הקצאת מענק מתקציב המדינה למוסדות דת

ברוח זו ציין השופט י' זמיר בבג"ץ 1113/99 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לעינייני דתות, פ"ד נד(2) 164, 172 (2000); להלן: פרשת עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל) כי: "עיקרון השויון בהקצאת כספים מתקציב המדינה אינו מוגבל למתן תמיכות למוסדות ציבור, כפי שנקבע בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, אלא הוא חל, אף ללא חוק הקובע זאת במפורש, גם על הקצאת כספים מתקציב המדינה באופן אחר ולצרכים אחרים". יתרונו המובהק של סעיף 3א אינו בהכרח בהצהרה על החובה לנהוג בשויון – חובה שהייתה קיימת, כאמור, גם לפני שהסעיף נחקק – אלא בכך שהוא קבע מנגנון מסודר למתן תמיכות מדינה במסגרת תקציב המדינה ולחלוקת אותן התמיכות בין המוסדות המתאימים.

במה דברים אמורים? בהסכמה בין "הצדדים המעורבים בדבר" לנקוב בשמה של קבוצה מסוימת בחוק התקציב, וליתן לה תמיכה ומענקי מדינה לשם חלוקה לפרטים ללא הסמיכה בחוק ראשי ועל אף הוראת חוק השוללת תשלום גמלה לקבוצה זו. זוהי, במהותה, ההגדרה של כספים ייחודיים שאת חלוקתם ביקש המחוקק למנוע באמצעות סעיף 3א, גם אם הכספים מועברים לאנשים פרטיים ולא למוסדות (ראו פרשת התנועה המסורתית, עמ' 343).

...

סוף דבר.

מן הטעמים המפורטים לעיל, מצאנו כי הסעיף התקציבי פוגע באופן בלתי מידתי בזכות לשוויון.

אשר על כן, העתירה מתקבלת.

הגם שחוק יסודות התקציב חל על פי לשונו על מוסדות המדינה, הרי שהצורך בתבחינים שוויוניים חל גם על רשויות מקומיות ועליהן לפעול בחלוקת הכספים על פי תבחינים ראויים (ראו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית א (2010) 248 (להלן: זמיר, הסמכות המינהלית); בג"ץ 5325/01 עמותת ל.כ.ן. לקידום כדורסל נשים נ' המועצה המקומית רמת השרון, פ"ד נח(5) 79, 89 (2004) (להלן: ל.כ.ן.); בג"ץ 10285/04 עמותת מועדון כדורסל נשים ערוני חיפה מוצקין נ' עריית חיפה ([פורסם בנבו], 19.7.2005)).

על רקע האמור פורסם ביום 23.8.06 חוזר מנכ"ל 4/2006 בנושא "נוהל תמיכות במוסדות ציבור על-ידי הרשויות המקומיות" אשר "נועד להסדיר מתן תמיכות, במישרין או בעקיפין, מאת רשויות מקומיות למוסדות צבור שונים הפועלים, ככלל, בתחומה המוניציפאלי של הרשות בנושאי חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט וכיוצא באלה וזאת כאשר הפעילות המתבצעת על ידי מוסד הצבור הנתמך היא במסגרת תפקידיה וסמכויותיה של הרשות המקומית, בהתאם לדיני השילטון המקומי" (סעיף 1.1).

"תמיכה" מוגדרת כ"מתן טובת הנאה בין ישירה ובין עקיפה, לרבות מענק, הלוואה, ערבות או סיוע כספי אחר ולמעט קניית שירותים או הקצאת מקרקעין בהתאם לנוהל הקצאת מקרקעין".

...

אין בידי לקבל עמדה זו. הגדרתו של אירוע כאירוע עירוני ואת תקצובו כ"קניית שירות" ולא כתמיכה בגוף חיצוני, מאפשרת לעירייה לממן אירוע בלא שתידרש לנהלים המחייבים אותה בין היתר לשוויון ושקיפות בתמיכה בגופים שונים.

שהוי, מצוי הליכים הסתמכות ומעשה עשוי טענות הצדדים לטענת המשיבות יש לדחות את העתירה מחמת שהוי ואי מצוי הליכים וזאת הגם שהוגשה במסגרת המועד שנקבע בתקנה 3(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000.

התוצאה היא שהעתירה מתקבלת ואני מורה על ביטול החלטת המשיבה 1 לתקצב את האירוע נשוא העתירה.

