הפקעת זכויות שכירות על פי חוזה משבצת עם מינהל מקרקעי ישראל

השופטת א' חיות: האם קמה לסוכנות היהודית לארץ ישראל (להלן: הסוכנות) זכות קניינית או מעין קניינית מכוח "החוזים המשולשים" הנכרתים מעת לעת בינה, בין מנהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל – ולהלן: המנהל) ובין היישובים השונים שהוקמו בסיועה, במשבצת הקרקע שהועמדה לרשות הישובים על פי חוזים אלה? האם מכוח הזכות שבידה, ככל שיש כזו, זכאית הסוכנות לפצויי הפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) במקרה של הפקעת חלק מאותה משבצת קרקע? ואם כן מה שיעורם של פיצויים אלה? שאלות אלה הן השאלות המרכזיות העומדות לדיון בערעורים דנן.

משהגענו אל המסקנה כי זכויותיה של הסוכנות במשבצת על פי החוזה המשולש אינן זכויות מסוג "שכירות" וכי הן מתמצות בזכות להחזר ההשקעות ובזכות אובליגאטורית להבטיח את החזר ההלוואות שהעניקה לאגודה כמתואר לעיל, נראה כי אין בידי הסוכנות מכוח החוזה המשולש זכות כלשהיא במקרקעין או אפילו "טובת הנאה" כמשמעותם של מושגים אלה בסעיף 9 לפקודת הקרקעות ועל כן, יש לדחות את טענת הסוכנות כי זכויותיה מכוח החוזה המשולש מקימות לה זכאות לפצויי הפקעה.

אכן, מקום שבו נידרשת על פי חוזה הסכמתו של אחד הצדדים לבצוע פעולה מסוימת, יכול אותו צד, ככלל, להתנות את הסכמתו בתנאים כאלה ואחרים (ראו: ע"א 585/68 וייראוך נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד כ"ג(1) 491, 493 (1969) (להלן: עניין וייראוך)).

לשיטתה של הסוכנות היהודית אף נוצר אבסורד, לפיו מושב שהגיע לעצמאות כלכלית-ארגונית-חברתית, והשלים את הפרוצידורה של יציאה לביסוס וחתימת חוזה דו-צדדים עם המינהל, לא נידרש להתחלק עם הסוכנות בפיצויי ההפקעה, בעוד שמושב שטרם הגיע לעצמאות כלכלית ואינו בשל ליציאה לביסוס, אמור ליתן לסוכנות היהודית חלק מפיצויי ההפקעה.

...

סוף דבר מן הטעמים המפורטים לעיל אציע לחבריי לקבל את הערעורים שהוגשו על ידי יגל, צפריה והמדינה (ע"א 8378/11, ע"א 9029/11, ע"א 9032/11) במובן זה שייקבע כי הזכויות שהוקנו לסוכנות על פי החוזה המשולש אינן מקימות לה זכאות לקבלת פיצויים בגין הפקעת קרקעות המשבצת למעט פיצוי בשל השבחת הקרקע, אך השבחה כזו לא הוכחה במקרה דנן.

אני שותף אפוא למסקנה אליה הגיעה חברתי כי אין לראות את הסוכנות כשוכרת או כחוכרת של המשבצת, וכי הזכות האובליגטורית שיש לסוכנות לרשום שעבוד לצורך החזר ההלוואות, אינו מקים לה זכות לקבלת פיצויי הפקעה.

סוף דבר, שאני סבור כי אין לסוכנות מעמד של שוכרת או חוכרת על פי ההסכם המשולש, וכי מעמדה בהסכם זה ניתן בהיותה זרוע מבצעת למשימות קליטה, התיישבות ובניין הארץ, וכדברי השופט רובינשטיין בעניין ימית (בפסקה ל"ד): "הסוכנות היהודית היא כאמור גוף דו-מהותי בדרגה עליונה. היא זרוע של העם היהודי, היא מצויה ברמה הגבוהה ביותר של גוף שאינו ממשלתי, ומקבילה מבחינה מהותית בעניינים רבים לגופי ממשל, כפי שכאמור היתה בתקופת המנדט עד לקום המדינה, והמשיכה בצורות אחרות מאז קום המדינה". מעמד זה, של גוף מיישב, לא בא להקנות לסוכנות זכות במקרקעין או "טובת הנאה" מקום בו משתלמים לאגודה פיצויי הפקעה.

על פי החוזה המשולש שעמד בתוקף בעת העברת הזכויות למבקשים (החוזה מיום 14.7.1988, שצורף להודעה מיום 22.5.19; ההפניות להלן ל"חוזה המשולש" יהיו לחוזה זה), כל שינוי ברשימת חברי האגודה טעון הסכמה בכתב של "המשכיר" (המינהל) ו"המישבת", היא הסוכנות היהודית (סעיף 19(א) לחוזה המשולש).

