הרכב חסר של ועדת קביעת הארנונה

תקנות הפיקוח לא קובעות איפוא הסדר מפורש השולל סמכותה של ועדת הערר לקיים דיון במותב קטוע ולשונן סובלת הן פרשנות שלפיה ועדת הערר מוסמכת לידון בהרכב קטוע, הן פרשנות שלפיה אין לועדה סמכות לידון בהרכב מעין זה. מבין אפשרויות לשוניות אלו יש לבחור את הפרשנות המגשימה את תכליתם של ההסדרים העומדים לפנינו – בתקנות הפיקוח ובחוק בתי דין מנהליים.

טוענת המערערת כי יש ליישם בעניינינו את הניתוח שנערך בקשר לועדת ערר לעינייני ארנונה, מכוח סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976, בגדריו קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי החלטת ועדת הערר דשם ניתנה על ידי הרכב חסר ומשכך בטלה מחמת חוסר סמכות (עמ"נ (מנהליים (ב"ש) מפעלי תובלה בע"מ נ' מנהל הארנונה של עריית אילת (8.12.2006) (השופט נ' הנדל) (להלן: עניין מפעלי תובלה)).

...

בהקשר זה מקובלת עליי טענת המשיבים שלפיה יש להתחשב, בבחינת ההסדרים שלפנינו, בכך שחוק בתי דין מינהליים נחקק כעשרים שנים לאחר שהותקנו תקנות הפיקוח, ובכך שתקנות אלו לא תוקנו לאחר חקיקת החוק.

נוכח דברים אלה, ובראי מכלול השיקולים שעליהם עמדנו, אני סבור כי הפרשנות שלפיה ההסדר הקבוע בתקנות הפיקוח אינו מוציא אפשרות של דיון בהרכב קטוע בוועדת הערר, על רקע ההסדר הקבוע בסעיף 17(א) לחוק בתי דין מינהליים, היא הפרשנות הסבירה והראויה בנסיבות העניין.

לפיכך, נוכח הטעמים שעליהם עמדנו, הערעור נדחה.

עניינו של העירעור הוא הן במשמעות שיש לתת למתן ההחלטה בהרכב חסר והן בקביעת ועדת הערר כי אין לחייב את המשיבה בתשלום היטל השבחה, מכיוון שאיחוד החלקות שהביא להגדלת אחוזי הבנייה, היה יכול להעשות באופן הפותטי על ידי איחוד בתשריט, שאין בגדריו חיוב בהיטל השבחה.

הדבר עולה מפורשות מכך שבראש ההחלטה מצוין ליד שמו הכיתוב "הישתתף בדיון". בהיותה של ועדת הערר גוף מעין שפוטי שלא קיימת לגביו הוראת חוק המאפשרת לו דיון בהרכב חסר, הרי שעל פי ההלכה, ההחלטה בטלה מעיקרא.

לפיכך, אין מנוס מלהורות על בטלותה של ההחלטה (והשוו עמ"נ (מנהליים ב"ש) 15/05 מפעלי תובלה בע"מ נ' מנהל הארנונה של עריית אילת (8.12.2006); עמ"נ (מחוזי באר שבע) 10/06 מנהל הארנונה של עריית אילת נ' נייטשר בטה טכנולוגיות - נ.ב.ט בע"מ (12.12.2007)).

...

וראו פס' 16 לפסק דינו של כב' השופט מזוז: "סיכומם של דברים: במקרים כגון זה שלפנינו, כאשר הוראות בתכנית יוצרות אפשרות (פוטנציאל) להשבחה עתידית, שמימושה טעון הליך תכנוני נוסף, שאין וודאות באשר למימושו, ניתן לחייב בהיטל השבחה רק בגין השבחה שנבעה במישרין מהתכנית עצמה, היינו בגין עליית ערך הקרקע בשל עצם הפוטנציאל להשבחה עתידית - ככל שנבעה השבחה כזו - ולגבות בגינה היטל השבחה בהתייחס למועד אישור התכנית ומהבעלים של הקרקע בעת אישור התכנית. לעומת זאת, לא ניתן לדעתי לייחס לתכנית השבחה מאוחרת, שנתגבשה בעקבות הליך תכנוני נוסף כאמור". כן ראו הערתה של כב' הנשיאה חיות: "בצדק ציין חברי כי 'התכנית לא העניקה את התוספת של עשרים אחוזי בניה לחלקות, כפי מצבן בעת אישור התכנית, אלא אך יצרה את הפלטפורמה החוקית לאפשרות פוטנציאלית עתידית של השבחה של חלקות הכלולות בתחומה על ידי מהלך תכנוני נוסף, באמצעות איחוד חלקות' (פסקה 10 לחוות דעתו של חברי). לכן מקובלת עלי מסקנתו כי לכל היותר ניתן לחייב את אקרו בע"מ בהיטל השבחה בגין הפוטנציאל להשבחה עתידית, באשר אותו ואותו בלבד ניתן לראות כנובע במישרין מן התכנית". בעניין גוזלן, חזרה כב' השופטת ברק-ארז על ההלכה הידועה כי בהתאם ל"שיטת המדרגות" "כל אחת מן ההשבחות תחושב בנפרד, תוך השוואת שווי המקרקעין לפני ומיד אחרי אישורה של כל תכנית ותכנית" (שם, פס' 34).

למסקנה דומה, גם אם בנסיבות שונות מענייננו, הגיע בית המשפט העליון ברע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' רון (15.7.2014), כאשר הוא נמנע מלהשית על הנישום את מלוא ההשבחה המאוחרת.