בהנחה שהצורך לפקח על מוסדות רבים המקבלים תמיכה בגין תרבות תורנית גרם למשרד הדתות קושי מנהלי של ממש, עדיין שאלה היא, מה הטעם להחלטת המשרד לתת תמיכה רק למוסדות המתאפיינים בגודל, ולא למוסדות המתאפיינים, למשל, ברמה או בהיבט אחר? משרד הדתות אמר, בתשובה שהגיש לבית המשפט, כי מתן תמיכה על ידי המשרד למוסדות רבים מחייב "הקצאת משאבים רבים יותר לעלויות התקורה של הארגונים השונים". ראו לעיל פיסקה 22.

ציר אחד מניע אותו עקרון ולפיו המדינה לא תתמוך בחינוך, בתרבות, בדת, במדע, באמנות, ברווחה, בבריאות, בספורט או בכל מטרה דומה, אלא אם נקבע הדבר בסעיף שבחוק התקציב השנתי "בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור" (סעיף 3א(ג)).

"על דרך העקרון מוסמכת היא הכנסת לקבוע - מידי שנה בשנה - למי תעניק מענקי-תמיכה ואלו סכומי כסף תעניק, ובילבד שתיקבע זאת, בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור." (בג"ץ 7142/97 מועצת תנועות הנוער נ' שר החינוך והתרבות, בפסקה 4 לפסק-הדין; טרם פורסם).

...

אין אנו מחליטים דבר לגבי מתן תמיכה לתנועה המסורתית עבור שנת 1999, כיוון שאין בפנינו מידע לגבי חלוקת תמיכות על ידי משרד הדתות בשנה זאת עבור תרבות תורנית וחרדית.

בהתאם לכך, אנו מחליטים כי משנת 2000 אסור יהיה למשרד הדתות לתת תמיכות בגין תרבות תורנית וחרדית, אם חוק התקציב השנתי יגביל את מתן התמיכות לארגונים ארציים בלבד, אלא לאחר שהמבחנים הקיימים יתוקנו כאמור.

לפיכך, אנו מקבלים את העתירה, מוציאים צו מוחלט כאמור לעיל בפיסקה 34, ומורים למשרד הדתות לשלם לתנועה המסורתית את הוצאות המשפט בסכום כולל של 30,000 ש"ח. השופטת ד' ביניש: אני מסכימה.

וכדבר מציעי החוק (ה"ח לשנת תשנ"א, 380, 381): "התיקון המוצע נועד לענות על הבקורת על אופן הקצאת הכספים הייחודיים בתקציב המדינה בשנים האחרונות, העומדת בסתירה לעקרונות שנקבעו בפסיקת בג"צ." עיקרה של הוראת סעיף 3א הוא בשני אלה: ראשית לכל, מעתה ואילך יוצאו כספים לתמיכה במוסדות ציבור אך ורק באורח נורמאטיבי, כללי, ועל-פי אמות-מידה מהותיות שתיקבענה.

פרסום זה הסב עצמו על מתן תמיכות לפעילויות מפעילויות שונות (מיבני דת, מקוואות, מוסדות לימוד תורניים ועוד) וענייננו-שלנו הוא בפרק ח' לאותם מיבחנים ("תרבות תורנית וחינוך דתי משלים"), פיסקה ו' ("אירגונים דתיים לילדים ונוער").

על-פי מיבחני המשיבים ניתנים שוב מענקים יחודיים, אך זו הפעם עוטים הם מסווה על-פניהם: מחופשׁים הם למענקים הניתנים לפי הנחיות נורמאטיביות.

...

השופט מ' חשין: ביום כ"ז בחשוון תשנ"ח (27 בנובמבר 1997) החלטנו לעשות צו מוחלט בעתירה הנדונה, וכה אמרנו: "לאחר שמיעת באי-כוח בעלי-הדין אנו מחליטים לעשות את הצו על-תנאי לצו מוחלט במובן הבא: מיבחני התמיכה בארגוני נוער שפורסמו בחוזר המנהל הכללי של המשרד לענייני דתות ביום 14 באוגוסט 1997 לא יחולו על העותרות; כל אחת מן העותרות תקבל בשנת 1997 תמיכה מן המשרד לענייני דתות בסכום שיחסו לכלל הסיוע הניתן בשנת 1997 הוא כשיעור התמיכה שקיבלה בשנת 1996 ביחס לכלל התמיכות שניתנו בשנת 1996 על-ידי המשרד לענייני דתות לארגוני נוער דתיים." כן חייבנו את המשיבים לשלם לעותרות הוצאות ושכר-טירחת עורך-דין בסכום כולל של 25,000.