בתאריך לא ידוע חתמו המבקשים עם מינהל מקרקעי ישראל על הסכם שעניינו בכוונה להקים בנחלה יחידת מגורים נוספת (נספח ו' לכתב התשובה; להלן: "ההסכם" או "ההסכם לבנייה").

טענה זו מעוגנת בלשון החוזה המשולש, בו נקבע כי המשיבה רשאית להתנות את הסכמתה להעברת זכויות לחבר אגודה "בתנאים המקובלים אצלו אותה עת לגבי שכירות מהסוג של חוזה זה" (סעיף 8(ב) לחוזה המשולש), והותנה כי כל בניה של חבר אגודה תיעשה בכפוף להסכמת המשיבה ("המשכיר") ו"על פי הנוהלים הקיימים אצלו בעת מתן הסכמתו" (סעיפים 20(ב)-(ג) לחוזה המשולש); היא עולה בקנה אחד עם האמור באישורי הזכויות שהועברו לידי המבקשים, מהם עולה כי העברת הזכויות כפופה ל"נהלי המנהל שיהיו תקפים באותה עת"; והיא עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה, לפיה גם חוזה מחייב כדת וכדין המקצה זכויות למי שהתקשר עם הרשות, כפוף בעת חידושו לתנאים הנובעים משינוי במדיניות הכללית של הרשות (ראו הילכת מהדרין, והשוו הדיון וההכרעה בע"א 5376/11 רשות מקרקעי ישראל נ' נורדמן, מיום 24.6.14) כבר בפתח הדברים יש להבהיר כי אין לשעות לטענות המשיבה לפיהן החלטות הנהלת הרשות (החלטת הנהלה 863 ואלה שבאו בעקבותיה) הן בעלות השפעה או תחולה ישירה על זכויותיהם של המבקשים.

החלטה זו לא הפקיעה זכויות של מי שאיישו נחלות, וכל פועלה היה להקפיא מצב נתון הנוגע לנחלות פנויות במרכז הארץ, ולקבוע שאלה לא יאויישו.

על פי הוראות החוזה המשולש התחייבה האגודה "להשתמש במשבצת בהתאם להוראות הסעיפים 3 ו-4(ג) וזאת בשינויים המחויבים לפי הענין" (סעיף 18(ב) לחוזה המשולש), תוך שנקבע כי הפרת הוראות אלה תחייב את האגודה במתן סיוע משפטי לכל הליך ובכלל זה לסילוק יד ופינוי (סעיפים 18(ד) ו-18(ו) לחוזה המשולש).

...

מסקנה זו מבוססת על האמור לעיל, ובין היתר על מטרות ההסכם מכוחו הוקצו הזכויות למבקשים; על מחדלם הממושך, במשך למעלה משנות דור, לממש את הזכויות; על פרשנות של מערכת היחסים הן על רקע טיבם הייחודי של מקרקעי ישראל, ובכלל זה על רקע החובות המוטלות על המשיבה כלפי האינטרס הציבורי בכלל ומדיניות הצדק החלוקתי המגולמת ביישומו והן על רקע מדיניות המשיבה במרוצת עשרות השנים האחרונות; ועל הוראות החוזה המשולש והסכם הבנייה, המעגנים את ההסכמות בין הצדדים.

לנוכח כל האמור מתקבלת עמדת המשיבה לפיה למבקשים אין עוד זכויות במקרקעין מושא התביעה, בין אם בשל פקיעתן ובין אם בשל העובדה שהקצאת הזכויות בוטלה כדין.

לפיכך התביעה נדחית.

הקבוץ הגיש תשובה לבקשה, שעיקרה הרלוואנטי לענייננו הוא שהקרקע היא חלק משטח המשבצת שהושכר לו על פי חוזה שכירות מיום 20.10.04 ("חוזה השכירות").

בנוסף, חוק כביש ארצי לישראל תשנ"ה-1994 ("חוק כביש 6") הקנה זכות תביעה לפיצויים לבעלי זכויות במקרקעין שנפגעו עקב הפקעת שטחים לצורך סלילת כביש 6.

