העלאת תעריף הארנונה ע"י משרד הפנים ולא העירייה

ואולם, לשיטתו, ניתן לאבחן את פסק-הדין האמור מענייננו, שכן הסווג של "משרד ממשלתי" בצו המסים של עריית עפולה נועד לצורך קביעת תעריף ארנונה גבוה יותר; ובהקשר זה נפסק כי סיווג זה אינו חוקי, שכן הוא מבוסס רובו ככולו על זהות המחזיק בנכס ואינו נותן ביטוי למרכיב השמוש בנכס, וכי אין לקבל את טענת הערייה שמתקיימים מאפיינים משותפים בין משרדי הממשלה השונים המציגים את ייחודו של סיווג נפרד עבורם.

עם זאת, קובע סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, כי רשות מקומית רשאית לשנות את הארנונה (בין באמצעות העלאת התעריפים ובין באמצעות שינוי הפרמטרים לקביעת התעריפים, קרי – שינוי סווגם ואזורים), בכפוף לקבלת אישורי שר הפנים ושר האוצר, ובילבד שבטרם פנייתה לקבלת אישור השרים, שלחה הודעה למחזיקים בנכס.

לטענת העותר, משלא פנתה המשיבה בבקשה לשרים לשינוי הסווג, אלא החליטה על דעת עצמה שהסיווג, שהיה קיים בצוי ארנונה הקודמים, הוא סיווג ש"אינו חוקי", הרי שמדובר בשינוי סיווג הנוגד את חוקי ההקפאה; ובפרט כאשר הערייה לא שלחה לעותר התראה בעיניין זה, כמצוות סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים.

...

המשיבה טענה, כי מכוח כלל ההשתק השיפוטי ועקרון תום הלב, יש לדחות את עתירתו של העותר.

התוצאה על-יסוד האמור לעיל, העתירה נדחית.

העותר ישלם למשיבה הוצאות בסך 20,000 ש"ח. מזכירות בית-המשפט תודיע לצדדים טלפונית על מתן פסק-הדין ותמציא להם עותקים ממנו.

המשיבות מוסיפות שמדיניות הערייה שלא לחייב בארנונה בגין שטחים משותפים לא הייתה מדיניות קצרת טווח; וכי פגיעה פוטנציאלית בהכנסות הערייה אינה יכולה לשמש נימוק להכשרת גבייה בלתי חוקית.

היועץ עידכן כי משרדי הפנים והאוצר בוחנים בעת הזו תיקון חקיקתי שיאפשר לרשות מקומית להגיש בקשה לשרים לאשר שינוי בשיטת חישוב שטח הנכס לחיוב בארנונה.

תקנה זו נועדה למנוע העלאה עקיפה של תעריפי הארנונה באמצעות שינוי שיטת המדידה של אותו נכס, ומאז כניסתה לתוקף נאסר על הרשויות המקומיות לשנות את שיטת החישוב של שטח הנכס לצורך חיוב בארנונה (זולת בנסיבות מסוימות שאינן חלות בעניינינו), אף לא באמצעות אישור של השרים (עע"ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, פסקות 15-14 (17.7.2006) (להלן: עניין סלע); עניין קופלוביץ, פסקה 10; עע"ם 8223/07 היים נ' מועצה אזורית דרום השרון, פסקה 13 (26.6.2011) (להלן: עניין היים); רוסטוביץ, בעמ' 477).

עמד על כך השופט א' רובינשטיין: "דיני הארנונה בכללם מעלים סוגיות מסוגיות שונות בפני בתי המשפט. כך, למשל, הועלו בעבר בפני בית משפט זה שאלות כגון מהו 'בית אבות', איזהו 'מחסן', היכן מצוי ה'רחוב' ועוד כהנה וכהנה קושיות שונות ומשונות – וזאת מבלי להזכיר סוגיות שאינן קשורות בפירוש מושגים דוקא, אשר אף הן עולות בעינייני ארנונה בפני בתי המשפט 'מחוט ועד שרוך נעל' (בראשית י"ד, כ"ג), מחניה ועד מבואה (לובי) בבנייני משרדים, ועד סיווג פנימי פרטני של שטחים בתחנות דלק, 'והוא רחום יכפר עוון' (תהלים, ע"ח, ל"ח)" (עע"ם 9530/05 רבוע כחול ישראל בע"מ נ' עריית עפולה, פסקה ב (16.1.2008)).

