוגעות לביטול ההסכם הקואליציוני או איזה מסעיפיו.

בראשית שנת 2020 הוגש נגד חבר הכנסת בנימין נתניהו כתב אישום שמייחס לו עבירות שוחד ומרמה והפרת אמונים בשלוש פרשיות שונות.

עתירות שכוונו להסכם זה ולהטלת מלאכת הרכבת הממשלה על חבר הכנסת נתניהו נדחו, ובמסגרת פסק הדין צוין כי כהונתו תהיה כפופה להסדר ניגוד עניינים שיקבע מיגבלות בקשר למילוי תפקידו בעניינים שנוגעים למערכת אכיפת החוק (בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה (6.5.2020 ו-27.5.2020); להלן: עניין הטלת המנדט).

כפי שצוין בפסק הדין בעיניין הסדר ניגוד העניינים: "בתחום זה של הסדרי ניגוד העניינים קיימים טעמים המחזקים את המסקנה כי חוות דעת היועץ מחייבת את נושא ההסדר. זאת, משום שגיבוש הסדרים אלה נוגע בעקרו להפעלת מבחנים משפטיים שנקבעו בפסיקה ביחס לכלל האוסר על המצאות בנגוד עניינים ויישומם על נסיבות המקרה. לפיכך אך טבעי הוא שהגורם שלו תהא 'המילה האחרונה' בעניינים אלה יהיה גורם משפטי. אכן, תחום ניגוד העניינים מצוי בליבת תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה כמי שפועל להגנה על שילטון החוק ולשמירה על סדרי השילטון, המינהל התקין וטוהר המידות. לפיכך, הותרת ההכרעה הסופית והמחייבת בתחום זה בידי היועץ – ולא בידי השר נושא ההסדר – יש לה חשיבות ברורה ומובהקת [...

...

כפי שצוין בפסק הדין בעניין הסדר ניגוד העניינים: "בתחום זה של הסדרי ניגוד העניינים קיימים טעמים המחזקים את המסקנה כי חוות דעת היועץ מחייבת את נושא ההסדר. זאת, משום שגיבוש הסדרים אלה נוגע בעיקרו להפעלת מבחנים משפטיים שנקבעו בפסיקה ביחס לכלל האוסר על הימצאות בניגוד עניינים ויישומם על נסיבות המקרה. לפיכך אך טבעי הוא שהגורם שלו תהא 'המילה האחרונה' בעניינים אלה יהיה גורם משפטי. אכן, תחום ניגוד העניינים מצוי בליבת תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה כמי שפועל להגנה על שלטון החוק ולשמירה על סדרי השלטון, המינהל התקין וטוהר המידות. לפיכך, הותרת ההכרעה הסופית והמחייבת בתחום זה בידי היועץ – ולא בידי השר נושא ההסדר – יש לה חשיבות ברורה ומובהקת [...

מסקנה המתבקשת מן הקביעה שחוות הדעת שמגבש היועץ המשפטי לממשלה ביחס לניגודי עניינים של שרים מחייבת, היא שבתום תהליך ההידברות בין נציגי היועץ ובין השר, חוות דעת זו הינה המסמך הסופי אשר קובע את המגבלות שלהן כפוף השר ויש לראות בה הסדר ניגוד עניינים לכל דבר ועניין" (שם, פסקה 29).

סוף דבר: נוכח שינוי הנסיבות, כאמור לעיל, הדיון בטענות שעמדו בבסיס העתירה, במתכונת שנטענו, אינו אקטואלי עוד.