בדומה לכך נפסק בע"א 633/08 מינהל מקרקעי ישראל נ' חנוך חיטמן (29.1.14) ("עניין חיטמן"), שבו אוזכרו בהסכמה הדברים שנאמרו בע"א 1662/99 חזקיהו חיים נ' אליהו חיים, פ"ד נו(6) 295, 314 (2002), כי "ההלכה הפסוקה הגדירה זכות זו כזכות אישית שאינה קניינית, אשר אופייה וגדריה נקבעים בהתאם להסכמת הצדדים בהסכם הרישיון...". נוכח המסקנה שהגעתי אליה בסמוך לעיל, שזכויות רמ"י והקיבוץ במקרקעין הן זכויות קנייניות, מתחייבת מסקנה נוספת – שהתובע יוכל להצליח בתביעתו, המבוססת על הטענה שהוא בר רשות, רק אם יעלה בידו להוכיח שהרשות (או הרישיון) שניתנה לו מגבילה את זכות השכירות של הקבוץ, או זכות הבעלות של רמ"י. רשות שימוש יכול שתהיה מפורשת ועל פי כתב, ויכול שתהיה מכללא ותילמד מן הנסיבות, וכפי שנקבע בעיניין חיטמן: "בגדר המושג רשות מכללא נכללים כל אותם מצבים שבהם ההחזקה או השמוש של פלוני בנכס אינם מעוגנים בהסכמה מפורשת שנתן בעל המקרקעין, אלא בהסכמה הנלמדת ממחדלו של בעל המקרקעין לפעול לסילוקו של פלוני מן הנכס, אף שעומדים לרשותו כל האמצעים לכך... ההסכמה נלמדת ממשך הזמן שחלף ומהתנהגותו הפאסיבית של בעל המקרקעין בנסיבות המקרה המעידה שהשלים עם נוכחותו של פלוני בנכס... נסיבות המקרה שבמסגרתן נלמדת הסכמתו בשתיקה של בעל המקרקעין, עשויות למנוע את בעל המקרקעין מכוחו של דין ההשתק או עיקרון תום הלב, מלהביא את הרשות לסיומה באופן חד-צדדי ומיידי". סוגיית ביטול רישיון השמוש זכתה להתייחסות נרחבת בפסיקה ובספרות, ודומה שדיון מקיף בשאלה זו אינו נידרש לצורך הכרעה בעיניין הנוכחי.

אלא שעיון במסמכים אלה איננו תומך בטענה, שכאמור חזרה ונשנתה בטענות התובע, ששטח הקרקע כלול בשטחים שלגביהם היו לאב המנוח, ולאחר מכן לתובע, הסכמי הרשאה עם המינהל.

...

בנסיבות אלה, וכשהתובע ביקש לייחס לקיבוץ אחריות שמקורה בפלישה כביכול לקרקע, לא ניתן לקבל את טענותיו ואין מנוס מדחיית תביעתו לפיצויים.

סיכומו של דבר, התביעה – על כל חלקיה – נדחית.

התובע ישלם לכל אחד מהנתבעים שכר טרחת עורכי דין בסכום של 10,000 ₪.

העובדות הרלוואנטיות: המשיבה 1, חרב לאת כפר שיתופי לחקלאות בע"מ (להלן: "חרב לאת") היא בעלת זכות שכירות (חכירה), לצורכי עיבוד חקלאי בלבד, מזה עשרות שנים מאת מינהל מקרקעי ישראל, על פי חוזי משבצת המתחדשים מעת לעת ובכלל זה במקרקעין נשוא ערעור זה, המשתרעים על 733 דונם, והידועים כגוש 7921 חלקה 108; גוש 7923 חלקה 72; וגוש 8379 חלקות 89,90 (להלן: "המקרקעין").

מהבחינה המהותית משפטית, עיקרון היסוד בפצוי לפי סעיף 197 לחוק הוא שבעל הזכויות במקרקעין זכאי לפצוי עם אישורה של תכנית פוגעת, ללא כל זיקה לשאלה אם המקרקעין מיועדים להפקעה.

...

פגיעה הנטענת בזכות הטיעון בניגוד לעמדתה של הוועדה המקומית אני סבורה שמהשתלשלות העובדתית בתיק כפי שנסקרה לעיל, ומעיון בפרוטוקול הדיון שהתקיים ביום 7.4.13 (שמשום מה לא צורף לנספחי המערערת וצורף לנספחי החברה הלאומית) בו נפרשו טיעוני ב"כ הועדה המקומית על פני ארבעה עמודים בעוד שטיעוני המשיבים נפרשו על עמוד אחד בלבד, עולה שהוועדה המקומית זכתה ליומה בפני וועדת הערר.

סבורני כי בסופו של יום, הוועדה המקומית מיצתה את זכות הטיעון שלה, והשמיעה את כל טיעוניה בפני וועדת הערר כעולה מהפרוטוקול וועדת הערר נתנה דעתה לכל טענות הוועדה המקומית בצורה עניינית.

סוף דבר הערעור נדחה.