...

הרשות, מצדה, טוענת כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי שדבק בה. עם מי הדין? שאלה זו התעוררה בשתי עתירות שנדונו בבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופטת מ' אגמון-גונן) והיא עומדת להכרעתנו בערעורים דנן.

‏ד. כאן הציב חברי את קו הפדות במועד שבע שנים מעת התקנתו של הצו הפגום; לדבריו, "הגם שאין לקבוע מסמרות וכל מקרה ייבחן לגופו, סבורני שחלוף פרק זמן של שבע שנים – אורכה של תקופת ההתיישנות האזרחית – מקים חזקה שלפיה עתירה המכוונת לפגם משורשר שחוסר הסמכות שדבק בו לא היה גלוי על פניו, לוקה בשיהוי מאיין המצדיק לדחותה על הסף. עם זאת, בהיות השיהוי מושג פונקציונלי, אין מדובר בחזקה חלוטה, וזו ניתנת לסתירה כנגזרת של מכלול הנסיבות כאמור" (פסקה 49).

לטעמי, חוות דעתו מאזנת כראוי ביניהם, ומקובלת עליי הצעת חברי להעמיד את מועד השיהוי במקרים אלה על שבע שנות ההתיישנות האזרחית.

סוף דבר, אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט פוגלמן, על כל נימוקיו.

לטענתו, החל משנת 1997 פעלה הערייה שלא כדין, בכך שגבתה ארנונה עבור נכסים מסחריים במספר סווגם, בשיעור העולה על תעריפי הארנונה שנקבעו באישור השרים שניתן לגבי שנת 1996.

עוד הוחלט כי "במידה ומשרד הפנים יאשר את החלטת המועצה מיום 11.9.95 בדבר שנויי תעריפי הארנונה למסחר עד 1.1.96, יהיו תעריפי הארנונה בהתאם להחלטה. אם לאו יהיו התעריפים בהתאם לתקנות". אישור השרים לא היתקבל עד 1.1.96, וביום 19.3.96 פנה ראש העיר לשר הפנים במכתב שכותרתו "שינויים בתעריפי הארנונה לשנים 1996-1998 במחירי ינואר 1996" (נספח 13 לתגובת הערייה).

שתי התכליות המרכזיות שעמדו ביסוד דיני ההקפאה היו ייצוב המשק על-ידי מניעת העלאת תעריפים שיש בה כדי להשפיע באופן שלילי על מדד המחירים לצרכן מחד, ומניעת הפחתת ארנונה בלתי מבוקרת שעלולה להביא לגרעון בתקציב הרשות מאידך [עע"מ 2849/07 עריית תל אביב יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ (8.4.09)] אין מחלוקת כי החלטת מועצת העיר מיום 11.9.95 בדבר שינוי תעריפי הארנונה לנכסים מסחריים, שעיקרה היה הפחתת תעריפים אלה, הייתה טעונה אישור שרי הפנים והאוצר.

...