מסקנה זו מייסדת עצמה, במהותה ובעיקרה, על חוסר ההגינות שבהחלת המיבחנים למפרע, על הפרת אותה חובה שרשות ציבור חבה בה כלפי הכל, ובפרט כלפי אלה הנדרשים לעזרתה.

במיקצת מטיעוני העותרות מצאנו טעם, ואולם עתה, משהיגענו לכלל מסקנה כי נפל בהם במיבחנים פסול אך בשל פירסומם המאוחר, שוב איו צורך כי נוסיף ונידרש לטיעונים המסבים עצמם על המיבחנים עצמם.

סוף דבר ניתוח האירועים שלעניין לימדנו כי מיבחני-התמיכה שלשנת 1997 - אלה מיבחנים שפורסמו ביום 4.9.97 - דינם להיבטל אך בשל פירסומם בעת כה מאוחרת.

וכדבר מציעי החוק (הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תקוני חקיקה)(מס' 3), תשנ"א-1991, בעמ' 381): "התיקון המוצע נועד לענות על הביקורת על אופן הקצאת הכספים הייחודיים בתקציב המדינה בשנים האחרונות, העומדת בסתירה לעקרונות שנקבעו בפסיקת בג"צ". עיקרה של הוראת סעיף 3א הוא בשני אלה: ראשית לכול, מעתה ואילך יוצאו כספים לתמיכה במוסדות ציבור אך ורק באורח נורמטיבי, כללי, ועל-פי אמות-מידה מהותיות שתיקבענה.

על-פי מבחני המשיבים ניתנים שוב מענקים ייחודיים, אך זו הפעם עוטים הם מסווה על-פניהם: מחופשים הם למענקים הניתנים לפי הנחיות נורמטיביות.

על ההודעה חתום המנהל הכללי של המשרד לעינייני דתות, ולשונה רצה כך: "המשרד לעניני דתות הודעה של שינויים צפויים בפרק ח' תרבות תורנית מחוזר מנכ"ל 3אב/נה תשנ"ה אוגוסט 1995 בעקבות שינוי סעיפי התמיכה של המשרד בחוק התקציב צפויים בהתאם גם שינויים במבחנים, לפיכך עמותות המסתמכות בפעילותיהן על תמיכת המשרד צריכות לקחת בחשבון את האפשרויות שבעקבות השינויים האמורים, עשויה רמת התמיכה של המשרד להשתנות בצורה משמעותית.

...

השופט מ' חשין ביום כ"ז בחשוון תשנ"ח (27 בנובמבר 1997) החלטנו לעשות צו מוחלט בעתירה הנדונה, וכה אמרנו: "לאחר שמיעת באי-כוח בעלי-הדין אנו מחליטים לעשות את הצוו על-תנאי לצוו מוחלט במובן הבא: מיבחני התמיכה בארגוני נוער שפורסמו בחוזר המנהל הכללי של המשרד לענייני דתות ביום 14 באוגוסט 1997 לא יחולו על העותרות; כל אחת מן העותרות תקבל בשנת 1997 תמיכה מן המשרד לענייני דתות בסכום שיחסו לכלל הסיוע הניתן בשנת 1997 הוא כשיעור התמיכה שקבלה בשנת 1996 ביחס לכלל התמיכות שניתנו בשנת 1996 על-ידי המשרד לענייני דתות לארגוני נוער דתיים". כן חייבנו את המשיבים לשלם לעותרות הוצאות ושכר טרחת עורך-דין בסכום כולל של 25,000 ש"ח. הוספנו ואמרנו כי את נימוקנו להחלטתנו ניתן בנפרד.

מסקנה זו מייסדת עצמה, במהותה ובעיקרה, על חוסר ההגינות שבהחלת המבחנים למפרע, על הפרת אותה חובה שרשות ציבור חבה בה כלפי הכול, ובפרט כלפי אלה הנדרשים לעזרתה.

במקצת טיעוני העותרות מצאנו טעם, ואולם עתה, משהגענו לכלל מסקנה כי נפל בהם במבחנים פסול אך בשל פרסומם המאוחר, שוב איו צורך כי נוסיף ונדרש לטיעונים המסבים עצמם על המבחנים עצמם.

סוף דבר 41.