מכל מקום, אין בשיקולי האינטרס הציבורי כדי להביא לתשלום מס שהנישום אינו חייב בו. סיכומם של דברים, הערעור מתקבל, והחלטת ועדת הערר מבוטלת מעיקרא (בכפוף לאמור בסעיף 23 לעיל).

הרכב ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה כפי שנקבע בחוק, מלמד שלכל חבר בועדת הערר יועד תפקיד בהיבט אחר הרלבנטי לסוג העררים שמגיע לפתחה של הוועדה, והוא מתמנה לשם כך על ידי גורם אחר.

קיימים בתי דין נוספים עליהם חלים הסדרים זהים או דומים לאלה הקבועים בחוק בתי הדין המנהליים מכוח חוקים שונים (ראו למשל תקנות 11ג ו- 11ד לתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית)(סדרי דין בועדת הערר), תשל"ז- 1977, אשר מחילות על ועדת ערר לארנונה הסדרים כימעט זהים לאלו המנויים בסעיפים 16 ו- 17 לחוק בתי דין מנהליים).

השופטת סרוסי הגיעה למסקנה כי החלטת ועדת הערר ניתנה בחוסר סמכות והיא בטלה בקובעה כי: "...אני סבורה כי, בהנחה שאכן ההחלטה ניתנה בהרכב חסר, הפגם בכך הוא חמור היורד לשורשו של עניין ולפיכך יש להורות על בטלותה של ההחלטה ועל החזרת הדיון לועדת הערר שתידון ותוצא החלטה כדין מלפניה. ועדת הערר היא גוף מעין שפוטי, שהרכבה נקבע מפורשות בסעיף 12ו לחוק התיכנון והבניה...דיון בהרכב שאינו תואם את שנקבע בהוראות החוק, כאשר אין כל הוראה אחרת בדין המאפשרת זאת, מהוה למעשה דיון בהרכב חסר- סמכות מעיקרא... לפיכך אין מנוס מלהורות על בטלותה של ההחלטה..." (סעיפים 24 ו- 25 לפסק הדין).

...

משיקוליה היא, המערערת לא פעלה כך והעלתה את הטיעון בנושא ההרכב החסר רק במסגרת ערעור זה. לאור מכלול השיקולים, אינני סבור כי יש מקום להיעתר באופן מלא לסעד שביקשה המערערת, כלומר השבת הדיון לראשיתו.

תוצאה של השבת הדיון לשלב שבו נפל הפגם, מתחשבת בכלל השיקולים, לרבות בסוג ההליך והיא התוצאה המאוזנת בעיניי .

חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בכך שתקנה 177 חלה באופן מפורש בעניינה של ועדת ערר לעניין מס שבח, אשר גם היא גוף מינהלי שדן בענייני החלטות מינהליות בנושא פיסקלי (ראו בסעיף 12 לתקנות מס שבח מקרקעין (סדרי הדין בפני ועדות ערר), תשכ"ה- 1965).

ערעור על החלטה בערר של ועדת הערר לעינייני ארנונה בירושלים מיום 7.8.2022 לא לפסול את חבר הועדה ד"ר אליעזר וולף (להלן – וולף) ו/או את ההרכב כולו לאחר שהתברר כי וולף יושב בועדה לאישור בכירים במד"א ולאור התבטאויות ראש ההרכב לאחר בקשת הפסילה.

הדיון שהיה ישיבה מקדמית בערר היתנהל בראשיתו, בהסכמה, בהרכב חסר לאחר שנבצר מחבר ועדה שלישי, עו"ד עדתו, להיות נוכח בדיון.

דיון והכרעה סעיף 5ג לחוזר המנכ"ל קובע כדלקמן: "חבר ועדת הערר לא ישתתף בדיון של ועדת הערר אם הוא עלול להמצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כחבר ועדת ערר לבין עניין אחר שלו.

...

קריאת ההתבטאויות בהקשר התמליל כולו, מחזקת מסקנה זו. שנית, כעולה מההתבטאויות עצמן גם באותו עניין נכון היה יו"ר הוועדה להשתכנע אחרת.

בעניין זה ניתנה החלטתי בעמ"נ 8333-08-21 עירית ירושלים נ. המכללה למנהל מיסודה של הסתדרות הפקידים בה פרטתי את הנימוקים מדוע סבורה אני כי בעניין טענה לפסלות חבר ועדה בשל חשש למשוא פנים יש מקום לזכות ערעור.

לפיכך, הערעור מתקבל במובן זה שהוועדה תדון בערר נשוא הערעור בהרכב שלא יכלול את חבר הוועדה וולף.

לאחר סיכומי הצדדים, קיבלו המבקשים ביום 17.11.22 את הודעת יושב ראש ועדת הערר שהערר היתקבל בועדה אך זו לא היתכנסה לדיון בשל הרכב חסר, וכי לאחר שימונה עוד חבר לועדת הערר, ניתן יהיה לידון בערר.

לא הוגשה מטעם המערערים כל השגה למנהל הארנונה אלא בקשה לפטור מארנונה, כפי שנקבע בפסק הדין.

...

אני דוחה את טענת המבקשים להיעדר סמכות עניינית לבית המשפט קמא לדון בשאלה אם הוגשה השגה ואם בהיעדר השגה לא ניתן לדון בערר.

  בתי המשפט לעניינים מינהליים נולדו כיצורים בג"ציים, ובעניין כגון נידוננו, אילו הוגשה לגביו עתירה משכבר לבג"צ, היה מן הסתם שולח את העותרים אחר כבוד לסעד החלופי בבית המשפט האזרחי" על כן, בהיעדר רלוונטיות למסמכים שמבקשים המערערים להגיש כראיה נוספת בערעור, אני דוחה את הבקשה.

המבקשים ישלמו למשיבה הוצאות הבקשה בסך 2,925 ₪.