וכך הובאה מסקנה זו בסעיף 50 לפסק הדין בעניין אי.בי.סי: "האיזון בין השיקולים המתחרים שעליו עמדנו מקים חזקה שלפיה עתירה מינהלית המכוונת לפגם משורשר שנפל בצו ארנונה המוגשת בחלוף שבע שנים ממועד התקנתו של הצו הפגום לוקה בשיהוי אובייקטיבי המביא לדחיית את העתירה. חזקה זו ניתנת לסתירה במקרים מתאימים. הלכה זו תחול הן ביחס לעתירות התוקפות בתקיפה ישירה צווים שנפלו בהם פגמים משורשרים, הן ביחס לתביעות אזרחיות להשבה של סכומים שנגבו שלא כדין מחמת פגם משורשר". באותו עניין שעסק בפגמים חד פעמיים שנפלו בצווי ארנונה 17 שנה ו-13 שנה לפני הגשת העתירות, אשר שורשרו לצווים עדכניים בשל המבנה המיוחד של חקיקת ההקפאה, מצא בית המשפט העליון כי האינטרס הציבורי בשמירה על שלטון החוק ובכך שהעירייה לא תוסיף לגבות מס בהעדר הסמכה חוקית לכך ניצב מול אינטרסים רבים אחרים: "הנזקים שייגרמו ושעלולים להיגרם לאינטרס הציבור אם בית המשפט יידרש לעתירות חרף השיהוי שדבק בהן הם בשיעור ניכר. ככל שייקבע כי החיובים שהוטלו בגין שטחים משותפים הוטלו שלא כדין ולכן בטלים, משמעות הדבר שהעירייה תהיה מנועה מלגבות בעתיד ארנונה בגין שטחים אלה, אף שתקציבה נסמך עליהם. אין חולק כי מדובר בסכומים המגיעים כדי מיליונים רבים של שקלים. מעבר לכך, העירייה תידרש להתמודד עם תביעות השבה, הן במישור הפרטני הן במישור הייצוגי (תביעות השבה ייצוגיות אכן הוגשו), וככל שתחויב בהשבה (מלאה או חלקית) – התשלום יבוא על חשבון שירותים מוניציפאליים שיסופקו בשנים הבאות. לכך יש להוסיף כי העירייה מוגבלת בשינוי אופן החיוב בארנונה נוכח חקיקת ההקפאה. היא לא תוכל לכסות את החובות שייווצרו או לספק את השירותים שהמס שהיה אמור להשתלם נועד לממן. כל אלה יגרמו לפגיעה באיכות השירותים, לחוסר ודאות תקציבי ולקיפאון בהתנהלות העירייה. לכך יש להוסיף את המשקל הרב שיש להקנות לפגיעה שתיגרם לציבור בכללותו כתוצאה מעצם האפשרות לברר הליכים המוגשים בשיהוי כה ניכר: הטלת עומס רב על בתי המשפט וחשש מהכרעות סותרות; השקעת משאבים מצד הרשויות; ונזק ראייתי שנגרם כתוצאה מחלוף הזמן. משקלם של שיקולים אלו – ניכר הוא". בסופו של דבר, ועל יסוד נסיבות אותו מקרה, הגיע בית המשפט למסקנה כי : "איזון בין שיקולים אלו מוליך למסקנה שלפיה הנזק שייגרם לאינטרס הציבור כתוצאה מבירור העתירות ומתן סעד – כל סעד – עולה על התועלת שתנבע ממנו. אשר על כן, דין העתירות להידחות מחמת שיהוי". גם בעע"מ 3108/14 אלביט מערכות סאיקלון בע"מ נ' המועצה האזורית מטה אשר (19.8.15), נדון נושא דומה בו נטען לפגם בצווי ארנונה מלפני שנים רבות, בכך שתעריף הארנונה עלה בלא לקבל את אישור השרים.

בהינתן כל האמור לעיל בענייננו, ברי כי אפילו הייתי מוצא שצווי הארנונה הרלבנטיים פגומים הם, לא הייתה תוחלת לתובענה זו בשל השיהוי שדבק בה. לפיכך, אף לעניין מחלוקת זו בעניין השיהוי, אין מתקיימת האפשרות הסבירה שתוכרע היא לטובת המבקש, ודין הבקשה והתובענה להידחות גם מטעם זה. סיכום אשר על כן, אני דוחה את בקשת האישור ואת תובענת המבקש.

בהתחשב בכלל שיקולים אלה, אני מחייב את המבקש לשלם למשיבה שכ"ט עו"ד בסך 25,000 ש"ח. ניתן היום, ב' חשוון תשע"ז, 03 נובמבר 2016, בהעדר הצדדים.