בתגובה מקדמית מטעם המשיבה, צוינו בין היתר הדברים הבאים: "... בשנת 1992 בוצעה תכנית איחוד וחלוקה מחדש של המקרקעין באיזור מושא העתירה, כך שחלקה 137 בגוש 10242 בוטלה ואוחדה מחדש עם החלקות הסמכות לה לכדי חלקה אחת גדולה – היא חלקה 146 בגוש 10242. בהתאם לתכניות החלות על המקרקעין מושא העתירה – תכנית ג/4901 מיום 30.1.0.86 וכן תכנית מתאר מחוזית תיקון 9 לתמ"מ 9 – ייעודה של חלקה 146 הנו יעוד חקלאי. כמו-כן, בהתאם להוראות תכנית ג/6540 ניתן להקים מבנים חקלאיים במקרקעין האמורים... על יסוד ההפקעה האמורה ובעקבותיה, נחתם לפני למעלה מ-50 שנה חוזה שכירות מתחדש בין מינהל מקרקעי ישראל (כתוארו אז) לבין קבוץ אפק, המקנה לקבוץ זכויות שכירות במקרקעין מושא העתירה. כל זאת, כחלק ממימושה הישיר של מטרת ההפקעה לצרכי התיישבות... הסכם המשבצת האמור חל על הקף רחב הרבה יותר של אדמות מן השטח שבו עוסקת העתירה... על-פי הסכם זה, רשאי קבוץ אפק לעשות שימוש במקרקעי המשבצת... לצרכים חקלאיים; לשם הקמת מבני משק חקלאיים; לשם הקמת יחידות מגורים; וכן לשם הקמת מבני ציבור... יצויין, כי תוקפו של הסכם המשבצת הנוכחי הוא עד ליום 31.7.15 וכי יש כוונה להמשיך ולהאריכו. כפי שניתן לראות ב'מפת הסקר' שצורפה להסכם, חלקה 146 בגוש 10242 כלולה בשלמותה בהסכם המשבצת. מכאן אנו למדים בבירור כי המקרקעין מושא העתירה הנם חלק בלתי נפרד מהסכם המשבצת שנחתם בין מינהל מקרקעין ישראל (כתוארו אז) לבין קבוץ אפק... יתרה מזאת – בחינתם יחד של הסכם המשבצת ושל תכנית המתאר הרלוואנטית, זה לצד זה, מלמדת כי חלקה 146 (שכוללת כאמור את המקרקעין שהיו ידועים כחלקה 137) מיועדת בשלמותה לצרכים חקלאיים בלבד. ייעוד זה, לא רק שמעולם לא נזנח, אלא שהוא מומש הלכה למעשה בימים אלו על ידי קבוץ אפק. כך, למשל, עולה מסיור שערך פקח מטעם רשות מקרקעי ישראל, ביום 19.10.14, בשטח מושא העתירה. ואלו הם מימצאי דו"ח הפיקוח: 'השטח מעובד בגידולי שדה. החלק הצפוני שדה כותנה שקצרו אותו, והשטח הדרומי מעובד ומוכן לזריעה. מדובר בשטח משבצת קבוץ אפק..." (סעיפים 8-11; ההדגשה הוספה).

...

בסעיף 7 לעתירה נטען כי "במשך כל השנים, מאז נרשמה הקרקע על שם רשות הפיתוח ועד היום, לא נעשה בה כל שימוש שהוא, ציבורי או אחר, וממילא לא מומשו בה אותם צרכי ביטחון ופיתוח חיוניים שלשמם בוצעה ההפקעה. החלקה נותרה בשיממונה עד עצם היום הזה והיא שוכבת כאבן שאין לה הופכין. הנה כי כן, רשות הפיתוח לא פעלה בדרך כלשהיא לקידום מטרת ההפקעה ומבחן המציאות הוכיח כי החלקה אינה דרושה כלל לצרכי ציבור". בסעיף 25 לעתירה נאמר: "סיכומו של דבר: מאחר והמטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין נשוא עתירה זו נזנחה הזה מכבר, באופן שמאז הפקעתם ועד היום במשך למעלה משישים שנה, לא נעשה כל שימוש במקרקעין, מחויבת המשיבה, בהתאם לעקרונות שהותוו בעניין זה בפסיקה, להשיב את המקרקעין לידי העותרת. כך בפרט נוכח העובדה שהמשיבה מתעשרת שלא כדין כל זמן שהמקרקעין לא הושבו לבעליהם, שכן מעולם לא שולמו בגין הפקעתם פיצויים, ובשים לב לכך שהרשות נוהגת להשיב קרקעות מופקעות בנסיבות דומות, ומפלה את העותרת לרעה בסרבה לנהוג עמה באופן דומה" [ההדגשה במקור].

חרף מחיקת העתירה בשלב מקדמי ולפני דיון במעמד ב"כ הצדדים, סבורני כי מן הראוי לפסוק הוצאות לטובת המשיבה, גם אם בשיעור מתון.

העותרת תשלם למשיבה הוצאות בסך של 10,000 ₪.