בקשר לכך הוא אמר שצו הארנונה, על פיו מועלה תעריף הארנונה, מוכתב על ידי משרדי הפנים והאוצר, כאשר בשנת 2011, אישרה העיריה את ההעלאה, אך ההעלאה לא בוצעה.

...

בסופו של דבר, לאחר אותה ישיבה מיום 30.11.11, אושרה ההעלאה על ידי שרי הפנים והאוצר גם לשנת 2011 וגם לשנת 2012, ולאור זאת טוענים העותרים, כי החלטות המועצה הן לשנת 2011 והן לשנת 2012, התקבלו שלא כדין, תוך הצגת מצג שלא היה נכון, וביחס לאישור העלאה לשנת 2011 טען ב"כ העותרים שמדובר בהעלאה רטרואקטיבית שלא כדין.

גם לגוף העניין, נראה לי שאין באמור כדי להצדיק את ביטול ההחלטה.

באשר לטענה, כי האישור ניתן באופן רטרואקטיבי לגבי שנת 2011, נראה לי שאין לקבל את הטענה, לאור העובדה שהחלטת המועצה ניתנה עוד לפני תחילת שנת 2011, ואישור שר הפנים ושר האוצר ניתן אף הוא בסוף שנת 2011, בטרם הסתיימה אותה שנה, וכאמור, דיון זה אינו מתייחס לאישורי שרי הפנים והאוצר, שאינם בסמכות בית משפט זה, אלא להחלטת המועצה שניתנה במועד.

לאור האמור, אני דוחה את העתירה.

בתוכנית ההבראה, נכללו מספר צעדים עליהם על הרשות לנקוט לצורך איזון התקציב ועמידה ביעדים שהוכתבו על ידי משרד הפנים, ביניהם, הגדלת ההכנסות ממיסים באמצעות העלאת תעריפי הארנונה ב-10% בשנים 2004 ו-2005 כל שנה.

באישור זה צוין מפורשות, כי הוא ניתן בהתאם לסעיף 11 לחוק ההסדרים וכי כוחו יפה "בעד התקופה שמיום אישור זה ועד סוף שנת הכספים 2004". מכאן, כאשר באו השרים לבחון האם לאשר את התעריפים המבוקשים, הם יכלו להווכח כי האישור שניתן לגבי שנת 2004 היה חד-פעמי, וזאת על אף שהמשיבה בטבלאות לא הציגה זאת כך. כמו כן, יש ליתן את הדעת לדבריה של כב' השופטת י. שטופמן בת"צ (מחוזי מרכז) 13763-02-10 לן לין אינטרנשיונאל בע"מ נ' עריית יהוד (8.3.2012), הליך שבמסגרתו הועלתה הטענה, בדומה לענייננו, כי שר הפנים ושר האוצר הוטעו על-ידי עריית יהוד בקשר לשעור התעריף החוקי בבואם לאשר העלאה חריגה בארנונה.

כב' השופטת י. שטופמן כתבה (שם, בעמ' 13-12): ”בין יתר טענותיה טענה המבקשת כי הערייה לא יידעה את השרים אודות תוספת הארנונה משנת 2001, והשרים הוטעו על ידי הערייה במתן אישור לתעריפי הארנונה לשנת 2006.

...

לא נעלמו מעיניי ההפניות השונות, שהפנו שני הצדדים, לאישורים שונים שניתנו לגבי רשויות מקומיות אחרות, ואולם סבורני שאופן פעילותה של רשות מקומית מסוימת, אין בו כדי להצביע בהכרח, כי כך צריכות לנהוג גם רשויות אחרות.

על יסוד כל המפורט לעיל, דין הבקשה לאישור התובענה כייצוגית להידחות, וכך אני מחליט.

אני מחייב את המבקשת לשלם למשיבה שכ"ט עו"ד בסכום כולל של 13,000 ₪.